旅游學概論（第二版）課件：旅游公共管理

旅游公共管理本章要點

了解旅游產(chǎn)品的公共性、旅游公共組織與旅游危機管理了解旅游立法與政府管理、旅游政策的概念和作用了解公共資源管理與旅游發(fā)展規(guī)劃了解旅游公共環(huán)境問題和旅游公共生態(tài)保障措施12.1旅游公共組織關于公共組織公共組織是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)社會公共目標，向社會提供公共物品和服務，按照一定法律程序而建立起來的組織實體。公共管理領域包括國家機關的公共行政（廣義）管理與非政府公共部門的中間事務管理公共組織包括政府和非政府組織兩種類型最基本特征——公共性具體表現(xiàn)：滿足全體社會需要（社會性）得到法律支持和保護（合法性）為大眾提供無私的服務（服務性）不以商業(yè)贏利為目標（非營利性）歡迎并依賴廣大民眾的參與（公眾參與性）事務對社會完全公開以確保透明公正（公開性）

公共組織的功能可分為兩大系統(tǒng)以管理內(nèi)容為目標的任務系統(tǒng)以管理過程為對象的程序功能系統(tǒng)

旅游與游憩產(chǎn)品公共性旅游公共管理首先源于旅游產(chǎn)品或城市游憩產(chǎn)品的公共性國家公園一類的公共資源一些表面上表現(xiàn)為商業(yè)開發(fā)的私營產(chǎn)品同樣具有明顯的公共屬性馬梅對國家公園一類的公共資源的旅游利用分別用新古典主義經(jīng)濟學和當代公共經(jīng)濟學理論做了分析。國家公園公共產(chǎn)品的生產(chǎn)并不存在單一的純公共產(chǎn)品現(xiàn)象，而是在不同的部分具有不同的產(chǎn)品屬性。城市公共游憩空間是處于城市或者城市近郊的，游憩者可進入的，具有休息、交往、鍛煉、娛樂、購物、觀光、旅游等游憩功能的開放空間、建筑物及設施旅游公共標識旅游公共組織

旅游公共組織（tourismpublicorganization）是指為了不斷增長的旅游活動引起的人類移動、資源保護與利用、旅游產(chǎn)品開發(fā)、目的地營銷、公共節(jié)事組織管理、公共危機預防與控制等社會現(xiàn)象而提供的立法、執(zhí)法、大眾服務供給與保障的系統(tǒng)化設置。旅游公共組織中的非政府機構(gòu)，主要形式表現(xiàn)為各行業(yè)的協(xié)會組織，普遍帶有非營利特性。非營利組織應該是具有法人資格，以公共服務為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有民間獨立性質(zhì)的組織。旅游行業(yè)協(xié)會是一種會員制組織形式的非營利組織，其功能是為會員提供服務，也具備非營利組織的基本特征旅游公共組織可以通過以下工作來促進旅游活動的發(fā)展：城市旅游管理部門通過完善市場機制發(fā)揮宏觀職能公共組織通過刺激旅游消費城市旅游管理體制通過對旅游大環(huán)境的改善專業(yè)性的政府或非政府旅游公共組織不斷涌現(xiàn)或日趨完善。

與全球性的公共組織發(fā)展趨勢強勁潮流相反的一個現(xiàn)象，就是公共組織的私營化趨勢。

旅游危機管理世界旅游組織把危機定義為：“影響旅游者對一個目的地的信心和擾亂繼續(xù)正常經(jīng)營的非預期性事件?！?/p>

從危機產(chǎn)生的根源，可以將旅游危機劃分為旅游業(yè)受波及引起的危機、旅游業(yè)內(nèi)部的危機兩大類。突發(fā)性旅游危機對旅游系統(tǒng)的沖擊影響最大影響表現(xiàn)：對旅游者的影響、對旅游企業(yè)的影響和對旅游目的地的影響三個方面。旅游危機對旅游者的影響：旅游需求下降和旅游信心受損。旅游危機對旅游目的地的影響：旅游目的地形象受到負面影響，進而導致旅游吸引力下降。危機管理分為三個不同階段危機前危機中危機后12.2旅游法規(guī)與政府管理旅游法規(guī)

旅游立法（tourismlegislation）是國家和地方政府對旅游活動進行公共管理的重要手段。我國國家層面的旅游立法進展較慢1980年代初期“旅游法”開始制定1982年成立了《中華人民共和國旅游法》起草領導小組和工作小組1985年年底提交了第一稿，此后進行了10多次的修改1991年完成《中華人民共和國旅游法》及《中華人民共和國旅游法實施細則》送審稿，上報國務院等有關部門審議2013年4月25日,十二屆全國人大通過《中華人民共和國旅游法》,該法涉及旅游者、旅游規(guī)劃和促進、旅游經(jīng)營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟等內(nèi)容。我國省級地方綜合性旅游法規(guī)立法進展迅速截至2011年1月,《天津旅游條例》出臺,標志著中國大陸地區(qū)31個省、直轄市、自治區(qū)已全部由省級人民代表大會通過《旅游管理條例》或《旅游條例》,中國地方綜合性旅游法規(guī)體系的構(gòu)建已初步完成。2.旅游公共政策旅游公共政策（tourismpublicpolicy）主要是指旅游產(chǎn)業(yè)政策，是政府根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況、發(fā)展趨勢、市場形勢和發(fā)展目標等，研究制定的規(guī)劃、干預、促進、保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體框架和系統(tǒng)設計。

（1）政治博弈旅游資源保護與利用，消費者利益的保護與投訴處置，旅游企業(yè)的利益與沖突，各級政府和政府內(nèi)機構(gòu)之間的價值與協(xié)調(diào)，所有這些關系都涉及復雜的政治設計和政治利益博弈。

產(chǎn)業(yè)政策將旅游產(chǎn)業(yè)實踐中一些行之有效的做法加以歸納和提煉，成為國家旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針、原則和理論。按照產(chǎn)業(yè)政策適用范圍，可以分為國家政策和地方政策國家旅游產(chǎn)業(yè)政策（TourismIndustryPolicy）的制定常常包括以下問題：籌劃一定時期內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域布局、發(fā)展導向，明確旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則和方向明確國家支持發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的思路和政策制定與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套的相關保障政策和措施

地方旅游產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容一般包括：確立地方旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導思想、產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展目標確定地方旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導向和重點確定支持和促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策制定組織保障的具體措施政府管理政府旅游管理是將旅游立法和公共政策予以有效實施的重要的主體橋梁旅游行政管理組織是隨著一個國家和地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的需要從公共行政組織中派生出來的交叉型的專業(yè)行政組織。旅游行政管理

（tourismadministration）從中央到地方各級政府的旅游職能管理機構(gòu)，依據(jù)國家的有關法律、方針、政策，遵循旅游發(fā)展規(guī)律和特點，對國家或地區(qū)的旅游行業(yè)進行宏觀的、間接的、總體的管理、控制、協(xié)調(diào)和服務的一系列活動過程

三種旅游行政管理組織模式：規(guī)制型、情感型和后規(guī)制型一般將政府管理分為國家旅游組織（NTO）和地方旅游組織。國家旅游組織是指在中央政府層次上承擔旅游行業(yè)行政管理職能的政府機構(gòu)，或有權(quán)干預旅游部門的中央政府機構(gòu)地方旅游組織，是指?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）及縣等各級旅游行政管理部門，一般也是稱為旅游局，它們是代表同級政府承擔該行政區(qū)內(nèi)的旅游行政管理工作國家旅游組織的旅游行政管理的基本職能計劃組織協(xié)調(diào)監(jiān)督?jīng)Q策服務體制改革旅游行政管理的固有模式受到了挑戰(zhàn)現(xiàn)行的管理體制行政條塊分割特征比較明顯，缺乏全局觀念市場經(jīng)濟本身的某些缺陷和外部機制的某種限制，無法把資源有效配置到最佳狀態(tài)12.3資源管理與旅游規(guī)劃

政府部門間如何使旅游資源保護和規(guī)劃實現(xiàn)有效溝通、進行必要的協(xié)調(diào)、達到可持續(xù)發(fā)展的共同目標?公共資源管理旅游資源和環(huán)境具有較強的公共性

旅游資源廣泛的公共性和多部門參與管理，導致了一系列保護與利用的管理矛盾資源管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)

公共旅游資源的經(jīng)營權(quán)是指某一組織通過合法授權(quán)擁有的對公共旅游資源進行的具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的權(quán)利，其內(nèi)容主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分的支配權(quán)旅游區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離要以產(chǎn)權(quán)制度完善為前提，以資源價值評估為基礎，以相關法律法規(guī)為保障由于旅游資源開發(fā)投資巨大，許多地方政府本身不具備足夠資金能力，進行旅游資源的獨立開發(fā)，在此情形下將旅游資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)出讓給私營部門，成為中外常見的發(fā)展模式我國旅游景區(qū)大多由單一主體投資應根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，區(qū)分不同消費特點和性質(zhì)的產(chǎn)品，并結(jié)合投資主體的偏好和能力，確定不同的投資主體旅游發(fā)展規(guī)劃旅游發(fā)展規(guī)劃（tourismdevelopmentplanning）是根據(jù)旅游業(yè)的歷史、現(xiàn)狀和市場要素的變化所制定的目標體系，以及為實現(xiàn)目標體系在特定的發(fā)展條件下對旅游發(fā)展的要素所做的安排旅游業(yè)實際上由商業(yè)部門、非營利部門和政府部門三種利益主體組成旅游規(guī)劃必然需要全面了解并協(xié)調(diào)這三方面的行為和利益關系旅游規(guī)劃的目標：提高旅游業(yè)的經(jīng)濟效益；提升游客滿意度；進行部門、行業(yè)和社區(qū)的整合；保護旅游資源規(guī)劃編制

1970年代末成立旅游局，同時在建設部門出現(xiàn)了風景旅游城市規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃，林業(yè)部門出現(xiàn)了森林公園規(guī)劃1986年將旅游業(yè)確立為正式的產(chǎn)業(yè)部門1990年代后各級政府紛紛將旅游作為龍頭（或支柱）產(chǎn)業(yè)，同時，各類主題公園、旅游度假區(qū)、步行街區(qū)等涌現(xiàn)1997年國家旅游局編輯出版了《旅游規(guī)劃工作綱要》1999年四川省邀請世界旅游組織旅游規(guī)劃專家編制全省旅游發(fā)展總體規(guī)劃2003年頒布了《旅游規(guī)劃通則》的國家標準規(guī)劃研究1978年改革開放后旅游資源開發(fā)研究1980年代初出現(xiàn)了最早的《旅游資源的開發(fā)與觀賞》著作在1990年代旅游規(guī)劃工作在中國普遍開展，其中保繼剛對其主持的城市與區(qū)域旅游規(guī)劃案例做了總結(jié)，也出現(xiàn)了吳必虎《區(qū)域旅游規(guī)劃原理》等研究專著，魏小安對目的地發(fā)展規(guī)劃的研究，也做出了貢獻旅游規(guī)劃擁有科學、藝術、政策三個方面特征旅游規(guī)劃研究有必要建立相應的多視角考慮問題的觀念和方法，注意游憩活動的連續(xù)性、旅游產(chǎn)業(yè)的關聯(lián)性、旅游研究的多學科性，用旅游系統(tǒng)的理論指導自己的規(guī)劃編制實踐和基礎理論研究工作12.4公共環(huán)境與生態(tài)保障可持續(xù)發(fā)展思想的興起對于旅游消費行為具有重要影響。順應旅游消費的綠色潮流,同時也是因為更加關注企業(yè)的社會責任,綠色生產(chǎn)經(jīng)營也成為旅游企業(yè)的發(fā)展方向。在進行旅游發(fā)展項目可行性分析時,必須將環(huán)境代價等隱性成本納入成本收益分析當中。對于政府來說,也更加關注可持續(xù)發(fā)展思想在旅游公共管理中的貫徹。1.目的地營銷組織（DMO）環(huán)境影響評價是強化環(huán)境管理的重要手段,它是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。環(huán)境影響評價的目的是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,預防建設項目實施后對環(huán)境造成的不良影響,促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前,關于環(huán)境影響評價已經(jīng)形成了系統(tǒng)的理論和方法。

旅游生態(tài)保障旅游資源是旅游地發(fā)展的基礎,是旅游產(chǎn)業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展的首要條件。因此,旅游開發(fā)與資源保護之間理論上并不存在矛盾和沖突。旅游資源受到損害和破壞的原因,歸納起來可以分為自然損毀和人為破壞兩種。本章小結(jié)

旅游與游憩產(chǎn)品具有顯著的公共性,因此旅游公共組織、旅游公共管理成為影響旅游活動水平、影響旅游經(jīng)濟發(fā)展、加強旅游危機管理的重要條件。全國性和地方性的旅游立法是各級政府及政府主管部門進行旅游行業(yè)管理、協(xié)調(diào)多利益主體關系的重要法律保障;在制定旅游發(fā)展特別是經(jīng)濟發(fā)展政