SLT-水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)導(dǎo)則編制說明

附件3《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)導(dǎo)則》（■征求意見稿□送審稿□報(bào)批稿）制定說明主編單位（簽章）：水利部大壩安全管理中心2024年9月25日

制定說明一、工作簡況1、任務(wù)來源根據(jù)《水利部關(guān)于水利水電工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程規(guī)范制修訂前期工作項(xiàng)目（2023—2024年）任務(wù)書的批復(fù)》（水規(guī)計(jì)【2023】208號），同意對《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（SL/Z720-2015）進(jìn)行修訂，批復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)名稱為《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案技術(shù)導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》）。本標(biāo)準(zhǔn)主持機(jī)構(gòu)為水利部運(yùn)行管理司，主編單位為水利部大壩安全管理中心，參編單位有南京水利科學(xué)研究院等單位；編制工作周期為2023.7~2024.12。根據(jù)2023年9月13日《水利部關(guān)于下達(dá)2023年中央基建投資預(yù)算（第三批）的通知》（水財(cái)務(wù)【2023】264號），下達(dá)了本標(biāo)準(zhǔn)中央基金投資預(yù)算，下達(dá)經(jīng)費(fèi)20.00萬元。2、主要工作過程2023年7～12月，成立編寫組，明確分工，完成調(diào)研和資料收集。2024年1～4月，完成工作大綱和《導(dǎo)則》初稿。2024年4月28-29日，召開了《導(dǎo)則》大綱審查會(huì)。2024年5～9月，完成征求意見稿。3、主要起草人及工作分工表1主要起草人及工作分工姓名年齡職務(wù)/職稱專業(yè)工作分工單位盛金保57總工、正高水工結(jié)構(gòu)主持全面工作水利部大壩安全管理中心彭雪輝52室主任、正高巖土工程負(fù)責(zé)前言、第2章“基本規(guī)定”及附錄，協(xié)助負(fù)責(zé)人工作水利部大壩安全管理中心王昭升52所總工、正高巖土工程負(fù)責(zé)第7章“應(yīng)急保障”水利部大壩安全管理中心周克發(fā)42正高巖土工程負(fù)責(zé)第6章“運(yùn)行機(jī)制”水利部大壩安全管理中心楊德瑋37副室主任、高工水利水電工程負(fù)責(zé)第4章“突發(fā)事件及其后果分析”南京水利科學(xué)研究院張士辰47副處長、正高水利工程負(fù)責(zé)第8章“宣傳、培訓(xùn)與演練（習(xí)）”水利部大壩安全管理中心龍智飛42副室主任、正高巖土工程負(fù)責(zé)第5章“應(yīng)急組織體系”水利部大壩安全管理中心厲丹丹41副室主任、正高水利工程負(fù)責(zé)第3章“編制說明”水利部大壩安全管理中心向衍47處長水工負(fù)責(zé)條文說明統(tǒng)稿南京水利科學(xué)研究院曹偉40三級調(diào)研員、高工巖土負(fù)責(zé)第1章“總則”水利部江超40副室主任、高工水利水電工程輔助第7章“應(yīng)急保障””水利部大壩安全管理中心孫瑋瑋42正高水利工程輔助第6章“運(yùn)行機(jī)制”水利部大壩安全管理中心張大偉40高工水利工程輔助第6章“運(yùn)行機(jī)制”水利部大壩安全管理中心郭廣軍47副處長管理輔助第5章“應(yīng)急組織體系”山東省水利廳楊九剛40副局長管理輔助第5章“應(yīng)急組織體系”伊犁州水利局王立輝50副教授水利工程輔助第4章“突發(fā)事件及其后果分析”福州大學(xué)蔡蕁33高工水工負(fù)責(zé)4.3“突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)分析”水利部大壩安全管理中心主要內(nèi)容及來源依據(jù)水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案（以下簡稱“預(yù)案”）是避免或減少水庫大壩發(fā)生突發(fā)事件可能造成生命和財(cái)產(chǎn)損失而預(yù)先制定的方案，是提高社會(huì)、公眾及大壩運(yùn)行管理單位應(yīng)對突發(fā)事件能力，降低大壩風(fēng)險(xiǎn)的重要非工程措施，是風(fēng)險(xiǎn)管理理念下的重要制度性文件。本標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（SL/Z720-2015）頒布實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)，突出可操作性與協(xié)調(diào)性，主要技術(shù)內(nèi)容如下：（1）基本規(guī)定。對預(yù)案編制程序、預(yù)案扉頁、預(yù)案修訂做了規(guī)定；（2）編制說明。說明預(yù)案編制目的、適用范圍、編制原則、編制依據(jù)；（3）突發(fā)事件及其后果分析。對水庫大壩可能遭遇的突發(fā)事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，評估突發(fā)事件對大壩安全及上下游公共安全的影響；（4）應(yīng)急組織體系。明確應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、專家組、應(yīng)急搶險(xiǎn)與救援隊(duì)伍；（5）運(yùn)行機(jī)制。規(guī)范突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急結(jié)束、善后恢復(fù)、調(diào)查評估等要求；（6）應(yīng)急保障。包括應(yīng)急物資和裝備、交通通信與電力、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)及其他等保障；（7）宣傳、培訓(xùn)與演練。新舊標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)內(nèi)容對比見表2。表2新舊標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)內(nèi)容對比序號新標(biāo)準(zhǔn)舊標(biāo)準(zhǔn)備注11總則1總則22基本規(guī)定2預(yù)案封面和扉頁增加了基本規(guī)定一章，包括預(yù)案編制程序、扉頁、修訂等要求33編制說明3編制說明44突發(fā)事件及其后果分析4突發(fā)事件及其后果分析增加了突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)分析，刪除了水污染突發(fā)事件相關(guān)內(nèi)容55應(yīng)急組織體系5應(yīng)急組織體系區(qū)分了政府和水庫管理單位在應(yīng)急組織體系中的定位及職責(zé)66運(yùn)行機(jī)制6運(yùn)行機(jī)制完善了監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置相關(guān)內(nèi)容77應(yīng)急保障7應(yīng)急保障從應(yīng)急物資與裝備、交通通信與電力、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)及其他保障方面對應(yīng)急保障內(nèi)容進(jìn)行了修改88宣傳、培訓(xùn)與演練8宣傳、培訓(xùn)與演練完善了宣傳、培訓(xùn)與演練相關(guān)內(nèi)容9附錄A水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制所需資料清單增加了附錄A10附錄B水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編寫提綱附錄A水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編寫提綱完善了附錄B11附錄C水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案扉頁格式增加了附錄C12附錄D水庫大壩突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)附錄B水庫大壩突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)完善了附錄D13附錄C潰壩模式分析方法刪除了原附錄C14附錄E潰壩生命損失估算方法附錄D潰壩生命損失估算方法15附錄F潰壩經(jīng)濟(jì)損失估算方法附錄E潰壩經(jīng)濟(jì)損失估算方法16附錄G潰壩社會(huì)與環(huán)境影響評估方法附錄F潰壩社會(huì)與環(huán)境影響評估方法17附錄H附件附錄G附件完善了附錄H三、國內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對比分析1.與國際、國外同類標(biāo)準(zhǔn)水平的對比情況在美國，大壩業(yè)主和管理部門都必須制定簡潔明了的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案作為大壩安全應(yīng)急管理的核心內(nèi)容，應(yīng)包括通知流程圖、業(yè)主和地方政府責(zé)任，突發(fā)事件的確定、評價(jià)和定級，通知順序，預(yù)防措施，淹沒圖等。美國肯務(wù)局（USBR）曾提出一項(xiàng)安全預(yù)警和應(yīng)急撤離實(shí)施方案，研究大壩一旦發(fā)生突發(fā)事件時(shí)的應(yīng)對策略，提供風(fēng)險(xiǎn)圖和其他技術(shù)資料，幫助地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)制定、修改和落實(shí)應(yīng)急預(yù)案。美國的水災(zāi)預(yù)警和應(yīng)急相應(yīng)體系已實(shí)現(xiàn)集權(quán)化管理，并擴(kuò)展到社區(qū)，使地區(qū)和全國的預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)更加有效，并確立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)防洪減災(zāi)行為的權(quán)威性，并提供充足的資金和技術(shù)支持。1998年，美國大壩安全委員會(huì)修訂了《美國聯(lián)邦大壩安全導(dǎo)則》，其中包括《大壩業(yè)主緊急行動(dòng)計(jì)劃》。緊急行動(dòng)計(jì)劃提供了推薦格式，其目錄見表3。表3美國大壩業(yè)主緊急行動(dòng)計(jì)劃大綱目錄1通告流程圖B.發(fā)布的責(zé)任8附錄2目的C.疏散的責(zé)任A.大壩破壞洪水的調(diào)查和分析3工程概況D.終止和善后責(zé)任B.培訓(xùn)、演習(xí)、更新和發(fā)布緊急行動(dòng)計(jì)劃的計(jì)劃4緊急事件的檢測、評價(jià)和分類E.緊急行動(dòng)計(jì)劃協(xié)調(diào)人的責(zé)任C.具體實(shí)際問題5緊急運(yùn)行計(jì)劃的責(zé)任6準(zhǔn)備工作D.緊急行動(dòng)計(jì)劃的批準(zhǔn)A.大壩業(yè)主的責(zé)任7淹沒圖法國特別強(qiáng)調(diào)，要求高于20m的大壩或者庫容超過1500萬m3的水庫必須制定應(yīng)急預(yù)案，并提交關(guān)于潰壩洪水淹沒范圍、沖擊波到達(dá)時(shí)間和淹沒持續(xù)時(shí)間的研究報(bào)告，制定相應(yīng)的居民疏散撤離計(jì)劃。2001年，芬蘭SEINAJOKI消防隊(duì)與芬蘭西部地區(qū)環(huán)境中心通過RESCDAM項(xiàng)目研究，編制了《KYRKOSJARVI水庫大壩應(yīng)急預(yù)案》。該預(yù)案大綱目錄見表4。表4芬蘭《KYRKOSJARVI水庫大壩應(yīng)急預(yù)案》大綱目錄1前言5緊急情況下的營救8.4對疏散撤離人員的登記1.1基本信息5.1緊急情況下的營救方案8.51.2發(fā)放記錄5.2給居民發(fā)警報(bào)通知及疏散撤離9發(fā)布事故信息1.3版本的受控和更新5.3營救危險(xiǎn)中的群眾9.1信息預(yù)告2水庫大壩風(fēng)險(xiǎn)分析評價(jià)9.2緊急信息的發(fā)布安排2.1工程介紹5.5人員供給及設(shè)備維護(hù)9.3緊急公告2.2安全監(jiān)測6危險(xiǎn)地區(qū)隔離與交通管制9.4記者招待會(huì)2.3潰壩風(fēng)險(xiǎn)分析評價(jià)6.1危險(xiǎn)地區(qū)隔離9.5其他的事故信息3緊急情況信息6.2交通管制9.6為遭遇緊急情況的群眾及家屬提供信息3.17緊急醫(yī)療救護(hù)10危險(xiǎn)區(qū)域安全保衛(wèi)及其它破壞事件的預(yù)防3.2警報(bào)等級 7.1對緊急醫(yī)療救助的管理10.1危險(xiǎn)區(qū)域安全保衛(wèi)4搶修7.2受傷人員的急救醫(yī)療10.2其它破壞事件的預(yù)防4.1控制水系7.3直升機(jī)行動(dòng)11附件圖表4.2潰壩的修復(fù)8被疏散群眾的供給11.1警報(bào)程序4.3預(yù)測應(yīng)急所需的人員與設(shè)備8.1工作人員11.2淹沒圖4.4大壩修復(fù)材料8.2啟動(dòng)緊急反應(yīng)服務(wù)4.5潰壩事件聯(lián)系信息8.3緊急情況的持續(xù)時(shí)間芬蘭《KYRKOSJARVI水庫大壩應(yīng)急預(yù)案》考慮了潰壩突發(fā)事件，并對其發(fā)生的可能性及后果分析提出了要求，體現(xiàn)了大壩風(fēng)險(xiǎn)管理理念。瑞士與大壩有關(guān)的應(yīng)急預(yù)案主要有兩個(gè)，分別為大壩應(yīng)急預(yù)案和撤離應(yīng)急預(yù)案。大壩應(yīng)急預(yù)案由大壩業(yè)主負(fù)責(zé)完成，內(nèi)容主要包含以下5個(gè)部分：洪水淹沒圖，潰壩條件下洪水淹沒圖；風(fēng)險(xiǎn)分析，可能影響應(yīng)急處置的一些干擾因素或風(fēng)險(xiǎn)因素(不是根據(jù)洪水淹沒圖確定下游的風(fēng)險(xiǎn)大小，下游淹沒損失是州政府的責(zé)任)；應(yīng)急方案，特定工況下的應(yīng)急處置方案；應(yīng)急組織，應(yīng)急處置人員的應(yīng)急行為要求、預(yù)警程序等；運(yùn)行程序，緊急情況下的運(yùn)行程序檔案。撤離應(yīng)急預(yù)案由州政府負(fù)責(zé)完成。應(yīng)急撤離圖是撤離應(yīng)急預(yù)案編制的重點(diǎn)，且向公眾公開。瑞士每個(gè)社區(qū)都有自己的網(wǎng)站，應(yīng)急撤離圖可以在社區(qū)網(wǎng)站上隨意下載。應(yīng)急撤離圖中包括潰壩洪水淹沒區(qū)域和救援點(diǎn)信息，洪水預(yù)警和綜合預(yù)警系統(tǒng)信息，以及分別針對兩類警報(bào)給出警報(bào)說明。綜合警報(bào)系統(tǒng)發(fā)布警報(bào)后，提醒下游受影響居民：盡快聽廣播；按照廣播應(yīng)急行為要求自救；告訴你的鄰居，然后撤離。洪水警報(bào)系統(tǒng)發(fā)布警報(bào)后，提醒下游公眾：立即撤離；注意不要乘坐電梯；到達(dá)救援點(diǎn)后再收聽信息。中瑞兩國雖然大壩應(yīng)急體制存在區(qū)別，運(yùn)行機(jī)制實(shí)質(zhì)類似，應(yīng)急設(shè)施配置有差距，技術(shù)文件表現(xiàn)形式不同，對比如下。（1）應(yīng)急體制存在區(qū)別。兩國都是基于屬地原則、分級管理的應(yīng)急體制，但不同國體決定了與大壩應(yīng)急管理有關(guān)的不同機(jī)構(gòu)設(shè)置。中國分國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級政府，屬地原則是針對縣級以上行政區(qū)劃而言；瑞士聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)3級政府，其中州政府負(fù)責(zé)大壩應(yīng)急事宜。中國通過應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮、會(huì)商決策開展應(yīng)急處置；瑞士業(yè)主、州政府及聯(lián)邦有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)急責(zé)任十分明確，按照賦予的責(zé)任開展應(yīng)急工作。（2）應(yīng)急機(jī)制實(shí)質(zhì)類似。都包括應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)、處置、結(jié)束。兩國大壩應(yīng)急管理機(jī)制都有應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急結(jié)束等必要環(huán)節(jié)，不同點(diǎn)在于，瑞士在十分緊急時(shí)刻業(yè)主直接啟動(dòng)洪水警報(bào)，無需州政府或其它機(jī)構(gòu)同意；中國任何時(shí)刻都要通過應(yīng)急指揮啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，發(fā)布預(yù)警信息，開展應(yīng)急處置等，以調(diào)動(dòng)各種資源開展應(yīng)急活動(dòng)。（3）應(yīng)急設(shè)施配置有差距。瑞士應(yīng)急通信系統(tǒng)完善，技術(shù)含量高，運(yùn)行維護(hù)責(zé)任明確，測試工作十分到位，目前仍在不斷完善和精益求精之中；中國近年來不斷完善應(yīng)急通信設(shè)施，但整體水平與瑞士仍有差距，應(yīng)急警報(bào)設(shè)施不完善、覆蓋面不足，應(yīng)急轉(zhuǎn)移線路和安置點(diǎn)缺乏規(guī)劃，緊急情況下只能按照“指揮長發(fā)布命令→屬地（如市）→鎮(zhèn)→行政村→自然村→實(shí)施撤離”的路徑執(zhí)行實(shí)施撤離，在時(shí)間成本上消耗很大，不利于應(yīng)急管理，中國應(yīng)急警報(bào)設(shè)施有待健全完善。（4）技術(shù)文件表現(xiàn)形式不同。①應(yīng)急預(yù)案表現(xiàn)形式不同。瑞士包括兩份應(yīng)急預(yù)案，即大壩應(yīng)急預(yù)案和緊急撤離預(yù)案，其思路都是簡明、可操作，內(nèi)容大多以圖和表的形式表現(xiàn)，圖形中盡量減少文字性解釋，如潰壩洪水淹沒圖中每5分鐘（該值不固定）設(shè)置一個(gè)斷面以顯示洪水到達(dá)時(shí)間、水面高程、地面高程等，應(yīng)急撤離圖將分片撤離以包絡(luò)線和大箭頭與救援點(diǎn)相連的形式表現(xiàn)。中國僅有一份應(yīng)急預(yù)案，包含大壩應(yīng)急和緊急撤離的內(nèi)容，表現(xiàn)形式上文字過多，需進(jìn)一步簡化文字表述，直觀展現(xiàn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、應(yīng)急轉(zhuǎn)移線路和安置點(diǎn)規(guī)劃等內(nèi)容，增加預(yù)案的可操作性。②預(yù)案編制單位不同。瑞士在預(yù)案編制階段分工明確，業(yè)主編制大壩應(yīng)急預(yù)案，州政府編制緊急撤離預(yù)案，兩份應(yīng)急預(yù)案的分界線在于潰壩洪水淹沒圖和應(yīng)急撤離圖之間，業(yè)主負(fù)責(zé)潰壩洪水淹沒圖及大壩應(yīng)急部分，州政府負(fù)責(zé)應(yīng)急撤離圖及撤離組織部分，州政府要以業(yè)主繪制的潰壩洪水淹沒圖為依據(jù)制定撤離計(jì)劃；審核批準(zhǔn)則由聯(lián)邦能源署（SFOE）和聯(lián)邦應(yīng)急中心（FOCP）分別負(fù)責(zé)，前者偏于軟件方面，后者偏于硬件和培訓(xùn)。中國只有一份預(yù)案，由水庫管理單位或主管部門（業(yè)主）負(fù)責(zé)編制，其中對業(yè)主、政府、專家組等分工做了規(guī)定；所在地方政府委托防辦審查和驗(yàn)收。③突發(fā)事件工況不同。瑞士突發(fā)事件僅考慮最嚴(yán)重的瞬間徹底潰壩，群壩潰決也是如此，這與中國不同。中國將各類可能造成的下游淹沒的工況全部考慮，并對應(yīng)撤離方案，使得各類應(yīng)急情況的可能損失很容易被估算。2.本標(biāo)準(zhǔn)與其他標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)名稱、適用范圍和技術(shù)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性，如：是否存在交叉、重復(fù)、矛盾以及解決辦法。（1）標(biāo)準(zhǔn)名稱的協(xié)調(diào)性本標(biāo)準(zhǔn)《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)導(dǎo)則》聚焦水庫大壩運(yùn)行管理中可能遭遇的影響大壩安全和上下游公共安全的各類突發(fā)事件防范，規(guī)范水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制工作。因此，標(biāo)準(zhǔn)名稱與內(nèi)容協(xié)調(diào)、相符。（2）適用范圍的協(xié)調(diào)性本標(biāo)準(zhǔn)適用于已建水庫預(yù)案編制，壩高小于15米的一般?。?）型水庫可適當(dāng)簡化。一般?。?）型水庫可按《小型水庫大壩安全管理（防汛）應(yīng)急預(yù)案編制指南》編制，本標(biāo)準(zhǔn)與《小型水庫大壩安全管理（防汛）應(yīng)急預(yù)案編制指南》編制原則，以及應(yīng)急組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障原則要求協(xié)調(diào)一致。（3）技術(shù)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性本標(biāo)準(zhǔn)與引用標(biāo)準(zhǔn)及《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》不存在沖突。3.本標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性。本標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格遵從《水法》《防洪法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)要求，不存在不協(xié)調(diào)問題。四、重大分歧意見的處理經(jīng)過和依據(jù)2024年4月28-29日召開了工作大綱審查會(huì)，專家組建議將本標(biāo)準(zhǔn)名稱由“水規(guī)計(jì)【2023】208號”批復(fù)的《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案技術(shù)導(dǎo)則》改為《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)導(dǎo)則》；刪除水污染突發(fā)事件相關(guān)內(nèi)容。本標(biāo)準(zhǔn)原名稱為《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，改為《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編