我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度現(xiàn)存困境分析綜述5800字

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度現(xiàn)存困境分析綜述 1 1 1 2 4 6 82.磋商程序的具體規(guī)則未細(xì)化2.1磋商程序的啟動(dòng)要件不明確磋商程序的啟動(dòng)要件具體指生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查——確定某一案件是否適用賠償磋商；確定磋商主體——明確賠償權(quán)利人與義務(wù)人；環(huán)境損害鑒定評(píng)估——提供磋商依據(jù)。但實(shí)踐中，磋商的啟動(dòng)要件有如下幾個(gè)問(wèn)題：首先，磋商的適用情形模糊，并未有具體明確的適用范圍限定?，F(xiàn)行的適用范圍尚存在不具有普適性、有限賠償、概念模糊等問(wèn)題。究其成因，其一為實(shí)務(wù)中生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查主要就損害事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，一個(gè)案件是否可啟動(dòng)賠償磋商主要依據(jù)該環(huán)境損害調(diào)查對(duì)該案件的定性：因此，行政機(jī)關(guān)作為行政權(quán)力擁有者，在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查方面具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，對(duì)于環(huán)境損害案件是否可以進(jìn)行賠償磋商也具有一定的話(huà)語(yǔ)權(quán)。其二為除去明確規(guī)定涉及人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損失，以及海洋生態(tài)環(huán)境損害的這部分案件，在追究其他環(huán)境損害賠償責(zé)任時(shí)，所依據(jù)的專(zhuān)有性名詞僅包括“較大及以上突發(fā)”、“嚴(yán)重影響”等界限模糊、不好判定的基礎(chǔ)性表述。1同時(shí)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定劃分事件等級(jí)時(shí)，2等級(jí)的量化實(shí)則依舊以“人身?yè)p害賠償”為參考因素，這與《改革方案》中的反向排除適用范圍相矛盾。此外，依據(jù)《改革方案》,該制度僅針對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境事件進(jìn)行適用，具有較大的地域局限性，這使得針對(duì)區(qū)域外的生態(tài)環(huán)境損害事件是否同樣適用尚存疑。3另，在《推進(jìn)意見(jiàn)》中，關(guān)于案件線(xiàn)索的發(fā)現(xiàn)或被動(dòng)督查、或直接交予賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)、或接收舉報(bào)，該種規(guī)定同樣使得賠償權(quán)利人在磋商的啟動(dòng)要件中有較大的自由裁量權(quán)。因此筆者認(rèn)為，在《改革方案》“適用范圍”和《推進(jìn)意見(jiàn)》中“關(guān)于案件線(xiàn)索”的基礎(chǔ)上對(duì)適用的案件種1《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(一)有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；2.在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；3.發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形。(二)以下情形不適用本方案：1.涉及人身傷害、個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)?，適用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定；2.涉2參見(jiàn)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》(國(guó)辦函(2014)119號(hào))1.3條之規(guī)定，等級(jí)劃分實(shí)則主要依3參見(jiàn)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》第八章、第九章第一節(jié)：“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的總面積約386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%;國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的總面積約120萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的12.5%”。行為必須具有“違法性”,因此，實(shí)務(wù)中會(huì)出其責(zé)任承擔(dān)的前提是其排污行為具有“違法性”。4中存在爭(zhēng)議，而致使磋商無(wú)法成功。如本文前文所述案例未達(dá)成磋商的二企業(yè)均對(duì)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告持有爭(zhēng)議，案例6與案例7均因?qū)σ罁?jù)損害評(píng)估鑒定而確定的賠償金額有爭(zhēng)議致使磋商失敗主要原因是我國(guó)目前的4《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》四、工作內(nèi)容：(二)確定賠償義務(wù)人。違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠?，F(xiàn)行民事法律和資源環(huán)境保護(hù)法律有相關(guān)免除或減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任規(guī)定的，按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。各地區(qū)2.2磋商的談判規(guī)則未統(tǒng)一與磋商的其他主體5。貴州省還規(guī)定了磋商參與磋商8。山東省亦規(guī)定磋商由賠償權(quán)利人主動(dòng)發(fā)5《上海市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法》第五條(磋商組織):賠償權(quán)利人代表可以自行組織磋可以作為第三人參加磋商。磋商組織者可以邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地街道、鎮(zhèn)及以6《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第九條：調(diào)解組織是賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人共同委托的符合司法機(jī)關(guān)要求的第三方獨(dú)立調(diào)解機(jī)構(gòu)。經(jīng)司法行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境?《杭州市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行》第九條：市政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告或?qū)＜艺撟C意見(jiàn)等資料，確定磋商方案，制作生態(tài)環(huán)境損害賠8《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第十條：生態(tài)環(huán)境損害償權(quán)利人指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)、鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)家等有關(guān)人員組成，商請(qǐng)同級(jí)人民法院、在具體實(shí)踐中磋商組織亦有不同。如前文前文所述案例中協(xié)會(huì)組織磋商，案例2是紹興市相關(guān)部門(mén)聯(lián)合組織磋商，案例3則為池州市生商次數(shù)原則上不超過(guò)3次與磋商期限原則上不超過(guò)90日，但對(duì)于磋商次數(shù)與其的間隔時(shí)間不得超過(guò)10個(gè)工作日，杭州市規(guī)定磋商的間隔時(shí)間不得超過(guò)7個(gè)工前述案例4與案例5都屬于涉及多個(gè)賠償義務(wù)人的情形，各個(gè)賠償義務(wù)人需承擔(dān)在90日和3次，筆者建議細(xì)化該規(guī)定，根據(jù)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的難度、緊迫性9《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》第九條：工作部門(mén)根據(jù)案件情況，確定賠償義務(wù)人，向賠償義務(wù)人下達(dá)磋商通知書(shū)并附磋商意見(jiàn)書(shū)。賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)自磋商通知書(shū)送達(dá)之日工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織磋商。磋商應(yīng)當(dāng)就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限期限等具體問(wèn)題逐項(xiàng)進(jìn)行。磋商可以采取多輪磋商方式。每輪磋商結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)任承擔(dān)方式使用較多，而對(duì)受損環(huán)境生態(tài)修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)方式并不具有普遍性。信息公開(kāi)。實(shí)務(wù)中磋商協(xié)議司法確認(rèn)的申請(qǐng)方均為賠償權(quán)利人。如前述案例1中磋商協(xié)議司法確認(rèn)的申請(qǐng)方為原貴州省環(huán)境保護(hù)廳。案例2中磋商協(xié)議認(rèn)的申請(qǐng)方為紹興市環(huán)境保護(hù)局。案例3中磋商協(xié)議的局。雖然《推進(jìn)意見(jiàn)》中規(guī)定磋商協(xié)議的司法確認(rèn)申請(qǐng)權(quán)雙方都有",但實(shí)務(wù)中述案例1中對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的為清鎮(zhèn)市人民法院即基層人民法院。而案例2與案例3均為中級(jí)人民法院，具體為案例2紹興市中級(jí)人民法院，案例3促使賠償義務(wù)人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。”11《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》七、關(guān)于司法確認(rèn)：經(jīng)磋商達(dá)成賠償協(xié)議的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)與賠償義務(wù)人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。申請(qǐng)司法確認(rèn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交司法確認(rèn)申請(qǐng)書(shū)、賠償協(xié)議、鑒定評(píng)估報(bào)告或?qū)＜乙庖?jiàn)等材料。第217頁(yè)。損害賠償訴訟的磋商前置12、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接13等問(wèn)題，但未涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境民事公益訴訟的銜接問(wèn)題。1?其中包括二者順位及銜接問(wèn)題。對(duì)于磋商與訴訟二者之間的銜接存在時(shí)間斷層等問(wèn)題，例如某個(gè)環(huán)境損害案件的雙方當(dāng)事人就損害情況已經(jīng)開(kāi)展了磋商活動(dòng)，與此同時(shí)根據(jù)法律規(guī)定具有環(huán)境公益訴訟權(quán)的社會(huì)團(tuán)體再向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，此時(shí)出現(xiàn)對(duì)同一案件兩種并行的處理方式，這很可能造成權(quán)利義務(wù)人的責(zé)法律并未就這些問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這些銜接程序的空白會(huì)導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中磋商與環(huán)境民事公益訴訟并行，造成司法資源的浪費(fèi)并存在處理結(jié)果矛盾的情形，無(wú)法達(dá)成保護(hù)環(huán)境的目的。最后，其后續(xù)銜接機(jī)制中磋商協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的缺失無(wú)法保障磋商協(xié)議的有效履行。筆者在研究我國(guó)賠償磋商典型案例時(shí)向各個(gè)政府申請(qǐng)了賠償磋商典型案例信息的公開(kāi)，其中無(wú)論是磋商協(xié)議還是在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，都并未涉及生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議簽訂后，該協(xié)議并不會(huì)向12《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第一條：具有下列情形之一，省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)，或者受?chē)?guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門(mén)，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無(wú)法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：(一)發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；(二)在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；(三)發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。前款規(guī)定的市地級(jí)人民政府包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣人民政府。13《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十六條：在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過(guò)程中，同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。第十七條：人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判。第十八條：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。14孫曉飛：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與環(huán)境民事公益訴訟之銜接》,載《青年時(shí)代》2019年第17期，公眾公開(kāi)，其所涉及的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案也并未公開(kāi)，公眾無(wú)法知曉磋商協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)度。而在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)完成后，相應(yīng)的修復(fù)評(píng)估報(bào)告也并未公開(kāi)?；谝陨鲜聦?shí)，在環(huán)境損害案件中賠償磋商的主要目的即修復(fù)受損環(huán)境的目的是否達(dá)成則有待商榷。生態(tài)修復(fù)不是一蹴而就的，也絕非一時(shí)就可以修復(fù)成功，它是一個(gè)持續(xù)性行為。因此，在整個(gè)后續(xù)的生態(tài)修復(fù)過(guò)程中，必須進(jìn)行有效監(jiān)督，而生態(tài)修復(fù)后對(duì)其修復(fù)效果的評(píng)估也并非單次測(cè)試就能代表其達(dá)標(biāo)，因此，為使得生態(tài)修復(fù)達(dá)到修復(fù)受損環(huán)境目的，應(yīng)當(dāng)建立并完善生態(tài)修復(fù)的執(zhí)行監(jiān)督及效果后評(píng)估程序。3.缺少公眾參與在整個(gè)賠償磋商的過(guò)程中，公眾參與有待加強(qiáng)。依據(jù)環(huán)境公共信托理論，公民僅將其環(huán)境利益委托于國(guó)家，其本身并不喪失其享有的環(huán)境利益，同時(shí)社會(huì)公眾作為生態(tài)環(huán)境的享受者和環(huán)境損害的承擔(dān)者，為保護(hù)公民的環(huán)境利益應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)賠償磋商中公眾的參與度。但依據(jù)我國(guó)實(shí)踐及有關(guān)政策性文件可知，在賠償磋商過(guò)程中，我國(guó)對(duì)于公眾參與僅僅持“鼓勵(lì)”態(tài)度。如《改勵(lì)公眾參與"15,《推進(jìn)意見(jiàn)》中也持鼓勵(lì)態(tài)度，“允許積極創(chuàng)新公眾參與方式”16。在各地磋商辦法中公眾參與的形式也有所不同，如貴州省17、杭州市8與寧夏15《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(五)鼓勵(lì)公眾參與。不斷創(chuàng)新公眾參與方式，邀請(qǐng)專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參加生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作。依法公開(kāi)生態(tài)16《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》十三、關(guān)于公眾參與賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)可以積極創(chuàng)新公眾參與方式，可以邀請(qǐng)專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、17《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第十條：受邀參與磋商人是調(diào)解組織從生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)行為地縣級(jí)以上人民政府、相關(guān)職能部門(mén)、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)家及依法成立的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會(huì)組織、公眾中選擇的參與磋商的單位和(或)個(gè)人。政府及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)從生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)行為地縣級(jí)以上人民政府及相關(guān)部門(mén)、生態(tài)環(huán)境損害鑒定19《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》第十九條：賠償權(quán)利人指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)在磋商前五個(gè)工作日，在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站向社會(huì)公告磋商日期和地點(diǎn)，并可邀請(qǐng)專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、法人上述規(guī)定雖或多說(shuō)少支持公民參與磋商，但其規(guī)定都以“可以”進(jìn)行敘述，非強(qiáng)制性規(guī)定。且上述文件將“公民”限制為必須與生態(tài)環(huán)境損害有利害關(guān)系。在實(shí)務(wù)中，公民受邀參與磋商少之又少，多表現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)人士的參與。如案例1中僅為貴州省律師協(xié)會(huì)參與主持磋商，案例3、4、5都僅為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。生態(tài)修復(fù)方案、修復(fù)評(píng)估報(bào)告等都應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)，但在實(shí)踐中此類(lèi)文件的公開(kāi)信息卻少有，公眾獲取相關(guān)信息的渠道有限。案例1中在磋商協(xié)議達(dá)成后，遂向法院申請(qǐng)了司法確認(rèn)，法院受理后在相關(guān)法院門(mén)戶(hù)網(wǎng)站將磋商相關(guān)文件進(jìn)行了公告，主要為磋商協(xié)議與修復(fù)方案。但是整個(gè)信息公告過(guò)程較短，也并未有公告異議機(jī)制，而前期公眾參與的缺失造成公眾對(duì)磋商協(xié)議與修復(fù)方案的忽視，導(dǎo)致該種信息公告實(shí)則為一個(gè)過(guò)場(chǎng)。案例1中為司法審判中的信息公告，公眾尚且能了解到賠償磋商的有關(guān)信息，但更多的是公眾并未有有效途徑了解案件詳情及磋商過(guò)程。而磋商相關(guān)信息的延后公開(kāi)實(shí)