教育系統(tǒng)應急管理培訓教案

教育系統(tǒng)應急管理培訓教案

公元2008年5月12日，一場突如其來的8.0級汶川大地震，令

世界矚目，中國震驚，萬眾牽心?？涨暗臑碾y奪走了69197條鮮活的

生命，讓4737名學生永遠離開了他們的老師、同學與校園，18341

人沒了蹤影，造成直接經濟缺失8451億元。這次災害的發(fā)生，盡管是

不以人的意志為轉移，但一些傷亡缺失卻與個人應對災難時的不當表

現(xiàn)與缺乏必要的自救常識有很大關系。在人類進展的歷程中，雖不可

避免地會出現(xiàn)一些難于抗拒的自然災害，但我們卻能夠采取有效的防

范、自救、避險來減少缺失?？晌覀兊膰藗兙腿鄙俜婪丁⒈茈U、自

救互救的基本常識，我們的日常生活中缺乏生存教育，很多學校也未

向學生系統(tǒng)傳授預防災害的知識。反觀同為亞洲國家的日本，是一個

地震多發(fā)的國家，日本人從小就同意各類防震與其他安全教育，學校

也經常組織一些關于自救的演習，讓國民從小就有應對災難的心理準

備與必要的自救常識，（案例：日本人如何教孩子自救：據慧聰網

2006年報道，日本是世界上多地震多火災的國家之一，孩子們從小就

要同意防災知識的教育，而且這種防災教育是以培養(yǎng)孩子富有開拓精

神與能夠具有自救能力為目的。日本孩子從上小學開始就有消防課程,

這種課程中心內容是教育孩子在遇到火災時如何逃生自救，而這種知

識教育是用生動、活潑的方式進行的。呼救比賽：在教室里，擺放一

個測噪聲的分貝儀，讓孩子們逐個在測定噪聲的儀器之前高喊：“著火

啦!救命啦！"看誰的喊聲洪亮，以分貝值最高者為優(yōu)勝。消防寫生：日

本的消防隊通常都是開放型的，規(guī)定有接待日，學校定期組織學生到

消防隊參觀寫生，消防隊員們表演救火及其自救業(yè)務，給孩子們講授

防災常識，有的消防隊還組織孩子們的寫生作品展覽，把孩子們的寫

生書畫張貼在消防隊的客廳里，請畫家評比，對優(yōu)勝者發(fā)獎，并請家

長前來參觀畫展。防煙體驗：在日本的各大城市中，通常都有防煙體

驗車，車上可模擬火場，組織孩子登車體驗火場逃生自救的情形。一

些無防災體驗車的城市，便搭建一個房間，在室內施放少量煙霧，組

織孩子用濕毛巾掩住口鼻，進入濃煙密布的房間，然后再采取低位姿

勢，匍匐前進逃生，使其體驗火場逃生自救的情形。攀繩跨越：用一

根結實的繩索，水平地拴在兩幢建筑之間，同地面保持一定的距離，

組織孩子攀繩跨越。靠自己的雙手與雙腿的移動，由此及彼。使其體

驗用一根繩索逃生自救的情形。日本人防災教育從娃娃做起。這樣做,

不僅是為培養(yǎng)孩子的逃生自救能力，也利于培養(yǎng)孩子的防火意識與社

會義務感。日本人對孩子進行防災教育，并不主張孩子參加救火活動,

不鼓勵孩子充當救火小英雄，而只是教育他們在遇到火災時呼減報警,

在自己逃生時也呼喚起別人逃生，教他們若干自救手段，借以減少火

災傷亡）事實證明，通過這些培訓，使得孩子們明白了什么該做、該

怎么做，遇到突發(fā)事件也就心里有了底，這樣，當災難來臨的時候，

他們就有足夠的思想準備，能在一定程度上減少不必要的傷亡與缺失。

再看同樣處在這次地震災區(qū)，緊鄰重災區(qū)北川的桑棗中學，在地震發(fā)

生后，全校2200多名學生與上百名老師，僅用1分36秒，就全

部沖到了操場上，無一例傷亡。原因也在于堅持數(shù)年的安全教育與經

常性的緊急疏散演練。災難降臨是不幸的，可我們面對災難束手無策

是更大的不幸。5.12地震用大量寶貴的生命與鮮血換來的教訓警示我

們：務必普及事故災害的防范知識，強化防范、避險、自救互救的意

識，提高自我防范避險能力。（案例：呼吁開設防災自救課程，提高

全民族的危機防范意識與應變能力，據新浪網2008年報道，中國民眾

當前普遍缺乏危機意識，尤為缺乏災難危機防范意識。我國是世界上

自然災害缺失最嚴重的少數(shù)國家之一。據統(tǒng)計，通常年份全國受災害

影響的人口約2億人，直接經濟缺失超過1000億元，由于危機防范意

識的缺乏，使得各類本能夠避免的缺失接連發(fā)生。反觀發(fā)達國家，美

國的各類影視文學作品大量地充滿危機意識，使用包含警覺、呼吁、

告誡、預言等等方法，無所不用其極。據說每當日本游客來到某一個

地方的酒店，放下行李之后的第一件情況就是去察看消防通道。美國

人、日本人的強烈憂患意識值得我們學習。近日，中國青年報社調中

心與騰訊網教育頻道聯(lián)合進行的一項在線調查（1232人參加）結果顯

示，表示平常就會“留心尋找并確定逃生應急設備（如安全通道、滅火

器等）”的人只占43.2%。42.7%的人認為自己對災難的應對及求生

知識掌握得“不好”，45.2%的人認為自己“需要掌握更多“，這兩部

分人共占87.9%；認為自己掌握得“較好、較全面”的只6%。72.5%

的人是通過網絡來熟悉求生知識，65%的人從電視、廣播等媒體熟悉,

只有24%的人是通過學校課堂。高達94.1%的人表示希望參加災難應

對及求生技巧類演習，但85.3%的人從未參加過。未雨綢繆的危機意

識與國民豐富的應急知識是非常重要的。這次汶川大地震有則報道：

在成都，當余震再次來臨時，有記者問從地震中逃過一劫的一個學生

立健全應急救援隊伍體系并加強培訓與專門訓練；三是縣級人民政府

及其有關部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處與基層群眾自治組織、有

關單位應當建立健全突發(fā)事件應急管理培訓制度，組織開展應急知識

的宣傳普及與必要的應急演練，新聞媒體應當無償開展應急知識的公

益宣傳（《突發(fā)事件應對法》對學校與教育主管部門普及應急知識也

明確規(guī)定：各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內容，對學生

進行應急知識教育，培養(yǎng)學生的安全意識與自救與互救能力。教育主

管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導與監(jiān)督）；四是縣級以上

人民政府應當保障突發(fā)事件應對工作所需經費與應急物資。

第三章是監(jiān)測與預警（第37條-48條共11條），要緊規(guī)定了三個

方面的內容：一是規(guī)定國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，并

要求縣級以上人民政府建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系

統(tǒng)，通過多種途徑收集突發(fā)事件信息，明確地方各級人民政府應當按

照國家有關規(guī)定及時、客觀、真實地向上級人民政府報送突發(fā)事件信

息，不得遲報、謊報、瞞報、漏報；二是規(guī)定國家建立健全突發(fā)事件

監(jiān)測制度。并要求縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全基礎

信息數(shù)據庫，完善監(jiān)測網絡，劃分監(jiān)測區(qū)域，確定監(jiān)測點，明確監(jiān)測

項目，提供必要的設備設施，配備專職或者者兼職人員。三是規(guī)定突

發(fā)事件預警制度及其各級預警情況下政府應當采取的有關應對措施。

（具體規(guī)定是：國家建立健全突發(fā)事件預警制度；縣級以上地方政府

應當及時公布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期，并

及時上報；公布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方

各級人民政府應當采取措施，啟動應急預案，加強監(jiān)測、預報與預警

工作，加強對突發(fā)事件信息的分析評估，定時向社會公布與公眾有關

的突發(fā)事件預測信息與分析評估結果，并對有關信息的報道工作進行

管理，及時向社會公布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢

電話【案例：唐山大地震中的青龍縣1976年7月28日，中國唐山

發(fā)生了里氏7.8級強烈地震，幾十萬人遇難。然而，距震中唐山僅

100公里之遙、同樣受到毀滅性地震襲擊的青龍縣，競神話般地無一

人傷亡。青龍縣王春清的一份震前會議記錄挽救了青龍縣成千上萬父

老鄉(xiāng)親的生命。1976年7月13日，初到縣科委地震辦公室工作的王

春清趕到唐山，參加了國家地震局召開的京津唐渤張地區(qū)地震工作經

驗交流會。當時對京津唐地區(qū)的地震分析，國家地震局有兩種觀點，

一是認為遼寧海城地震之后，周圍幾百公里范圍內不可能有7級以上

地震。而汪成民等少數(shù)專家則認為，近期唐山、灤縣一帶地上、地下

情況特殊，應給予關注。7月16日，汪成民利用會議休息時間召集了

一個自由座談會。當時參加會議的有唐山區(qū)縣與華北地區(qū)的代表五六

十人之多。王春清做了全面的筆記，在這上面赫然記載著：“1976年7

月22日至8月5日，京津唐渤張地區(qū)有五級左右的地震，下半年到明

年可能有七八級地震J7月21日，王春清回到青龍縣，他立即向縣

科委與縣革委會辦公室作了匯報。當時縣里正籌備24日召開的全縣農

業(yè)學大寨干部會議，縣委書記冉廣歧得知情況后非常重視。1976年7

月25日晚，縣常委會議進行了專門研究與部署，當天還召開了全縣電

話會議，并在800人農業(yè)學大寨會議上作了震情通報，宣傳了防震知

識。1976年7月28日凌晨3時42分，地震發(fā)生。離7.8級震中僅115

公里，離7.1級震中僅60公里的青龍縣房屋倒塌損壞18萬間，除一

位老人震后因驚嚇死于心臟病外，全縣無一人傷亡。他們與外界恢復

通訊后接到的第一個電話，就是這樣一句感情復雜的詢問：“為什么你

們搞了防震，而我們卻一無所知？”】；公布一級、二級警報，宣布進

入預警期后，縣級以上地方各級人民政府還應當責令應急救援隊伍與

有關人員進入待命狀態(tài)，調集應急救援所需物資、設備、工具，準備

應急設施與避難場所，加強對重點單位、重要部位與重要基礎設施的

安全保衛(wèi)，及時向社會公布有關避免或者者減輕損害的建議、勸說，

轉移、疏散或者者撤離易受危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財

產，關閉或者者限制使用易受危害的場所，操縱或者者限制容易導致

危害擴大的公共場所的活動；公布警報的人民政府應當根據事態(tài)進展

適時調整預警級別并重新公布，有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者

者危險已經解除的，應當立即宣布解除警報、終止預警期并解除已采

取的有關措施）。同時規(guī)定自然災害、事故災難與公共衛(wèi)生事件的預警

級別分為一級、二級、三級與四級，分別用紅色、橙色、黃色與藍色

標示，一級為最高級別。

第四章是應急處置與救援（第49條-57條共9條），要緊規(guī)定了

七個方面的內容：一是規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生后履行統(tǒng)一領導職責或者

組織處置工作的人民政府采取應急處置措施的總體要求（突發(fā)事件發(fā)

生后，有關人民政府應當針對其性質、特點與危害程度，依照本法的

規(guī)定與有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施。）；二是規(guī)定

自然災害、事故災難或者者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責

或者組織處置工作的人民政府在人員救助、事態(tài)操縱、公共設施與公

眾基本生活保障等方面采取的要緊措施；三是規(guī)定為社會安全事件的

處置措施（社會安全事件發(fā)生后，負責處置工作的人民政府應當立即

組織有關部門，根據現(xiàn)場情況依法采取強制隔離、封鎖現(xiàn)場、實施警

戒等應急處置措施，盡快使社會秩序恢復正常【如2006年重慶合川群

體性事件。2006年4月30日，合川居民陳宏順殘忍地把硫酸潑向其

前妻，經搶救無效死亡。這原本是一件普通的刑事案件，但群眾認為

案件處理“草草了事”，“政府偏私、包庇兇手”，“只要有權有錢就能

夠殺人”，群眾的不滿不斷積聚。5月6日起，上萬名群眾參與大規(guī)

模的集聚圍觀、堵塞交通、游行示威、闖市政府等活動，四天后事態(tài)

才得以基本平息。】）；四是規(guī)定了嚴重影響國民經濟事件的應急處置措

施（國務院或者者國務院授權的有關主管部門能夠采取保障、操縱等

必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突

發(fā)事件的影響）；五是對應急處置工作中政府征用、征集與組織生產運

輸應急物資的規(guī)定（必要時能夠向單位與個人征用應急救援所需設備、

設施、場地、交通工具與其他物資“5.12”為例，請求其他地方人民

政府提供人力、物力、財力或者者技術支援，要求生產、供應生活必

需品與應急救援物資的企業(yè)組織生產、保證供給，要求提供醫(yī)療、交

通等公共服務的組織提供相應的服務?！?09”隆昌餐飲業(yè)為例。組織

協(xié)調運輸經營單位，優(yōu)先運送處置突發(fā)事件所需物資、設備、工具、

應急救援人員與受到突發(fā)事件危害的人員）；六是應急處置信息公布工

作（履行統(tǒng)一領導職責或者者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當按

照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時公布有關突發(fā)事件事態(tài)進展與應急處置

工作的信息，任何單位與個人不得編造、傳播有關突發(fā)事件事態(tài)進展

或者者應急處置工作的虛假信息。如“9.11”事件發(fā)生后17今鐘消防

等到達。27分鐘布什發(fā)表了第一次講話，37分鐘后布什發(fā)表了比較詳

實的第二次講話、12小時后，救援基本告一段落。）；七是規(guī)定與突發(fā)

事件及應急處置有關的單位與個人務必服從履行統(tǒng)一領導職責的人民

政府公布的決定、命令，配合政府采取的應急處置措施。

第五章是事后恢復與重建（第58條-62條共5條），要緊是規(guī)定

突發(fā)事件應急處置工作結束后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府應當盡

快組織受影響地區(qū)恢復生產、生活、工作與社會秩序，制定救助、補

償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施。

第六章是法律責任（第63條-68條共6條），列舉了政府及有關

部門、有關單位或者個人違反《突發(fā)事件應對法》的具體情形，并明

確了應承擔的有關法律責任。（《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：有關單位凡

未按規(guī)定及時消除已發(fā)現(xiàn)的可能引發(fā)突發(fā)事件的隱患，未采取預防措

施，導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件的；未做好應急設備、設施日常保護、檢

測工作，導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件或者突發(fā)事件危害擴大的；不及時組

織開展應急救援工作，造成嚴重后果的，由所在地負責應對突發(fā)事件

的人民政府責令停產停業(yè)，暫扣或者者吊銷許可證或者者營業(yè)執(zhí)照，

并處五萬元以上二十萬元下列的罰款，構成違反治安管理行為的，由

公安機關依法給予處罰。編造并傳播有關突發(fā)事件事態(tài)進展或者者應

急處置工作的虛假信息，或者者明知是突發(fā)事件虛假信息仍然傳播的，

責令改正，并給予警告；造成嚴重后果的，依法暫停其業(yè)務活動或者

者吊銷其執(zhí)業(yè)許可證；是國家工作人員的，要依法對其給予處分；構

成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。單位或者個人不

服從所在地人民政府及其有關部門公布的決定、命令或者者不配合其

依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處

罰。單位或者個人違反《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，導致突發(fā)事件發(fā)生

或者者危害擴大，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事

責任）。

第七章是附則（第69條-70條共2條），規(guī)定發(fā)生特別重大突發(fā)

事件，由全國人大常務委員會或者者國務院依照憲法與其他有關法律

決定進入緊急狀態(tài)，并規(guī)定該法律自2007年11月1日起施行。

二、制定《突發(fā)事件應對法》的原因及意義

（-）原因

為什么要制定突發(fā)事件應對法？據統(tǒng)計，我國目前已經制定涉及突發(fā)

事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關文件

111件。國務院與地方人民政府制定了有關自然災害、事故災難、公

共衛(wèi)生事件與社會安全事件的應急預案，突發(fā)事件應急預案體系初步

建立。同時，應急管理機構與應急保障能力建設得到進一步加強。但

是，我國是一個自然災害、事故災難等突發(fā)事件較多的國家。各類突

發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給人民群眾的生命財產造成了亙大缺失。（如：2004

年11月28日，陜西銅川煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸死166人，是自1960

年11月28日平頂山死187人后四十四年來最大一起礦難。2006年

11月26曰，山西臨汾市河底鄉(xiāng)蘆葦灘煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，24人遇難。

2007年12月5日，山西省臨汾市洪洞縣瑞之源煤業(yè)有限公司發(fā)生特

別重大瓦斯爆炸事故，共造成105人遇難，直接經濟缺失4275萬元。

這起爆炸事故是2006年以來全國發(fā)生一次死亡人數(shù)最多的特大事故,

傷亡慘重，缺失巨大，社會影響惡劣2008年4月28日4時48分，

膠濟鐵路發(fā)生火車相撞。北京至青島的T195次客車下行至膠濟線周

村至王村區(qū)間時，尾部第9至第17節(jié)車廂脫軌，與上行的煙臺至徐

州的5034次客車相撞，致使該客車機車與5節(jié)車廂脫軌，造成重大人

員傷亡，死亡70人，傷416人，傷員中有4名法國旅客。在經濟進展

的同時，環(huán)境污染成為當前中國端檻進展中的一嚇重大問題。2006年

6月4日，國家環(huán)?？偩钟嘘P負責人首次對外公布《中國生態(tài)保護》，

指出：中國生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)占國土面積的60%以上。

2007年，無錫太湖藍藻爆發(fā)。上世紀80年代至90年代中期，太湖流

域鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速進展，制造了全國聞名的“蘇南模式2007年5月

28日《江南時報》報道：2006年，無錫人均GDP突破了7000美元。

2007年5月29日，一場突如其來、驚心動魄、歷時72小時的飲用水

危機，幾乎席卷了無錫市整座城市，其罪魁禍首就是太湖藍藻。街頭

的散裝水由8元/桶賣到15元/桶，最高時漲到50元/桶。再如我市

2007年，全市5個縣區(qū)、114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道受災人口2481萬人次，損

壞房屋41243間，倒塌房屋23227間，死亡大宗牲畜31377頭，死亡

15人，直接經濟缺失達13.33億元。發(fā)生各類安全生產事故810件，

死亡157人，受傷687人，經濟缺失1180.56萬元。今年1-10月，我

市共發(fā)生各類傷亡事故534起，死亡96人，受傷480人，直接經濟缺

失789.79萬元。）在突發(fā)事件應對工作中還存在一些突出問題：一是

應對突發(fā)事件的責任不夠明確，統(tǒng)一、協(xié)調、靈敏的應對體制尚未形

成。二是一些行政機關應對突發(fā)事件的能力不夠強，危機意識不夠高,

依法能夠采取的應急處置措施不夠充分、有力。三是突發(fā)事件的預防

與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，

導致一些突發(fā)事件未能得到有效預防，有的突發(fā)事件引起的社會危害

未能及時得到操縱。四是社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，

公眾的自救與互救能力不夠強、危機意識有待提高。為了提高社會各

方面依法應對突發(fā)事件的能力，及時有效操縱、減輕與消除突發(fā)事件

引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，保護國家安全、公共

安全、環(huán)境安全與社會秩序，迫切需要在認真總結我國應對突發(fā)事件

經驗教訓、借鑒其他國家成功做法的基礎上，根據憲法制定一部規(guī)范

應對各類突發(fā)事件共同行為的法律，使我國基本形成以《突發(fā)事件應

對法》為核心，以有關法律、法規(guī)與規(guī)章為基礎，門類齊全、覆蓋面

廣的應急管理法律體系。

（二）意義

《突發(fā)事件應對法》的核心作用要緊表達在下列幾個方面：一是

《突發(fā)事件應對法》是我國應急管理長期實踐的高度總結?！锻话l(fā)事

件應對法》提煉了近幾年應急管理實踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新的最新成果，

很好地貫徹了科學進展觀的基本內涵與根本要求。二是《突發(fā)事件應

對法》確立了我國應急管理的基本制度?！锻话l(fā)事件應對法》從法律

層面明確了我國統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地為

主的應急管理體制，以制度的形式建立了預防與應急準備、監(jiān)測與預

警、應急處置與救援等方面的機制，促進了黨委領導下的行政領導責

任制的進一步落實，從而在法律上確立了應急管理工作的基本制度。

三是《突發(fā)事件應對法》是規(guī)范各方應對突發(fā)事件行為的基本法律。

《突發(fā)事件應對法》既明確了政府在應急管理工作中的主體地位與作

用，也規(guī)定了社會、公民參與突發(fā)事件應對活動的責任、權利與義務,

形成了政府主導、社會支持、公眾參與的應急管理工作基本格局。四

是《突發(fā)事件應對法》是推動應急體系建設的強大動力?！锻话l(fā)事件

應對法》對應急救援隊伍、應急基礎設施、物資儲備、科技保障能力

等應急體系建設工作作出了明確規(guī)定，這必將有力地推動各級人民政

府應急體系建設。

三、制定突發(fā)事件應對法表達的基本思路

(-)重在預防，關口前移，防患于未然，從制度上預防突發(fā)事

件的發(fā)生，及時消除風險隱患。突發(fā)事件的演變通常都有一個過程，

這個過程從本質上看是可控的，只要措施得力、應對有方，預防與減

少突發(fā)事件發(fā)生，減輕與消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，是完全

可能的。因此，突發(fā)事件應對法把預防與減少突發(fā)事件發(fā)生，作為立

法的重要目的與出發(fā)點，對突發(fā)事件的預防、應急準備、監(jiān)測、預警

等制度作了全面規(guī)定。

(-)既授予政府充分的應急權力，又對其權力行使進行規(guī)范。

突發(fā)事件往往嚴重威脅、危害社會的整體利益。為了及時有效處置突

發(fā)事件，操縱、減輕與消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，需要給予

政府必要的處置權力，堅持效率優(yōu)先，充分發(fā)揮政府的主導作用，以

有效整合各類資源，協(xié)調指揮各類社會力量。因此，突發(fā)事件應對法

規(guī)定了政府應對突發(fā)事件能夠采取的各類必要措施。同時，為了防止

權力濫用，把應對突發(fā)事件的代價降到最低限度，突發(fā)事件應對法在

對突發(fā)事件進行分類、分級、分期的基礎上，明確了權力行使的規(guī)則

與程序。

(三)對公民權利的限制與保護相統(tǒng)一。突發(fā)事件往往具有社會

危害性，政府固然負有統(tǒng)一領導、組織處置突發(fā)事件應對的要緊職責,

同時社會公眾也負有義不容辭的責任。在應對突發(fā)事件中，為了保護

公共利益與社會秩序，不僅需要公民、法人與其他組織積極參與有關

突發(fā)事件應對工作，還需要其履行特定義務。因此，突發(fā)事件應對法

對有關單位與個人在突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處

置與救援等方面服從指揮、提供協(xié)助、給予配合、必要時采取先行處

置措施的法定義務做出了規(guī)定。同時，為了保護公民的權利，突發(fā)事

件應對法確立了比例原則，并規(guī)定了征用補償?shù)戎贫取?/p>

(四)建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分級負責的突發(fā)事件應對機制。

實行統(tǒng)一的領導體制，整合各類力量，是提高突發(fā)事件處置工作效率

的根本舉措。借鑒世界各國的成功經驗，結合我國的具體國情，突發(fā)

事件應對法規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管分級負責、

屬地管理為主的應急管理體制。

四、貫徹實施突發(fā)事件應對法需做的工作

突發(fā)事件應對法確立了許多新的制度，提出了許多新的要求，為

了保證突發(fā)事件應對法的全面、正確實施，需要抓緊做好下列幾項工

作：

(-)廣泛宣傳。要結合近年來應急管理工作情況，對這部法律

的重大意義、立法背景、要緊制度等進行宣傳報道，既要讓行政機關

工作人員掌握這部法律，也要讓社會公眾充分熟悉這部法律，提高全

社會應對危機的能力，強化全社會的危機意識與責任意識。

(-)完善有關配套制度。要加強對現(xiàn)行有關突發(fā)事件規(guī)定的清

理完善工作，凡與突發(fā)事件應對法相抵觸或者者不一致的，應當及時

予以修改或者者廢止。同時，要抓緊研究制定有關配套制度，比如應

急財產征收、征用補償制度、應急物資儲備保障制度、突發(fā)事件監(jiān)測

與預警制度等。

(三)落實有關措施。要按照突發(fā)事件應對法的有關規(guī)定，落實

好健全應急指揮機構及其辦事機構，統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的

設備與基礎設施建設合理確定應急避難場所，建立或者者確定綜合性

應急救援隊伍，研究建立國家財政支持的巨災風險保險體系等各項要

求，為突發(fā)事件應對法的實施提供有力的體制、機制保障。

第二部分應急預案

一、應急預案的含義及作用

(―)含義

應急預案是針對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，為確保迅速、有序、

高效地開展應急處置，減少人員傷亡與經濟缺失而預先制訂的計劃或

者方案。應急預案是應急管理的重要構成部分，是政府與公眾管理危

機、應對突發(fā)公共事件的行動準則。其總目標是操縱緊急情況的進展

并盡可能消除危機，將突發(fā)公共事件對人、財產與環(huán)境的危害減少到

最低程度。

(-)作用

應急預案的作用要緊表達在：一是提供突發(fā)公共事件發(fā)生后應急

處置的總體思路、工作原則與基本程序、方法。二是規(guī)定突發(fā)公共事

件應急管理工作的組織指揮體系與職責，給出組織管理流程框架、應

計策略選擇標準與資源調配的原則。三是確定突發(fā)公共事件的預防與

預警機制、處置程序、應急保障措施與事后恢復與重建措施，明確在

突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后的職責與任務，與相應的策略

與資源準備等。四是指明各類應急資源的位置與獲取方法，減少混亂

使用帶來的處置不當或者資源浪費，使突發(fā)公共事件的應對更具效率。

二、現(xiàn)有應急預案存在的問題

近幾年來，我市應急預案體系建設取得顯著成效，各級、各部門、

各單位的應急預案在預防與處置各類突發(fā)公共事件中發(fā)揮了不可替代

的作用。但縱觀應急預案編制與管理工作，仍然存在一些不可忽視的

問題。

（一）少數(shù)應急預案質量低、操作性不強。有的照搬照抄上級的、

他人的預案，依葫蘆畫瓢；有的預案通篇都是原則性用語，上下通常

“粗”，沒有可操作的實際內容；有的執(zhí)行主體不明，預案內容與實際

工作脫節(jié)；有的預案文字冗長，拖沓繁瑣，不切實際；甚至有的預案

名稱前后不一致，提法相互矛盾，附件過多過長，序號排列混亂。

（-）少數(shù)應急預案相互之間缺乏銜接，協(xié)調性差。有的預案內

容前后矛盾，應急響應級別與響應行為銜接混亂；有的預案沒有征求

部門意見與通過專家評審，預案之間銜接不夠，導致公布后部門職責

交叉，意見不統(tǒng)一，產生矛盾。

（三）現(xiàn)有的文本應急預案在使用上存在許多缺陷。預案不能快

速有效地提取所需信息，包含預案基本信息、空間環(huán)境信息、應急資

源信息、現(xiàn)場情況信息，不能根據突發(fā)公共事件進展情況自身關聯(lián)有

針對性的處置內容與方法，不能幫助決策者進行信息篩選與整合；有

的預案科技水平不高，先進技術方法應用不夠。

（四）應急預案動態(tài)管理滯后。有的地方與部門、單位應急預案

制定后就束之高閣，對預案不公布、不宣傳，對預案中規(guī)定的處置原

則、要求、程序及技能等不進行培訓，更不結合本地、本部門、本單

位實際進行演練，使預案成為“擺設”與應付上級機關檢查的“擋箭

牌”；有的在預案實施后發(fā)現(xiàn)有許多不習慣之處，也不進行修訂、完善,

致使預案再次啟動時出現(xiàn)問題。

（五）應急預案中有些界定與標準難以把握。如政府及部門、單

位編制的應急預案其“適用范圍”，通常適用本轄區(qū)、本部門、本單位

范圍的符合分級標準的突發(fā)公共事件的防范與應急處置，但對低級別

突發(fā)公共事件的應對處置是否具有指導、協(xié)調與督促功能，難以把握。

又如突發(fā)公共事件“分級標準”，有的是根據突發(fā)公共事件造成缺失的

量化指標確定，有的是根據突發(fā)公共事件的嚴重程度確定，這兩方面

均可按國家預案確定的分級標準執(zhí)行。但關于根據突發(fā)公共事件造成

缺失的大致范圍確定的級別，在制定預案時就很難把握。

（六）應急預案實施與現(xiàn)有投入很不習慣。如預案中明確的應急

保障，在實際中因財力有限，各地區(qū)、各部門、各單位難以投人大量

資金確保實現(xiàn)。此外，應急預案的修訂、宣傳、培訓、演練與評估等

也缺乏必要的經費保障。

三、應急預案編制與管理

針對上述問題，結合應急預案編制與管理的工作實踐，應加強應

急預案編制與管理，有針對性地做好下列幾個方面的工作。

（-）在預案類別上注重針對性，避免“千篇一律”

盡管應急預案種類多樣，但根據我國實際情況，按照不一致的責任

主體，可將應急預案大體分為“政府總體應急預案”、“專項應急預案”、

“部門應急預案”、“基層單位應急預案”、“重大活動應急預案”五類。

各類應急預案的功能與作用不一致，預案編制的要求也就各異，不能

千篇一律，務必注重其針對性。這里我要重點提示基層單位應急預案

與重大活動應急預案（基層單位包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)、企業(yè)、學校）。

“基層單位應急預案”應表達在“具體處置”上。學校應急預案應是

各單位結合自身特點與實際情況制訂的應對處置突發(fā)公共事件的操作

指南。編制學校應急預案，務必確立學校是其內部發(fā)生的突發(fā)公共事

件處置的責任主體，強化各學校對各類危險源的防控與監(jiān)管措施，明

確突發(fā)公共事件發(fā)生后應急救援與具體的處置程序、方法。預案應一

事一案，越簡明具體越具操作性，決不能搞“大而全”。如制定學校應

急預案時，應根據實際情況，針對常見且易發(fā)的火災、雷電、食物中

毒、踩踏事件、地震、山洪地質災害等突發(fā)公共事件，分別編制簡明

有用的應急預案。學校預案應明確“六個一”，即一個應急分隊、一個

24小時開通的值班電話、一面報警銅鑼或者一套高音喇叭、一個信息

安全員、一套應急處置措施、一整套應急設施設備（如撲火把、消防栓、

擔架、車等等）。確保一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，就能做到在發(fā)現(xiàn)、報告、預

警、指揮、處置等環(huán)節(jié)迅速到位，緊密銜接?！爸卮蠡顒討鳖A案”應

表達在“預防措施”上?！爸卮蠡顒討鳖A案”是釬對大型公眾聚集活

動包含經濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等制訂的臨時性應急行

動方案。學校常有重大活動，因此，在編制重大活動應急預案時，務

必認真分析重大活動基本情況及活動開展中可能出現(xiàn)的緊急情況，包

含估計參加活動的人數(shù)、活動地點、周邊環(huán)境、現(xiàn)場基礎設施建設情

況、主辦部門情況與存在的風險隱患，在此基礎上，預先對有關應急

機構的職責、任務與預防性措施作出安排，防范于未然。

（二）在預案內容上注重完整性，避免“支離破碎”

一個完整的應急預案應當充分表達應對突發(fā)公共事件各環(huán)節(jié)的工

作，明確突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后的各個進程中，誰來

做？何時做？怎么做？調動什么資源做？這不僅要求預案內容準確無

誤，而且更講求內容完整。一是應具備基本要素。要素是應急預案的

核心內容，缺一不可。但針對不一致的預案，其要素要求也不一致，

務必將要素是否完整作為檢驗預案質量高低的“試金石”，并貫穿預案

編制全過程。編制總體、專項與部門預案，務必具備“八大”要素，

即適用范圍與工作原則、應急組織機構與職責、信息監(jiān)測與預警、分

級標準與應急響應、信息報告與公布、應急處置與資源保障、預案監(jiān)

督與管理、預案簡本與操作手冊。編制基層單位應急預案務必具備“四

大”要素，即應急處置機構及職責、信息監(jiān)測及報告、現(xiàn)場處置程序

及措施、善后工作事項等。二是應符合政策要求。制定應急預案務必

注重預案的合法性、合規(guī)性，把握方向，確保應急預案符合黨與國家

的方針政策，表達“三個代表”重要思想、科學進展觀與構建社會主

義與諧社會的要求，符合《突發(fā)事件應對法》等有關法律、法規(guī)、規(guī)

章，使預案有法律根據，具有權威性。如確立部門、單位職能職責時,

就要與國家有關法律法規(guī)規(guī)定的部門、單位職能職責相一致，與政府

有關機構“三定”方案相銜接。三是應不斷汲取成功經驗。在編制預

案過程中，要認真研究各地區(qū)、各部門、各單位的應急預案，善于從

中汲取成功經驗，借鑒有效作法。同時注重與以往的案例作分析比較,

從中歸納出符合實際、行之有效的做法，把過去傳統(tǒng)的、經驗性的處

置方式凝練升華為科學、規(guī)范的處置手段，把通過實踐檢驗的、好的

做法納入預案。四是應使用科學方法。應對與處置突發(fā)公共事件是一

項較為復雜的系統(tǒng)工程，務必以科學的態(tài)度，在全面調查研究的基礎

上進行分析論證，制定出嚴密統(tǒng)一、協(xié)調有序、高效快捷的處置方案,

同時加大高新技術在應急管理中的含量，增加高新技術在應急處置中

應用的深度與廣度。五是應充分表達自身特色。預案編制務必從實際

出發(fā)，充分表達各地區(qū)、各部門、各單位處置突發(fā)公共事件的重點與

有效做法，表達自己的特點，切忌生搬硬套。預案在具體內容、操作

程序、行動方案上通常不要作統(tǒng)一規(guī)定，應針對本地區(qū)、本部門、本

單位突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀與趨勢進行深入細致的調查研究，從中發(fā)現(xiàn)

與抓住處置突發(fā)公共事件的規(guī)律與特點。

（三）在預案應用上注重操作性，避免“空洞無物”

制定應急預案的目的就是使其有用、管用，因此，編制預案務必注

重操作性。一是講究“明”。每個預案應當明確表達突發(fā)公共事件應對

處置的各環(huán)節(jié)工作，一看就明白做什么、怎么做、誰負責，決不可模

棱兩可，含模糊糊。如分類分級標準能量化的盡可能量化，職能職責

定位能具體的盡可能具體，應急處置措施能簡化的盡可能簡化，文字

語言表述能通俗的盡可能通俗。二是做到“實二編制預案就是要實事

求是、實際管用，這是預案編制的基本原則。如組織體系設置務必從

實際出發(fā)，與應急處置工作相習慣，不強求千篇一律，原已設立了類

似應急指揮機構，原則上不再設立，沿用原有機構即可。又如應急響

應級別在與上級預案規(guī)定的級別相互銜接的基礎上，亦可根據實際情

況自行確定四級標準，不強求上下一致。此外，“實”字還應表達一定

的靈活性，根據突發(fā)公共事件在進展中的變數(shù)，與不斷變化的周圍環(huán)

境，留出應對處置的余地，避免死板教條。三是力求“精二編制預案

在文字里求上應堅持“少而精”的原則，應主是鮮明、內容翔實、結

構嚴謹、表述準確文字簡練。通常學校應急預案文字可操縱在

500-1000字左右，既便于群眾掌握熟悉，又便于應急人員具體操作。

在預案章節(jié)設計上需合理編排，使不一致的讀者能快速找到各自所需

信息。

（四）在預案制作上注重規(guī)范性，避免“雜亂無章”

應急預案本身就是規(guī)范性文件，區(qū)此，預案的編制程序、體例格

式、文件標準應力求規(guī)范。

一是嚴格程序。應制定應急預案編制管理辦法，對預案立項、起

草、審批、印發(fā)、公布、備案等程序作出明確規(guī)定。如企事業(yè)單位、

學校的應急預案通常由本校組織起草與評審，需按程序報校領導批準

后實施，由學校自行印發(fā)，并報上級教育主管部門備案。

二是明確格式。盡管應急預案文本形式多樣，但其基本內容大致

相同。為此，制定應急預案編制基本規(guī)范，從結構框架、呈報手續(xù)、

體例格式、字體字型、有關附件作出基本規(guī)范。如結構框架方面，從

總則、組織體系、預警預防機制、應急響應、善后工作、應急保障、

監(jiān)督管理、附則八個方面明確基本內容；預案擬寫方面，從預案內容、

政策規(guī)定、部門協(xié)調、行文規(guī)范等提出嚴格要求；呈報手續(xù)方面，規(guī)

定預案需附主辦部門請示、部門與專家意見、上級機關有關預案與有

關背景文件資料等；體例格式方面，從格式、字體、用紙等作出相應

規(guī)范。這樣，既能確保預案體系內容的完整性，又可提高編制效率。

三是統(tǒng)一標準?；窘y(tǒng)一預案編制標準非常必要，能夠為編制人

員提供一個模版，有助于編制預案時避免遺漏重要內容與程序，提高

編制質量。如對預案中涉及的單位名稱規(guī)定用全稱或者規(guī)范化簡稱；

正文中序號按國家總體應急預案序號層次排列，最高為三個層次，超

過的用括號區(qū)別；文件密級標注由主辦部門、單位保密機構提出書面

意見；附件應附與預案有關的重要文件或者預案的有關補充內容；征

求意見反饋情況由主辦部門、單位匯總部門意見采納情況；預案制訂

的同時需制定并呈報實施預案操作手冊。

四是預案擬制的方法與步驟。在認真學習法律、法規(guī)、文件，深

入本單位調查研究，請有關專家論證，進行科學分析與預測的基礎上,

可按下列方法、步驟有序地擬制本單位災害事故應急預案。

1、成立預案編制小組。突發(fā)事件的應急處置行動涉及到方方面

面，是一項復雜的工作，需要參與應急的各方相互配合，通力協(xié)作。

因此，應急預案的編制需要各有關職能科室與團體的積極參與，并統(tǒng)

一意見，特別是應尋求與危險直接有關的各方進行合作。成立預案編

制小組是將各有關職能科室、各類專業(yè)技術有效結合起來的最佳方式,

可有效地保證應急預案的準確性與完整性，有利于統(tǒng)一應急各方的不

一致觀點與意見。預案編制小組的成員通常應包含本項應急處置工作

參與的各部門。如學校防火預案編制小組的成員應包含：校領導、校

辦、教務處、后勤（總務）處、安全科、消防科、班主任代表、學生

會代表、技術專家、法律顧問等。預案編制小組的成員確定后，務必

確定小組領導，明確編制計劃，保證整個預案編制工作的組織實施。

2、調查研究。調查研究、收集資料是擬制預案的基礎。只有掌

握充分的資料，才能正確地分析推斷，確定應急組織及各項應急措施、

應急保障，擬制出符合實際情況的預案。在制定預案之前，還需對預

案所涉及的區(qū)域進行全面調查。調查內容要緊包含：當?shù)氐臍庀笄闆r、

地理位置、周邊環(huán)境與人口密度及分布特點；社會公用設施、救援隊

伍、應急資源等現(xiàn)狀；危險源（目標）的種類、數(shù)量、分布狀況等。

3、風險評價與應急能力評估。風險評價是應急處置預案編制的

關鍵過程。其結果不僅有助于確定需要重點防范的危險，也為應急處

置預案的編制、應急保障與應急響應提供必要的信息與資料。風險評

價首先要將本學校中可能存在的重大危險因素識別出來；其次要確定

一旦發(fā)生災害事故，學校的什么地方是薄弱環(huán)節(jié)，容易受到破壞；第

三要評估災害事故發(fā)生時對造成破壞的可能性與程度。應急能力評估

根據風險評價的結果，對現(xiàn)有的應急資源與應急能力進行評估，明確

應急處置的需求與不足。應急資源包含應急人員、應急設施、應急裝

備物資等內容；應急能力包含人員的技術、經驗與處置能力等。應急

資源與能力將直接影響應急行動的快速性與有效性。預案制定時應當

在評價與潛在危險相習慣的應急資源與能力的基礎上，選擇最現(xiàn)實、

最有效的應急策略。

4、編制應急預案。應急預案的編制務必基于學校重大災害事故

風險評價與應急能力評估的分析結果，學校應急資源的需求與現(xiàn)狀與

有關的法律法規(guī)要求。此外，預案編制時，應充分收集與參閱已有的

應急處置預案，以最大可能減少工作量與避免應急處置預案的重復與

交叉，并確保與其他有關應急處置預案的協(xié)調與一致。

5、應急預案的評審。為保證應急預案的合法性、針對性、科學性、

有用性與權威性，應急預案務必通過評審，包含專家評審、直屬行政

領導機構評審、上級應急機構評審等。經評審通過與批準后應急處置

預案按有關程序進行正式頒布實施與備案。

（五）在預案管理上注重實效性，避免“束之高閣”

應急預案是根據以往的經驗與可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件的特點

等編制的，與突發(fā)公共事件的實際情況可能存在一定的差距，且突發(fā)

公共事件在不一致的進展階段也具有不一致的特征，因此，務必加強

對應急預案的動態(tài)管理，對其進行宣傳解讀、培訓演練、評估修訂，

使之不斷完善，以符合實際需要。一是要深入進行應急預案的宣傳解

讀。干部群眾對應急預案不熟悉、不熟悉，直接影響到應急預案實施

的效果。應抓住應急預案宣傳的有利時機，將已公布施行的各類應急

預案制成簡本，統(tǒng)一公布;或者將應急預案的基本內容編成通俗易懂的

小冊子，免費發(fā)放到師生手中，并通過各類渠道宣傳。二是要積極開

展應急預案的培訓演練。（一個災區(qū)農村中學校長的避險意識：5月12

0,發(fā)生8級的大地震時，很多學校建筑完全倒塌，由于正是上課時

間，導致在教室中的師生大量傷亡，釀成慘劇。處于震區(qū)的安縣桑棗

中學在此次汶川大地震中也遭遇重創(chuàng)，但由于平常的多次演習，地震

發(fā)生后，全校2200多名學生、上百名老師，從不一致的教學樓與不一

致的教室中全部沖到操場，以班級為單位站好，用時1分36秒，無一

傷亡，制造了一大奇跡“網友們稱其為“史上最牛校長，桑棗中學

校長葉志平，他擔任校領導后，下決心花40萬元將造價才16萬元的

一棟危舊實驗教學樓進行了完全的加固，消除了隱患。更為重要的是,

從2005年開始，他每學期要在全校組織一次緊急疏散的演習。學校會

事先告知學生本周有演習，但娃娃們不明白具體是哪一天。等到特定

的一天，課間操或者者學生休息時，學校會突然用高音喇叭喊：全校

緊急疏散！每個班的疏散路線都是固定的，學校早已規(guī)劃好。兩個班

疏散時合用一個樓梯，每班務必排成單行。每個班級疏散到操場上的

位置也是固定的，每次各班級都站在自己的地方，不可能錯。學校緊

急疏散時，他讓人計時，不比速度，只講評各班級存在的問題。剛搞

緊急疏散時，學生當是娛樂，半大孩子除了覺得好玩外，還認為多此

一舉，有反對意見，有師生說他有神經病，但他堅持。每周二都是學

校規(guī)定的安全教育時間，讓老師專門講交通安全與飲食衛(wèi)生等。他管

得嚴，集體開會時，他不同意學生拖著自己的椅子走，要求大家務必

平端椅子一一由于拖著的椅子會絆倒人，后面的學生看不到前面倒的

人，還會往前擁，所有的踩踏都是這樣出現(xiàn)的。由于平常的多次演習,

地震發(fā)生后，全校師生，2200多名學生，上百名老師，從不一致的教

學樓與不一致的教室中，全部沖到操場，以班級為單位站好，用時1

分36秒。震后，8棟教學樓部分坍塌，全部成為危樓。全體學生11

歲到15歲的娃娃們，都挨得緊緊地站在操場上，老師們站在外圈，四

周是教學樓。全校師生無一人傷亡。）應急預案培訓是提高各級領導干

部與應急管理人員應對突發(fā)公共事件整體能力的重要途徑。通過培訓

使領導干部、應急管理干部、基層干部、學校負責人、班主任，班干

部與應急救援人員熟悉應急預與有關法律、法規(guī)，掌握突發(fā)公共事處

置救援與安全防護技能，提高在不一致情況下實施救援與協(xié)同處置的

能力。應急預案演練是應急準備的重要環(huán)節(jié)，通過演練能夠檢驗預案

的可行性、整體或者關鍵局部有效性；能夠發(fā)現(xiàn)存在的問題與缺陷，

驗證預案在應對各類意外情況下的習慣性；能夠檢驗應急工作機制是

否完善，應急反應與應急救援能力是否提高，各部門之間的協(xié)調配合

是否協(xié)調一致，從中找出需要進一步完善與修正的地方。在有條件的

情況下，還能夠組織開展單項演練、專項演練、協(xié)作演練、桌面演練、

綜合演練等多種形式的演練，增強演練效果。三是要切實做好應急預

案的評估修訂。應急預案是否可行，需要定期組織評估。預案實施部

門、單位應當制定評估方案，確定評估工作的組織機構、原則，內容、

標準與方法。評估重點要緊包含：單位應急處置機構設置是否合理，

職能是否完備、部門分工協(xié)作的情況與學校效能發(fā)揮情況；預防預警

支持系統(tǒng)是否建立健全，預警監(jiān)測方法是否可行，預警公布效果如何;

突發(fā)公共事件信息收集、傳遞渠道是否暢通，現(xiàn)場信息是否真實，學

校、公眾、媒體在突發(fā)公共事件應急處置中如何互動，信息公布是否

準確、及時；分級響應是否科學、快速、高效，現(xiàn)場指揮是否有力，

決策與應對是否及時、有效，部門配合是否協(xié)調，資源利用是否合理、

科學等等。在此基礎上，還需對突發(fā)公共事件過程及應急處置情況進

行實地調查與核實。應急預案評估務必堅持實事求是的原則，根據災

情、人員裝備、組織指揮、救援技術變化的實際情況與發(fā)現(xiàn)的問題，

提出解決方法與整改意見，責成有關部門與責任人逐項對應急預案進

行修訂完善，使應急預案的科學性與可操作性進一步增強。

第三部分突發(fā)公共事件應對的基本方法

一、突發(fā)公共事件含義及分類分級

(―)含義

突發(fā)公共事件，是指突然發(fā)生，造成或者者可能造成嚴重社會危

害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)

生事件與社會安全事件。

(二)分類

根據突發(fā)公共事件發(fā)生的原因、機理、過程、性質與危害對象，

將突發(fā)公共事件要緊分為下列四類：一是自然災害。要緊包含水旱災

害、氣象災害、地震災害、地質災害、森林火災與生物災害等。二是

事故災難。要緊包含工礦商貿等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、

火災事故、危險化學品泄漏事故、公共設施與設備事故、核與輻射事

故、環(huán)境污染與生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。要緊包含重大

傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全與職業(yè)危害、動物疫情

與其他嚴重影響公眾健康與生命安全的事件。四是社會安全事件。要

緊包含恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發(fā)事件、

重大刑事案件與大規(guī)模群體性事件等。上述各類突發(fā)事件往往是相互

交叉與關聯(lián)的，某類突發(fā)事件可能與其他類別的突發(fā)事件同時發(fā)生，

或者引發(fā)次生、衍生事件，應具體分析、統(tǒng)籌應對。

（三）分級

按突發(fā)公共事件的性質、嚴重程度、可控性與影響范圍分為特別

重大（I級）、重大（II級）、較大（III級）與通常四級（IV級）。

二、突發(fā)公共事件的處置

（-）領導者在突發(fā)事件中的作用

作為組織核心與靈魂的領導者，處理突發(fā)事件是其不可推卸的責

任，而且隨著領導活動時空跨度的加大、個體變量的增多、領導對象

構成的復雜化，領導者面臨突發(fā)事件的影響將越來越大，對領導者處

理突發(fā)事件的要求也將越來越高。領導者能否妥善處置突發(fā)事件，不

僅關系到人民群眾的生命財產安全是否得到有效保障，而且關系到人

心的穩(wěn)固與社會政治經濟的穩(wěn)固與進展。關于轉型期的中國社會，如

何及時、有效地處理各類突發(fā)事件，已經成為領導者務必面對的重大

問題。

1、SARS事件引發(fā)的思考。背景資料：自2002年11月16日廣東

佛山首發(fā)SARS以來，截至2003年6月26日，中國內地累計報告非典

型肺炎患者5327名，死亡348名，中國共有26個省市曾報告有非典

病例。在從新聞媒體得知SARS信息正式公布之前，有4.09%的居民

已經通過其他途徑明白此事。前期，由于政府公布信息不及時，導致

公眾不得不轉而尋求小道消息，通過短信息、網絡等新興媒體傳播未

經證實的流言，局面一度嚴重失控，導致了近年來罕見的搶購食鹽、

大米的風潮。SARS是一場突如其來的公共衛(wèi)生體系危機。在處理SARS

疫情的初期，暴露出政府管理體制中的很多深層次問題，如缺乏有效

協(xié)調、對信息不予披露反而隱瞞真相、官員目標函數(shù)中過分重視經濟

增長而對民生重視不夠等。由于缺乏預防與操縱經驗，應對機制不健

全，一些地方與部門工作不力，疫情沒有得到有效操縱，這對中國的

內政外交產生了很多負面影響，如多場重大國際活動紛紛延期或者取

消，一些民眾與國際社會對中國政府的信心產生動搖。

SARS事件把衛(wèi)生部要緊領導推到了媒體前臺，2003年3月個

別領導者曾說：SARS病例在中國已經被有效操縱!這不僅引來國際社

會的抨擊，也使抗擊SARS斗爭失去最好的機會，更引發(fā)人們重新思考

領導者行為背后的深層次問題。

2、領導者在突發(fā)事件中的作用。從SARS事件中，我們能夠清晰

地看到處置突發(fā)事件是一個非常復雜的過程，領導者在其中的作用非

常大。危機情境下，高度的不確定性使得事態(tài)的進展處于轉折關頭，

這就要求領導者具有較高的素養(yǎng)與非凡的領導能力。

(1)樹立危機意識，對突發(fā)事件的反應能力要強。突發(fā)事件的一個

顯著特點是突發(fā)性強，領導者能否在突發(fā)事件的初始階段反應迅速，

沉著冷靜地處理問題，關因此否能夠及時采取有效的措施、防止其蔓

延至關重要。美國面對突發(fā)事件發(fā)生后，危機反應意識強,

布什明確指出這是國際恐怖集團對美國的襲擊，宣布美國進入戰(zhàn)爭狀

態(tài)，說明美國領導人已經做了災難可能連續(xù)發(fā)生的最壞思想準備。而

在對SAPS事件的現(xiàn)實考察中，不難看出，事件發(fā)生后，一些領導者不

能做到在高度緊張與壓力下、在有限的時間內迅速做出決策，操縱危

機事態(tài)的蔓延，表現(xiàn)出其審時度勢，反應能力的遲緩。缺乏危機意識、

信息不通暢及相互扯皮、推諉責任等官僚主義作風使得我們一再錯過

了操縱SARS疫情蔓延的最佳時機。由此看來，領導者務必牢固樹立危

機意識，應認識到任何國家社會都處于變動之中，各類矛盾聚合、爆

發(fā)、轉換，可謂變動不居，據此應樹立動態(tài)穩(wěn)固觀。領導者應當清醒

地意識到，中國改革已進入社會結構的全面分化時期，利益與權力將

在不一致的主體之間進行重新分配、轉移，形成諸多不穩(wěn)固因素，存

在形成不一致危機的可能，而且危機高頻發(fā)生將是常態(tài)。領導者應樹

立危機意識，強化危機管理觀念，借鑒國內外危機管理的經驗教訓，

建立完善的危機管理機制，千方百計預防危機的出現(xiàn)，及早做好處理

各類危機的準備，掌握化危險為機遇的高超管理藝術，確保國家進展

不因各類突發(fā)事件與危機遭受重大缺失。

(2)有敏銳的推斷性，及時快速操縱事態(tài)。窄些突發(fā)事件，并不

全然是無端飛來，出現(xiàn)之初，總會有這樣那樣的跡象。高明的領導者,

能夠及時地抓住那些初露端倪的現(xiàn)象，把問題解決于萌芽之中，以避

免事態(tài)擴大造成缺失。SARS事件初期，因領導者敏銳性欠缺，致使SARS

疫情失去操縱。事實上對突發(fā)事件的預防是一種超前管理，其目標不

僅僅防止其形成，還要在形成之后千方百計遏制、消除其爆發(fā)誘因，

將其扼殺在萌芽狀態(tài)。鑒于突發(fā)事件爆發(fā)之前的潛伏期有線索可查，

對突事件的預防不僅需要制度保樟，也需要檢測與預警機制發(fā)揮其正

常功能，預先解決致使危機發(fā)生、進展的可能性與現(xiàn)實性誘因。在這

個階段，早期警至關重要，有關部門及其人員務必長期跟蹤與收集各

類危機爆發(fā)之前的預警信息；對信息進行分析、加工與做出準確推斷;

據此啟動有關的部門危機管理機制，采取行動遏制、消除危機形成與

爆發(fā)的因素。

“勿輕小事，小隙沉舟”，有了這樣的認識，就能在事變之初，做

出敏銳性的推斷，及時快速操縱事態(tài)。SARS事件的經驗與教

訓給領導者提出了一個新的課題，就是一定要不斷提高對各類突發(fā)事

件辨別處理的敏銳性。要以極端負責的態(tài)度敏銳性地觀察分析各類信

息并做出及時準確的推斷，努力學習與積存各類有益的經驗，提高自

己的領導能力。

（3）總攬全局，建立完善的協(xié)調機制。突發(fā)事件的應對，是一件系

統(tǒng)工程，需要總攬全局，照顧周全。除了組織搶救、實施各類果斷措

施外，還務必統(tǒng)籌全局，考慮到人民的安危、社會的穩(wěn)固、經濟的進

展、國際的交往、市場的供給、知識的普及、科學的研究、周邊的關

系，等等。一著不慎，牽動全局。不能總攬全局，單打一，不僅工作

收效不大，還容易顧此失彼，貽誤時機?？倲埲郑藱M'向的關系，

還有縱向的關系。部署第一步，就要想到第二步、第三步。全局觀念

在任何時候都很重要，處理突發(fā)事件時尤為重要。

（三）應急處置（先期處置）

突發(fā)事件的處置務必把握四個思路：

1、應急響應。2、應急升級。3、應急掌控。4、應急結束。

I、前期準備：

（1）指揮員的確定：把所在單位里最懂業(yè)務、政策、政治、法律

的領導。

（2）救援人員：人數(shù)弄清

（3）類別：火災、食物中毒等自然災害還是事故。

（4）器材：

（5）意圖：

（6）路線

（7）要求：心中有數(shù)，眼中有人（救誰、什么去救）、手中有物。

II.建立區(qū)域、

指揮員的基本要求：（1）熟悉救援專業(yè)知識；（2）參與救援系

統(tǒng)管理；（3）具備救援指揮能力。

現(xiàn)場指揮的基本原則：（1）扁平化原則；（2）權威性原則；（3）靈

活性原則；（4）準確性原則；（5）分級指揮原則；（6）以人為本原貝上

現(xiàn)場指揮的基本程序：

（1）現(xiàn)場分析災情，征求專家意見；（2）預測進展趨勢，確定救援

方案；

（3）確定救援任務，下達救援命令；（4）協(xié)調救援隊伍，分配救援

力量；

（5）宣布救援結束，公布救援信息。

現(xiàn)場指揮應注意的問題：

（1）切忌盲目冒進；（2）切忌隨意交權；（3）切忌盲目蠻干；（4）及時

下達撤退命令；（5）及時上報救援情況。

具體的說：受到自然災害危害或者者發(fā)生事故災難、公共衛(wèi)生事

件的學校（單位），應當根據突發(fā)公共事件的類型與突發(fā)公共事件的不

一致等級啟動相應預案，作出應急響應，同時立即組織本學校（單位）

應急救援隊伍與工作人員營救受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅

的人員，操縱危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，并采取其他防

止危害擴大的必要措施，同時根據突發(fā)公共事件的級別向所在地政府

與上級主管部門報告。

對因本學校的問題引發(fā)的或者者主體是本學校人員的社會安全事

件，有關學校應當按照規(guī)定上報情況，并迅速派出負責人趕赴現(xiàn)場開

展勸解、疏導工作。

（四）信息報告規(guī)定：突發(fā)公共事件發(fā)生后，事發(fā)地學校要在立

即采取措施操縱事態(tài)的同時立即如實向所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級主管部

門或者縣級人民政府報告，較大（III級）以上突發(fā)公共事件最遲不

得超過1小時。關于一些事件本身比較敏感或者發(fā)生在敏感地區(qū)、敏

感時間，或者可能演化為較大（含較大）以上的通常突發(fā)公共事件也

要按上述要求報告。特殊情況下，事發(fā)地學?？稍郊増蟾娌⑼瑫r報告

上一級政府。報告內容要緊包含：信息來源、事件起因與性質、基本

過程、已造成的后果、影響范圍、事件發(fā)生的趨勢、處置情況、擬采

取的措施、下一步工作意見、領導到現(xiàn)場情況、具體聯(lián)系人與聯(lián)系方

式、其他需要上報的有關事項等。應急處置過程中要及時續(xù)報有關情

況。

三、學校普通災害應對

I、地震災害防護

一、制定防震應急預案

在地震前制定防震應急預案，是貫徹“預防為主”方針，是提高

學校防震的重要計策。一旦發(fā)生震情，能夠做到有備無患，能夠有條

不紊地按“預案”實施減災行動。“預案”務必具備五個方面內容。即:

第一要明確組織隊伍，建立組織領導系統(tǒng)，明確人員的責任分工。第

二要明確任務，在震情緊急時，能各負其責地去履行職責。第三要有

物資準備，需要時能拿得出。第四要有防御與救災措施。第五要有撤

離路線、疏散避險地域等?？偟恼f，就是組織、任務、物資、措施、

地域“五落實同時組織師生開展經常性的應急演練。

二、對地震宏觀特殊的識別，采取措施主動避震

地震發(fā)生前會有宏觀特殊發(fā)生，對動物特殊，對地下水特殊，地

震前兆:

【水】

無雨水變渾，變色變味又難聞;

噴氣又發(fā)響，既翻水花又冒泡;

天旱井水冒，反常升降有門道。

【動物】

震前動物有前兆,發(fā)現(xiàn)特殊要報告。

牛馬騾羊不進圈,豬不吃食狗亂咬。

鴨不下水岸上鬧,雞飛上樹高聲叫。

冰天雪地蛇出洞,老鼠癡呆搬家逃。

兔子豎耳蹦又撞,魚兒驚慌水面跳。

蜜蜂群遷鬧哄哄,鴿子驚飛不回巢。

綜合分析辨真假，群測群防很重要

【地光】

大地震發(fā)生前，在震中或者鄰近地區(qū)常常出現(xiàn)形態(tài)各異的地光,

以白、紅、黃、藍色較為常見。

【地聲】

在地光發(fā)生后，有的時候會有地聲。多數(shù)像打雷，有的時候像狂

風、炮鳴、獅吼等。

除以上特殊外，還有植物特殊，如花草樹木不合時令開花結果；

氣象特殊，如嚴寒酷暑，洪澇干旱；電磁特殊，如日光燈自亮，電磁

器件奇變，收音通訊設備嚴重受干擾；地表形變特殊，如地面鼓包，

裂縫、塌陷等都可能與地震有關。如發(fā)生這些特殊現(xiàn)象及時向地方政

府及有關部門報告，并及時果斷地采取措施避震，都能起到自我防御

作用。

三、緊急避險

在學校上課發(fā)生地震時，室外學生不要回教室，注意躲開高大建

筑物、危險物。室內學生聽從老師安排，假如學校教室為磚平房，地

震時坐在離門較近的學生，可迅速從門窗逃出室外。遠離的學生不撤

出，就近“蹲下，掩護、抓牢”，就地躲在桌椅之間或者靠墻根趴下避

難。住在高樓里的學生，地震時千萬不要跳樓，也不要到樓梯口擁擠,

應迅速躲進走廊等跨度小的空間。注意地震中的標準求生姿勢：身體

盡量蜷曲縮小，臥倒或者蹲下；用手或者其他物件護住頭部，一手捂

口鼻，另一手抓住一個固定的物品。假如沒有任何可抓的固定物或者

保護頭部的物件，則應采取自我保護姿勢：頭盡量向胸靠攏，閉口，

雙手交叉放在脖后，保護頭部與頸部。

地震中應做到：不要驚慌，伏而待定;不要站在窗戶邊或者陽臺上;

不要跳樓、跳車或者破窗而出；假如在平房，地震時，門變形打不開,

“破窗而出”則是能夠的；不要乘坐電梯；不要因尋找衣服、財物耽擱

逃生時間；不要躲避在電線桿、路燈、煙囪、高大建筑物、立交橋、玻

璃建筑物、大型廣告牌、懸掛物、高壓電設施、變壓器鄰近;不要在石

化、煤氣等易爆、化學有毒的工廠或者設施鄰近；不要位于明火的下風。

四、地震后的自救互救

（一）被掩埋自救

1、堅定求生意志。

2、掙脫手腳，清除壓在身上，特別是腹部的重物，就地取材加固

周圍的支撐。

3、設法用手與其他工具開發(fā)通道逃出，但假如費時、費力過多則

應停止，儲存體力。

4、盡量向有光、通風的地方移動。

5、用毛巾、衣服掩住口鼻。

6、在能夠活動的空間中尋找食物與水，盡量節(jié)約食物，以備長時

間使用。

7、注意儲存體力，不大聲喊叫呼救，可用敲舌鐵管、墻壁，吹哨

子等方式與外界溝通，聽到救援者靠近時再呼救。

8、在封閉室內不可使用明火。

（二）積極參與互救

1、先救多，后救少；先救近，后救遠；先救易，后救難。

2、要留心各類呼救聲音。

3、熟悉坍塌處的房屋構造，推斷哪里可能有人。

4、挖掘時，不破壞支撐物。使用小型輕便工具，接近傷員時，要

手工慎重挖掘。

5、盡早使封閉空間與外界溝通，以便新鮮空氣注入。如灰塵太大,

要噴水降塵。

6、一時無法救出，可先將水、食品、藥品遞給被埋壓人員使用。

7、施救時，要先將頭部暴露出來，清除口、鼻塵土，再將胸腹部

與身體其他部位露出。切不可強行拖拽。

8、對在黑暗、饑渴、窒息環(huán)境下埋壓過久的人員，救出后應蒙上

眼睛，不要馬上減壓，不可一下進食太多。傷者要及時處理，盡快轉

移到鄰近醫(yī)院。

9、救人過程中要注意安全，小心余震。

II、火災的防護

一、制定防火應急預案并經常演練。

預防措施：

消防安全要記牢，引起火災有三條

校園宿舍就像家，安全防火樂哈哈；

“嚴禁煙火”標志明，重點防患不輕松；

電器帶來好處多，使用不當也危險；

校內防火要注意，提高警惕防麻痹。

二、