有限合伙企業(yè)模式在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的實(shí)施要點(diǎn)

有限合伙企業(yè)模式在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的實(shí)施要點(diǎn)一、充分重視合伙協(xié)議有限合伙企業(yè)的合伙協(xié)議，相當(dāng)于有限公司的章程與股東投資協(xié)議的結(jié)合體。我們經(jīng)常將公司章程形象的比喻為公司中的憲法，但是合伙協(xié)議卻體現(xiàn)了比憲法更重要的作用：一方面，它制定了合伙企業(yè)最重要的、根本性的制度；另一方面，它也是更多的對(duì)合伙事務(wù)、各合伙人之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確約定，甚至可以細(xì)化到多少限額內(nèi)的資金由誰(shuí)支配、出現(xiàn)某一個(gè)違約行為該具體承擔(dān)何種違約責(zé)任。因此，合伙協(xié)議是保障合伙企業(yè)正常、可持續(xù)運(yùn)行的核心制度，同時(shí)也是合伙企業(yè)出現(xiàn)各種特殊情況時(shí)的處理準(zhǔn)則。如果將合伙協(xié)議等同兒戲，像公司章程一樣采用拿來(lái)主義，那將為未來(lái)的項(xiàng)目留下巨大隱患，無(wú)異于玩火自焚。關(guān)于合伙協(xié)議的具體內(nèi)容構(gòu)成，礙于篇幅，本文不再闡述。這里僅說(shuō)明幾個(gè)特殊問(wèn)題：第一，常規(guī)情況下，合伙協(xié)議應(yīng)由普通合伙人起草，但是可能部分特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的普通合伙人是被社會(huì)資本方指定的角色，其未來(lái)在合伙企業(yè)中的行為絕大部分情況下受有限合伙人的支配，因此，合伙協(xié)議可能由有限合伙人來(lái)完成的；第二，合伙協(xié)議將影響到特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目未來(lái)幾十年的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，而如此長(zhǎng)期限的運(yùn)營(yíng)，將可能在技術(shù)、模式、市場(chǎng)等方面出現(xiàn)重大變化，因此，必須要使合伙協(xié)議具備前瞻性，制訂出未來(lái)可能出現(xiàn)調(diào)整經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、運(yùn)作模式等方面的制度修改機(jī)制（也就是說(shuō)，在簽訂合伙協(xié)議之時(shí)可能無(wú)法預(yù)見到未來(lái)出現(xiàn)的一些特殊情況，但是，應(yīng)明確未來(lái)如果出現(xiàn)了某種情況時(shí)，該由哪個(gè)合伙人來(lái)修改和制定新規(guī)則，如何對(duì)新規(guī)則進(jìn)行表決，以避免未來(lái)出現(xiàn)僵局）；第三，鑒于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的長(zhǎng)周期的性質(zhì)，若有限合伙企業(yè)的普通合伙人為民營(yíng)企業(yè)，應(yīng)充分考慮到一旦該民營(yíng)企業(yè)自身出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，合伙企業(yè)該如何做出風(fēng)險(xiǎn)防范和投資結(jié)構(gòu)、管理與決策機(jī)制等調(diào)整。這并不是對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視，而是基于我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的壽命普遍較短，并且很多公司的最終實(shí)際控制人為少數(shù)自然人，核心人物將對(duì)公司未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生核心作用。二、何種情況下需要采用基金形式我們?cè)谇拔闹忻鞔_闡述了有限合伙企業(yè)并不一定非要以有限合伙制基金形式體現(xiàn)，但是，在某些情形下，基金卻是項(xiàng)目具有合規(guī)性和落地性的重要保障基礎(chǔ)，因此，我們需要了解在什么情況下需要設(shè)立有限合伙制基金。1.在項(xiàng)目未來(lái)需要募集資金時(shí)募集資金是基金的核心作用，如果項(xiàng)目未來(lái)需要向不特定人募集資金，只有以基金的形式方為合法。當(dāng)然，通常的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目對(duì)外募集資金的可能性相對(duì)有限，但是也不乏個(gè)別項(xiàng)目存在著這種需求。例如，在某些文旅、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，幾十年的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，隨著科技水平、經(jīng)營(yíng)模式、消費(fèi)者觀念等影響，在未來(lái)項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)期后可能會(huì)涉及到一些設(shè)施的改擴(kuò)建、設(shè)備的更新，那么項(xiàng)目公司將不得不另謀資金，而政府方和社會(huì)資本方可能出于各種原因不愿追加投資，此時(shí)如果采用對(duì)外募集資金的方式有可能解決這個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)然，這里有一個(gè)重要的前提是募資后能夠盡快形成經(jīng)濟(jì)效益，以使這部分投資人能夠在合理的容忍期內(nèi)（目前基本以5年為基本期限）實(shí)現(xiàn)投資收益，若存在收益不足，項(xiàng)目公司有相應(yīng)的資金能夠給予補(bǔ)足。2.有私募基金管理人參與的情形下為了規(guī)范基金行業(yè)發(fā)展、保護(hù)投資者權(quán)益，私募基金管理人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在我國(guó)一直受到嚴(yán)格的監(jiān)管。根據(jù)政策指導(dǎo)精神（目前雖未有政策明確規(guī)定，但已經(jīng)屬于行業(yè)共識(shí)），私募基金管理人如果參與有限合伙企業(yè)，則該有限合伙企業(yè)就同樣需要向中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱“中基協(xié)”）辦理備案，也就是說(shuō)這個(gè)有限合伙企業(yè)必須就是基金。如果私募基金管理人參與設(shè)立的有限合伙企業(yè)不參與備案，則很可能遭受到相關(guān)部門的處罰。這個(gè)問(wèn)題是具有一定現(xiàn)實(shí)意義的，例如，如果有限合伙人為金融機(jī)構(gòu)（例如信托、銀行理財(cái)公司等），通常會(huì)要求普通合伙人為經(jīng)過(guò)備案的私募基金管理人。另外，很多央企根據(jù)內(nèi)部制度規(guī)定，也會(huì)指定央企內(nèi)部的私募基金管理人作為有限合伙企業(yè)的普通合伙人。除以上兩種情形外，大部分情況下，有限合伙企業(yè)并不需要必須以基金形式體現(xiàn)。當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不需要對(duì)外募集資金時(shí)，采用基金形式徒增煩惱。三、關(guān)于有限合伙企業(yè)中的投標(biāo)人確定如果在傳統(tǒng)的公司制形式下，社會(huì)資本聯(lián)合體共同參與投標(biāo)，并在中標(biāo)后組成項(xiàng)目公司，這種流程與結(jié)構(gòu)十分清晰。但是對(duì)于有限合伙企業(yè)來(lái)說(shuō)，情況卻復(fù)雜得多。我們需要根據(jù)不同的情況分別闡述。1.如果各合伙人均為投標(biāo)人例如，建筑商與運(yùn)營(yíng)商組成了社會(huì)資本聯(lián)合體參與投標(biāo)，中標(biāo)后，運(yùn)營(yíng)商作為普通合伙人（即管理人），建筑商作為有限合伙人。此種情況屬于合規(guī)的操作方式，由于其結(jié)構(gòu)比較容易理解，我們不再闡述。2.如果投標(biāo)人只做有限合伙人有限合伙企業(yè)將由沒(méi)有參與投標(biāo)的新企業(yè)來(lái)控制，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目公司和項(xiàng)目享有了控制權(quán)。即便是這個(gè)新企業(yè)為有限合伙人的關(guān)聯(lián)企業(yè)，但是從法律層面上其也是一個(gè)單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)主體，況且，實(shí)踐中也并不能就此認(rèn)定其與相關(guān)的有限合伙人始終屬于一致行動(dòng)人。因此，此種情況實(shí)際上等于中標(biāo)人獲得項(xiàng)目后，將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給了第三方，與我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法明顯相悖。因此，如果社會(huì)資本聯(lián)合體中標(biāo)后都體現(xiàn)為有限合伙人，存在法律上的較大瑕疵。我們建議，社會(huì)資本聯(lián)合體應(yīng)在投標(biāo)前就明確中標(biāo)后的組織形式，將未來(lái)?yè)?dān)任普通合伙人的企業(yè)同樣作為聯(lián)合體參與投標(biāo)。3.如果普通合伙人中標(biāo)后引入有限合伙人這里可能分成兩種情況：一是中標(biāo)人是單獨(dú)的普通合伙人，二是中標(biāo)人是普通合伙人和一部分有限合伙人組成的聯(lián)合體。這是一個(gè)比較特殊的情況，但是確實(shí)有可能發(fā)生。有觀點(diǎn)認(rèn)為此種方式并沒(méi)有違反法律規(guī)定，畢竟中標(biāo)人未來(lái)仍然掌控項(xiàng)目，而沒(méi)有轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目。但是，我們認(rèn)為此觀點(diǎn)存在一定的瑕疵。誠(chéng)然，從中標(biāo)人角度看，確實(shí)在中標(biāo)后作為普通合伙人仍然是項(xiàng)目的控制人，但是，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，盡管未參與投標(biāo)的有限合伙人2并不管理有限合伙企業(yè)，但是，未經(jīng)過(guò)投標(biāo)環(huán)節(jié)而由中標(biāo)人任意指定，將有悖于公平原則，輕易讓市場(chǎng)主體獲得了公共領(lǐng)域的商業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，該有限合伙人2若沒(méi)有完成自己的既定任務(wù)，也將會(huì)影響到特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的有效實(shí)施。

因此，我們認(rèn)為這種方式仍然在法律上存在瑕疵。我們建議，要么有限合伙人2參與聯(lián)合體投標(biāo)，要么中標(biāo)聯(lián)合體再次通過(guò)招投標(biāo)方式選擇有限合伙人2（對(duì)于此時(shí)誰(shuí)應(yīng)為招標(biāo)人，本文不再討論）。四、普通合伙人和管理人的選擇普通合伙人和管理人是有限合伙企業(yè)的掌控人，進(jìn)而成為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)際控制者，對(duì)其選擇的正確與否關(guān)乎到全局的興衰成敗。因此，需要我們格外慎重。1.普通合伙人與管理人的選擇應(yīng)采用“突出主導(dǎo)、兼顧制衡”的原則具體來(lái)說(shuō)，我們建議以運(yùn)營(yíng)商作為有限合伙企業(yè)的管理人，最終主導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)；并由投資人和/或建筑商指定的企業(yè)作為非管理人的普通合伙人（簡(jiǎn)稱“非管理人GP”），實(shí)施必要的監(jiān)管。采用此種原則的原因，一方面是PPP新機(jī)制下的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目聚焦使用者付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)商在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后處于核心地位，因此，其作為有限合伙企業(yè)的管理人是當(dāng)仁不讓的。另一方面，作為提供大量資金和承擔(dān)重要建設(shè)任務(wù)的投資人和建筑商，也不可能將如此大投資規(guī)模的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)完全放手給運(yùn)營(yíng)商，一定程度上的監(jiān)督和制衡是不必可少的。當(dāng)投資人和建筑商為國(guó)有資本時(shí)，這種監(jiān)管權(quán)更是國(guó)資監(jiān)管的明確要求。因此，未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的有限合伙企業(yè)將可能出現(xiàn)以下情況：一是雙GP局面，投資人和建筑商共同指定一個(gè)非管理人GP。這種情況是普遍存在的，當(dāng)前很多項(xiàng)目均為某央企投資公司作為牽頭人，帶領(lǐng)若干工程局組成央企聯(lián)合體；二是多GP局面，在投資人與建筑商（或有其他方存在）并沒(méi)有關(guān)聯(lián)性和足夠信任度時(shí)，各方出于各自風(fēng)控要求，都可能指派一個(gè)關(guān)聯(lián)企業(yè)作為非管理人GP。對(duì)于多GP的情況，市場(chǎng)中出現(xiàn)較少，但其邏輯仍然符合以上分析，我們也無(wú)須另行討論。2.盡量避免由私募基金管理人擔(dān)任普通合伙人和管理人一旦有限合伙企業(yè)當(dāng)中出現(xiàn)了經(jīng)過(guò)備案的私募基金管理人（目前很多央企和金融機(jī)構(gòu)作為L(zhǎng)P時(shí)，其指定的GP往往都是如此），那么該有限合伙企業(yè)將被要求強(qiáng)制以私募股權(quán)投資基金的名義進(jìn)行備案，并接受中基協(xié)的監(jiān)督管理以及要遵守私募基金的各項(xiàng)規(guī)定。因此，為了促進(jìn)項(xiàng)目的盡快落地，避免私募基金管理的諸多不必要的限制，我們建議盡量不指定在中基協(xié)備案的私募基金管理人作為普通合伙人。除非是如前文所述，本項(xiàng)目確實(shí)未來(lái)某一時(shí)刻需要對(duì)外募集資金，則以基金形式存在方可實(shí)現(xiàn)這一目的。但即便是這樣，在將來(lái)需要募集資金之前引入私募基金管理人并進(jìn)行基金備案也為時(shí)不晚。3.明確普通合伙人與管理人的退出問(wèn)題普通合伙人和管理人在有限合伙企業(yè)和項(xiàng)目公司中處于核心地位，未來(lái)其是否可以從合伙企業(yè)中退出，需要嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待。地方政府不僅要在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確擁有批準(zhǔn)權(quán)，而且更要在協(xié)議中設(shè)定退出程序、退出過(guò)程中的職責(zé)、退出后的配合與追責(zé)機(jī)制。若缺少這種制度設(shè)計(jì)，未來(lái)將容易在退出時(shí)出現(xiàn)僵局，最終影響項(xiàng)目的實(shí)施（對(duì)于退出制度，本文在下部分仍然有所闡述）。4.關(guān)于國(guó)有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人的問(wèn)題從法律層面看，我國(guó)《合伙企業(yè)法》明確規(guī)定了，“國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司、公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)隊(duì)不得擔(dān)任合伙企業(yè)的普通合伙人”。此規(guī)定的目的主要在于普通合伙人對(duì)有限合伙企業(yè)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，如果國(guó)有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人將可能給國(guó)有資產(chǎn)的安全帶來(lái)隱患。但是實(shí)際上，上述機(jī)構(gòu)也都是獨(dú)立法人，如果對(duì)外發(fā)生債務(wù)則僅以其注冊(cè)資本為限承擔(dān)有限責(zé)任，這其實(shí)已經(jīng)形成了一層法律風(fēng)險(xiǎn)隔離，不會(huì)使國(guó)有資本無(wú)限制的用于償債。因此，《合伙企業(yè)法》關(guān)于國(guó)有企業(yè)不得作為普通合伙人的規(guī)定在實(shí)踐中并沒(méi)有太大意義。《合伙企業(yè)法》誕生于2006年，至今已有18年歷史了，有些規(guī)定確實(shí)并不適合今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。從實(shí)踐看，一方面，中基協(xié)關(guān)于私募投資基金管理人登記和基金的相關(guān)政策并沒(méi)有明確禁止國(guó)有企業(yè)不得作為基金管理人；另一方面，我國(guó)很多實(shí)體類央企、金融機(jī)構(gòu)、地方政府都設(shè)立了國(guó)有全資的私募基金管理公司，并已經(jīng)在市場(chǎng)上運(yùn)行多年?？梢?，當(dāng)前我國(guó)基金主管部門并沒(méi)有對(duì)國(guó)有企業(yè)擔(dān)任基金管理人給予任何的限制。如此嚴(yán)格的私募基金管理人尚且如此，作為普通有限合伙企業(yè)的普通合伙人就更沒(méi)有限制國(guó)有企業(yè)擔(dān)任的必要了。因此，我們認(rèn)為在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)擔(dān)任普通合伙人盡管與《合伙企業(yè)法》的規(guī)定相矛盾，但是也并不需要過(guò)多擔(dān)心。五、有限合伙人的優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)制度安排針對(duì)新建與改擴(kuò)建的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，有限合伙人主要由投資人、建筑商、運(yùn)營(yíng)商、設(shè)備商等社會(huì)資本方組成。每個(gè)有限合伙人在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中開展的工作和體現(xiàn)的功能不同，因而在收益期望值和風(fēng)控容忍度方面也各自有不同的追求。優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)的制度安排，即是為了解決這種不同價(jià)值取向的有限合伙人如何相融于一體的問(wèn)題。1.優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)的概念優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)機(jī)制是有限合伙企業(yè)內(nèi)部的一種結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，相應(yīng)的有限合伙人稱為優(yōu)先級(jí)合伙人（簡(jiǎn)稱“優(yōu)先級(jí)LP”）與劣后級(jí)合伙人（簡(jiǎn)稱“劣后級(jí)LP”）。所謂優(yōu)先級(jí)，是指享有優(yōu)先獲得投資收益的權(quán)利，同時(shí)在合伙企業(yè)出現(xiàn)虧損時(shí)承擔(dān)較小的風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)的，劣后級(jí)投資者，則是指在優(yōu)先級(jí)合伙人獲得收益后再由其享有剩余部分的收益，并在合伙企業(yè)出現(xiàn)虧損時(shí)需要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)并不一定僅存在兩個(gè)層級(jí)，中間還可以存在一個(gè)或者多個(gè)層級(jí)，市場(chǎng)中通常稱為“中間級(jí)LP”或“夾層LP”。但是，從政策規(guī)定看，“中間級(jí)”或“夾層”均視為優(yōu)先級(jí)。2.優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)這種優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)的制度安排，能夠很大限度的包容不同風(fēng)險(xiǎn)喜好和收益要求的有限合伙人。根據(jù)行業(yè)慣例及特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目特點(diǎn)，我們可以做出如下級(jí)別安排：優(yōu)先級(jí)LP主要為投資人，劣后級(jí)LP主要為建筑商；如果存在運(yùn)營(yíng)商作為L(zhǎng)P，則可以按照投資人、建筑商、運(yùn)營(yíng)商的順序來(lái)確定優(yōu)先劣后級(jí)。這種順序設(shè)計(jì)主要考慮到項(xiàng)目的控制人歸屬，一般來(lái)說(shuō)，投資人對(duì)項(xiàng)目不具有控制力，因此作為優(yōu)先級(jí)；建筑商主要關(guān)系到施工進(jìn)度與質(zhì)量但并不涉及到運(yùn)營(yíng)，因此順序次于投資人；運(yùn)營(yíng)商則是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵主體，因此順序位居最后。關(guān)于優(yōu)先劣后的投資比例與收益分配，我們需要區(qū)分闡述：第一，對(duì)于一般性的有限合伙企業(yè)并沒(méi)有特殊要求，社會(huì)資本方可以根據(jù)該特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特點(diǎn)和聯(lián)合體內(nèi)部的訴求來(lái)確定投資和收益的相關(guān)要素。但是，如果運(yùn)營(yíng)商在有限合伙人中的出資額度很小（例如不超過(guò)10%），那么這個(gè)劣后級(jí)所起到的作用就十分有限了，此時(shí)建筑商雖然從順序上屬于“中間級(jí)”，但是其本質(zhì)上已經(jīng)起到了劣后級(jí)的作用。第二，對(duì)于有限合伙制基金和合伙企業(yè)中存在資產(chǎn)管理產(chǎn)品（資產(chǎn)管理產(chǎn)品包括但不限于銀行非保本理財(cái)產(chǎn)品，資金信托，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)投資公司發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品）兩種情形，則政策法規(guī)有明確的規(guī)定，我們將其核心內(nèi)容做以介紹，該內(nèi)容也可以適當(dāng)作為我們?cè)诮Y(jié)構(gòu)化安排時(shí)的參考依據(jù)。一是2018年的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕106號(hào)）規(guī)定，權(quán)益類產(chǎn)品的優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)分級(jí)比例不得超過(guò)1：1（中間級(jí)份額計(jì)入優(yōu)先級(jí)份額），分級(jí)資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接對(duì)優(yōu)先級(jí)份額認(rèn)購(gòu)者提供保本保收益安排。二是中基協(xié)2023年9月發(fā)布的《私募投資基金備案指引第2號(hào)——私募股權(quán)、創(chuàng)業(yè)投資基金》中規(guī)定，優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)的比例不得超過(guò)1:1，優(yōu)先級(jí)份額投資者獲取收益或者承擔(dān)虧損的比例不得低于30%，劣后級(jí)份額投資者獲取收益或者承擔(dān)虧損的比例不得高于70%（中間級(jí)份額應(yīng)當(dāng)計(jì)入優(yōu)先級(jí)份額）。六、關(guān)于合伙人退伙制度的安排特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可能存續(xù)數(shù)十年，強(qiáng)迫社會(huì)資本方將其投資款固定在項(xiàng)目中實(shí)非明智之舉。況且，我國(guó)當(dāng)前正在大力推廣盤活存量資產(chǎn)，以使投資人能夠盡早回收投資款項(xiàng)用于新項(xiàng)目，從而促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，為合伙人設(shè)置出科學(xué)可行的退出機(jī)制，既是為了支持社會(huì)資本方的經(jīng)營(yíng)發(fā)展、促進(jìn)資本的流動(dòng)性，也更是順應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略、支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1.關(guān)于退伙是否違反政策與法律的問(wèn)題在闡述退伙制度之前，我們需要首先討論一下關(guān)于社會(huì)資本方在本項(xiàng)目的存續(xù)期間的政策法律要求。（1）特許經(jīng)營(yíng)政策的規(guī)定國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年試行版）》（簡(jiǎn)稱“《編制大綱》”）中描述為，“明確正常運(yùn)營(yíng)情形下，特許經(jīng)營(yíng)者不得轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的最短期限限制?！庇纱丝梢姡壳皣?guó)家發(fā)改委對(duì)于社會(huì)資本方在項(xiàng)目中的存續(xù)期的基本要求是需要項(xiàng)目進(jìn)入正常運(yùn)營(yíng)階段，即在建設(shè)期內(nèi)社會(huì)資本方不應(yīng)轉(zhuǎn)讓股權(quán)。（2）招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了，“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓?！睆恼袠?biāo)投標(biāo)法原理出發(fā)，如果合伙人中標(biāo)后將其自身合伙人身份轉(zhuǎn)讓給他人是否屬于轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，這是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，礙于篇幅，本文不能（且沒(méi)必要）對(duì)此展開討論。鑒于招投標(biāo)活動(dòng)和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都由國(guó)家發(fā)改委主管，我們認(rèn)為按照前述第一項(xiàng)要求執(zhí)行即可，即特許經(jīng)營(yíng)者在建設(shè)期內(nèi)不應(yīng)轉(zhuǎn)讓投資額，在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期內(nèi)可以不受此限制。當(dāng)然，由于特許經(jīng)營(yíng)模式的性質(zhì)，這種轉(zhuǎn)讓必然需要經(jīng)過(guò)政府的同意（即便是在沒(méi)有政府出資代表參與的情形下，也應(yīng)如此）以及國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)定。2.設(shè)計(jì)退伙制度時(shí)應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題退伙制度的設(shè)計(jì)既要保障合伙人的合理退出權(quán)利，更要保障特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的平穩(wěn)發(fā)展，對(duì)制度設(shè)計(jì)者的專業(yè)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中每個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都有其自身的特點(diǎn)，即便是同類型的項(xiàng)目在不同區(qū)域內(nèi)也都表現(xiàn)出了不同的形態(tài)，因此，退伙制度務(wù)必要結(jié)合自身特點(diǎn)、因地制宜的設(shè)計(jì)，而不能盲目的照搬照抄。（1）原則上投資人、建筑商、設(shè)備商可以在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后轉(zhuǎn)讓投資份額，主要原因是，投資人主要起到的是充實(shí)資本金的作用，在項(xiàng)目已經(jīng)落地實(shí)施后，其主要任務(wù)已經(jīng)完成，繼續(xù)存在于有限合伙企業(yè)中，不利于其有效盤活投資款；而建筑商、設(shè)備商的工程施工和設(shè)備供應(yīng)任務(wù)也已完后，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的維養(yǎng)工作可以由其他同類企業(yè)完成。即便是某些專有工程項(xiàng)目或設(shè)備必須由該企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)維養(yǎng)任務(wù)，也可以通過(guò)合同約定實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有必要捆綁其投資。（2）如果投資人和建筑商指定了普通合伙人，那么當(dāng)其退伙時(shí)，應(yīng)妥善處理普通合伙人是否繼續(xù)存在于合伙企業(yè)，避免普通合伙人（甚至是管理人）與新入伙的有限合伙人產(chǎn)生矛盾。必要時(shí)，該普通合伙人也須一并從合伙企業(yè)中退出。（3）運(yùn)營(yíng)商由于屬于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的“操盤者”，其去留問(wèn)題對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，因此，應(yīng)設(shè)定更為嚴(yán)格的退出機(jī)制。在此我們建議：除非新加入的運(yùn)營(yíng)商明顯比原運(yùn)營(yíng)商更具有專業(yè)性和能夠很快適應(yīng)本項(xiàng)目（實(shí)際上這兩點(diǎn)并不好判斷），否則，應(yīng)使其退出時(shí)付出更大的代價(jià)（例如強(qiáng)制要求其將一部分投資轉(zhuǎn)讓收益留存在項(xiàng)目公司，要求其留一部分保證金以在項(xiàng)目未來(lái)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)下滑時(shí)彌補(bǔ)損失）。（4）“舊人”退伙也同時(shí)意味著“新人”入伙。新舊交接將會(huì)面臨著兩個(gè)流程：一是需要經(jīng)過(guò)政府方的認(rèn)可，二是如果退伙人為國(guó)有資本，還需要經(jīng)過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易流程。同時(shí)更重要的是，如何能夠在新舊更替之際以及后續(xù)的適當(dāng)期限內(nèi)保持項(xiàng)目的平穩(wěn)發(fā)展。（5）前述四項(xiàng)是在假設(shè)各社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)狀況良好、未出現(xiàn)違約行為時(shí)的協(xié)商退伙，若某一個(gè)社會(huì)資本方出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)困境、嚴(yán)重違法違約行為或者項(xiàng)目出現(xiàn)重大危機(jī)時(shí)，退伙的基本邏輯與前述四項(xiàng)完全不同，這屬于常規(guī)合伙企業(yè)的法律范疇，我們不再討論。七、關(guān)于本地國(guó)有企業(yè)是否可以進(jìn)入有限合伙企業(yè)本地國(guó)有企業(yè)進(jìn)入有限合伙企業(yè)，在過(guò)去PPP模式中也偶有嘗試。這是一種比較復(fù)雜的問(wèn)題，我們需要根據(jù)本地國(guó)有企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的身份與作用不同，進(jìn)行不同的討論。1.本地國(guó)有企業(yè)作為政府出資人代表從目前政策看，本地國(guó)有企業(yè)作為政府出資人代表并沒(méi)有被要求必須以股東身份與社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司。因此從理論上看，本地國(guó)有企業(yè)也可以與社會(huì)資本方共同成立有限合伙企業(yè)，而后再由合伙企業(yè)成立項(xiàng)目公司，只要沒(méi)有喪失其作為政府出資人代表的權(quán)利義務(wù)即可。但是這種情況下有幾點(diǎn)需要說(shuō)明（為了表達(dá)清晰，我們將此時(shí)的本地國(guó)有企業(yè)直接稱為“政府出資人代表”）：（1）政府出資人代表作為普通合伙人此種情況下，理論上具有可行性，作為普通合伙人身份，政府出資人代表可以在合伙協(xié)議中約定與項(xiàng)目公司章程中相同的權(quán)利義務(wù)，從而在項(xiàng)目落地后充分體現(xiàn)政府的意志。但是此時(shí)，有限合伙企業(yè)中既包含了政府出資人代表，又包含了社會(huì)資本方，那么，這個(gè)有限合伙企業(yè)似乎沒(méi)有意義（也沒(méi)有機(jī)會(huì)）和其他方共同設(shè)立項(xiàng)目公司，而是可以直接成立一人有限公司了。這種模式的必要性存在很大疑問(wèn)，與其這樣莫不如政府出資人代表和社會(huì)資本方自己設(shè)立的有限合伙企業(yè)共同組建項(xiàng)目。另外說(shuō)明一點(diǎn)，在新2024年《公司法》實(shí)施之前，這種有限合伙企業(yè)是不能單獨(dú)設(shè)立有限責(zé)任公司的，但是新《公司法》取消了關(guān)于一人有限公司的限制，這種模式在理論上并不違法，只是沒(méi)有實(shí)際意義。（2）政府出資代表不能作為有限合伙人這主要是因?yàn)檎鲑Y代表需要代表政府行使股東的權(quán)利義務(wù)，如果作為有限合伙人，其不具有普通合伙人的權(quán)利，當(dāng)然也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)與公司股東一樣的作用。2.本地國(guó)有企業(yè)以自己投資的身份是否可以進(jìn)入有限合伙企業(yè)根據(jù)《編制大綱》的規(guī)定，“除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東”。但是實(shí)際上，有些項(xiàng)目本地國(guó)有企業(yè)確實(shí)想“搭便車，多分一杯羹”，這既可能是出于企業(yè)自身的意愿，也可能是地方政府的要求。曾經(jīng)有人嘗試采用有限合伙的方式，即本地國(guó)有企業(yè)不直接作為項(xiàng)目公司的股東，而是在社會(huì)資本聯(lián)合體中標(biāo)后，在組成有限合伙企業(yè)之際或以后的某一個(gè)時(shí)刻作為普通合伙人或者有限合伙人加盟，從而間接成為了項(xiàng)目公司的股東。這樣做從表面上看并沒(méi)有違反《編制大綱》的規(guī)定，但是，本質(zhì)