國內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目PPP模式實(shí)務(wù)案例

國內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目ppp模式實(shí)務(wù)案例

日期：2015年11月

目錄

背景介紹..................................................................5

案例1:杭州地鐵1號線工程................................................7

一、項(xiàng)目概況............................................................7

二、運(yùn)作模式............................................................7

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒...........................................................10

案例2：杭州市文一路地下通道（保俶北路~紫金港路）工程....................11

一、項(xiàng)目概況...........................................................11

二、運(yùn)作模式...........................................................12

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒...........................................................12

案列3：紹興市竦新污水處理一期工程、提標(biāo)改造工程及污泥處置工程...........13

一、項(xiàng)目概況...........................................................13

二、運(yùn)作模式...........................................................14

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒...........................................................15

案例4：常山縣天馬污水處理廠改擴(kuò)建工程...................................15

一、項(xiàng)目概況...........................................................15

二、運(yùn)作模式...........................................................15

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒...........................................................16

案例5：玉環(huán)縣生活垃圾焚燒發(fā)電一期工程...................................16

一、項(xiàng)目概況...........................................................16

二、運(yùn)作模式...........................................................16

案例6：北京地鐵4號線項(xiàng)目.............................................17

一、項(xiàng)目概況...........................................................17

二、運(yùn)作模式...........................................................18

三、借鑒價(jià)值...........................................................21

案例7：大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程.............................24

一、項(xiàng)目概況...........................................................24

二、運(yùn)作模式...........................................................25

三、借鑒價(jià)值...........................................................27

案例8：固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目.......................................28

一、項(xiàng)目概況...........................................................28

二、運(yùn)作模式...........................................................29

三、實(shí)施效果...........................................................31

四、借鑒價(jià)值...........................................................32

案例9：合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目...........................33

一、項(xiàng)目概況...........................................................33

二、運(yùn)作模式...........................................................33

三、借鑒價(jià)值...........................................................36

案例10：江西峽江水利樞紐工程項(xiàng)目........................................37

一、項(xiàng)目概況...........................................................37

二、項(xiàng)目運(yùn)作模式.......................................................38

三、借鑒意義...........................................................39

案例11:酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目..................................39

一、項(xiàng)目概況...........................................................39

二、運(yùn)作模式...........................................................40

三、借鑒價(jià)值...........................................................43

案例12：陜西南溝門水利樞紐工程項(xiàng)目......................................44

一、項(xiàng)目概況...........................................................44

二、項(xiàng)目運(yùn)作模式.......................................................45

三、借鑒意義...........................................................46

案例13：深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目................................................47

一、項(xiàng)目概況...........................................................47

二、運(yùn)作模式...........................................................47

三、借鑒價(jià)值...........................................................50

案例14：蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目................................50

一、項(xiàng)目概況...........................................................50

二、運(yùn)作模式...........................................................52

三、借鑒價(jià)值...........................................................54

案例15：天津市北水業(yè)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目................................56

一、項(xiàng)目概況...........................................................56

二、運(yùn)作模式...........................................................56

三、借鑒價(jià)值...........................................................60

案例16：渭南市天然氣利用工程項(xiàng)目........................................61

一、項(xiàng)目概況...........................................................61

二、運(yùn)作模式...........................................................63

三、借鑒價(jià)值...........................................................64

案例17：張家界市楊家溪污水處理廠項(xiàng)目....................................66

一、項(xiàng)目概況...........................................................66

二、運(yùn)作模式...........................................................66

三、借鑒價(jià)值...........................................................68

案例18：重慶涪陵至豐都高速公路項(xiàng)目......................................70

一、項(xiàng)目概況...........................................................70

二、運(yùn)作模式...........................................................70

三、借鑒價(jià)值...........................................................73

背景說明

廣義的PPP能夠懂得為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、

TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP模式為政府針對具體項(xiàng)目特許新

建一家項(xiàng)目公司，并對其提供扶持措施，然后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)

目的融資與建設(shè)，融資來源包含項(xiàng)目資本金與貸款；項(xiàng)目建成后，由

政府特許企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)與運(yùn)營，而貸款人除了能夠獲得項(xiàng)目經(jīng)

營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。

使用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許

經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

從國內(nèi)來看，2015年10月20日，國家進(jìn)展改革委與全國工商

聯(lián)在北京舉行政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目推介電視電話會議，江

蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七個(gè)省份在會上推出總

投資約9400億元的287個(gè)項(xiàng)目，涉及市政、公路、軌道交通、機(jī)場、

水利、能源等多個(gè)領(lǐng)域。江蘇是較早探索PPP模式的省份之一，此次

重點(diǎn)推介50個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資近2400億元。江蘇省發(fā)改委有關(guān)負(fù)

責(zé)人在推介會上說，這些項(xiàng)目具有四大特點(diǎn)：一是單體規(guī)模較大，平均

投資規(guī)模超過40億元；二是層次較高，多數(shù)項(xiàng)目為省市縣三級重大項(xiàng)

目；三是前景較好，收益較穩(wěn)固，回報(bào)機(jī)制靈活，可操作性強(qiáng)，易于形成

多方共贏的合作成果。

PPP模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的

多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)

場、醫(yī)院、學(xué)校等。

十三五時(shí)期，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目中的應(yīng)用將得

以進(jìn)一步推廣：一是制度環(huán)境的改善，《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)

營管理辦法》約束了地方政府違約責(zé)任；二是隨著成功項(xiàng)目的推廣與

PPP培訓(xùn)，地方政府與社會資本對PPP具體操作熟悉度提升；三是政

策引導(dǎo)，財(cái)政部設(shè)立PPP專項(xiàng)引導(dǎo)基金、對部分項(xiàng)目提供財(cái)稅支持。

地方基建曾由城投企業(yè)主導(dǎo)，43號文限制了融資平臺的政府融

資職能，關(guān)于新建項(xiàng)目與未完工存量項(xiàng)目，優(yōu)先安排PPP模式建設(shè)。

隨著PPP簽約率的提升，PPP模式對城投債的替代性增強(qiáng)，為資本市

場提供投資機(jī)遇。

國內(nèi)已經(jīng)使用不一致的ppp模式完成了多個(gè)項(xiàng)目，公司在市場開

發(fā)過程中，與政府部門有關(guān)的多個(gè)項(xiàng)目都涉及到了PPP模式。為了方

便公司領(lǐng)導(dǎo)及各單位決策使用，市場部整理了有關(guān)案例資料，匯編成

冊后供公司領(lǐng)導(dǎo)及各有關(guān)單位參考。

案例1:杭州地鐵1號線工程

一\項(xiàng)目概況

杭州地鐵1號線工程為連接中心城核心區(qū)與江南、臨平、下沙副

城中心區(qū)的骨干線，線路全長47.97公里，其中地下線41.36公里，

高架線6.14公里，過渡段0.47公里；設(shè)車站30座，其中地下站27

座，高架站3座；車輛基地與停車場各1處、操縱中心1處。初期配

車288輛。項(xiàng)目概算總投資為220.76億元。

杭州地鐵1號線工程前期工作開始于本世紀(jì)初。2002年6月6

日，經(jīng)市委、市政府批準(zhǔn)，杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司掛牌成立。

2003年12月26日，地鐵1號線試驗(yàn)段婺江路站工程開工建設(shè)。2004

年2月11日-L3日，國家發(fā)改委委托中咨公司，對《杭州市城市快

速軌道交通建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)行了評審，建設(shè)規(guī)劃通過專家評審。2005

年6月1日，國務(wù)院批準(zhǔn)了杭州市地鐵項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，6月6日，國

家發(fā)改委正式下發(fā)了《關(guān)于審批杭州市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃的

請示的通知》，1號線工程正式立項(xiàng)。2007年2月7日，地鐵1號線

工程初步設(shè)計(jì)通過浙江省發(fā)改委批復(fù)。項(xiàng)目于2007年3月28日開工

建設(shè)，于2012年11月24日開始試運(yùn)營。日均客流穩(wěn)步遞增，已由

試運(yùn)行之初的日均14萬人次攀升到目前日均41萬人次。

項(xiàng)目使用PPP模式，由香港鐵路有限公司（下列簡稱港鐵公司）

與杭州地鐵集團(tuán)成立特許經(jīng)營公司一一杭州杭港地鐵有限公司負(fù)責(zé)

運(yùn)營。

實(shí)踐說明，杭州地鐵1號線工程使用PPP模式取得了明顯的成效:

一是有力推進(jìn)了杭州市投融資體制改革，促進(jìn)政府基礎(chǔ)設(shè)施融資的多

元化，有效減輕政府當(dāng)期基礎(chǔ)建設(shè)投入與長期的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)；二是

克服地鐵經(jīng)驗(yàn)及人才不足的困難，能夠更快、更好的學(xué)習(xí)掌握先進(jìn)地

鐵建設(shè)、運(yùn)營與管理經(jīng)驗(yàn)；三是推進(jìn)了軌道交通設(shè)施的市場化進(jìn)程，

實(shí)現(xiàn)軌道交通行業(yè)體制機(jī)制的創(chuàng)新；四是促進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立與

政府監(jiān)管體系的完善，繼而取得軌道交通經(jīng)濟(jì)效益與社會效益均衡進(jìn)

展。

二、運(yùn)作模式

（一）具體模式

1號線工程投資建設(shè)分為A、B兩個(gè)相對獨(dú)立的部分：A部分為土

建、隧道工程，投資額約137.86億元，約占項(xiàng)目總投資的62.4%,

由杭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)；B部分為機(jī)電、車輛等設(shè)備部分，投資額約82.9

億元，約占項(xiàng)目總投資的37.6%,由PPP項(xiàng)目公司杭港地鐵公司負(fù)責(zé)。

杭港地鐵公司由杭州地鐵集團(tuán)與港鐵公司通過各自的全資投資公司

按51：49的出資比例組建。杭港地鐵按《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，從杭州

地鐵集團(tuán)租賃A部分資產(chǎn)，并進(jìn)行全部A、B資產(chǎn)的運(yùn)營、保護(hù)與更

新，與站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入投資

獲得合理的投資收益。

25年特許經(jīng)營期結(jié)束后，杭港地鐵將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無

償?shù)亟唤o市政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給杭州地鐵集團(tuán)。

杭如地儺團(tuán)

姆杭加地蜴I團(tuán)

49%51%+,

特許協(xié)議

（PPP公司）監(jiān)督

投資票務(wù)

并收酸資

建設(shè)

投費(fèi)137.86億投姿82.9億總投責(zé)220.76億

建設(shè),運(yùn)營移。交，

建設(shè)期6年.運(yùn)營期25年?

圖1杭州地鐵1號線的PPP模式

（二）實(shí)施流程

2008年3月，杭州市政府根據(jù)《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營

條例》有關(guān)規(guī)定，決定1號線項(xiàng)目使用PPP特許經(jīng)營模式進(jìn)行招商，

擬引入境內(nèi)外投資者參與杭州市地鐵一期工程1號線項(xiàng)目的投資、建

設(shè)與運(yùn)營。

2008年3月24日，市發(fā)改委公布地鐵一期工程1號線特許經(jīng)營

項(xiàng)目招商公告。共有港鐵公司、新加坡地鐵公司、威立雅交通巴黎地

鐵公司三家參與投標(biāo)。通過競爭性談判，確定優(yōu)先考慮與港鐵公司合

作。

2009年1月5日，市委、市政府討論通過了地鐵1號線杭港合

作原則性協(xié)議。

2010年3月，市政府與港鐵公司就1號線項(xiàng)目草簽了特許經(jīng)營

等協(xié)議或者合同。

2012年8月17日，商務(wù)部正式批復(fù)同意杭州地鐵一號線投資有

限公司與在香港注冊的港鐵杭州一號線投資有限公司在杭州市設(shè)立

杭州杭港地鐵有限公司（下列簡稱杭港地鐵公司），1號線特許經(jīng)營

項(xiàng)目獲批，9月6日，特許經(jīng)營公司-杭州杭港地鐵有限公司注冊成

立，9月28日，市政府授權(quán)市交通局與杭港地鐵公司簽訂特許經(jīng)營

協(xié)議。

2012年11月24日，1號線正式開始試運(yùn)營。

（三）協(xié)議體系

要緊有三個(gè)關(guān)鍵協(xié)議：一是杭州地鐵1號線投資公司與港鐵杭州

1號線投資公司簽訂的《中外合作經(jīng)營合同》與《公司章程》，二是

杭州市交通局與PPP項(xiàng)目公司杭港地鐵公司簽訂的《特許經(jīng)營協(xié)議》，

三是杭州地鐵集團(tuán)與PPP項(xiàng)目公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》。

《特許協(xié)議》是PPP項(xiàng)目的核心，全面約定市政府、杭港公司雙

方的權(quán)利義務(wù)，項(xiàng)目融資、建設(shè)運(yùn)營、移交的標(biāo)準(zhǔn)與要求，與票價(jià)機(jī)

制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等事項(xiàng)，為PPP項(xiàng)目投資建設(shè)與運(yùn)營管理提供了明確的

根據(jù)與堅(jiān)實(shí)的法律保障。1號線項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議由主協(xié)議、附件協(xié)

議與后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了建設(shè)、試運(yùn)行、運(yùn)營、移交各

個(gè)階段，形成了一個(gè)完整的合同體系。

《中外合作經(jīng)營合同》與《公司章程》從合作宗旨、董事會與經(jīng)營

管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、合同期限等方面對合作經(jīng)營進(jìn)行規(guī)則約定。

《資產(chǎn)租賃協(xié)議》規(guī)定了杭港公司租賃A部分資產(chǎn)的范圍、移交方

法、保修期與租金與租賃期限等內(nèi)容。

基于PPP合作機(jī)制的建立與先進(jìn)管理理念的引入，杭港公司正從

規(guī)范化管理走向系統(tǒng)化、精細(xì)化管理，日均客流穩(wěn)步遞增，列車服務(wù)

的重點(diǎn)指標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)率、兌現(xiàn)率也保持在99.8%以上的高位，售票機(jī)、閘

機(jī)等設(shè)備的可靠度也均保持在99.8%以上，這些數(shù)據(jù)均遠(yuǎn)超《特許協(xié)

議》所規(guī)定的考核指標(biāo)。在此期間，杭港公司通過建立先進(jìn)的財(cái)務(wù)管

理系統(tǒng)與全方位的財(cái)務(wù)預(yù)算體系，有效的操縱了經(jīng)營管理成本（每公

里人員配比達(dá)L47）；同時(shí)依靠靈活的財(cái)務(wù)管理手段實(shí)施合理的借

償貸，使公司在不依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼的前提下，具有長期經(jīng)營的財(cái)務(wù)

能力與可持續(xù)性經(jīng)營潛力，這都有利于保證1號線的長期穩(wěn)固運(yùn)營。

三,經(jīng)驗(yàn)借鑒

（-）選擇合適的合作伙伴

合適的合作伙伴是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。要選擇具有行業(yè)建

設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、有資金實(shí)力、有成功的運(yùn)營模式的企業(yè)?；谝陨线x

擇合作伙伴的原則，杭州市政府通過全球招商，選擇港鐵作為合作伙

伴。首先，港鐵是香港特區(qū)最大的政府控股上市公司，30多年軌道

交通規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營與物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，業(yè)內(nèi)保持領(lǐng)先，也是全球

少數(shù)幾家盈利的地鐵運(yùn)營商之一。其次，港鐵是香港最大的地產(chǎn)開發(fā)

商之一，開創(chuàng)性地實(shí)施“地鐵+物業(yè)”模式，實(shí)現(xiàn)軌道交通可持續(xù)進(jìn)

展。再次，具有跨地域軌道交通經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，香港之外，港鐵還在倫敦、

墨爾本、北京等城市運(yùn)營鐵路。良好的表現(xiàn)、成熟的經(jīng)驗(yàn)、雄厚的資

金實(shí)力與先進(jìn)的運(yùn)營模式，是選擇港鐵的基礎(chǔ)支撐。

（二）建立有力的政策保障體系

杭州市政府及有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，敢于突破創(chuàng)新，

為項(xiàng)目推進(jìn)提供了全方位保障。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府變成了全程

參與者與全力保障者，為項(xiàng)目配套出臺了《杭州市市政公用事業(yè)特許

經(jīng)營條例》、《杭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》等法規(guī)政策。市

政府成立了由副市長牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組，市發(fā)改委主導(dǎo)完成PPP項(xiàng)

目實(shí)施方案、競爭性談判等，市地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)具體操作與研究。

（三）設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)-收益平衡機(jī)制

1號線特許經(jīng)營項(xiàng)目首先建立了票價(jià)調(diào)整機(jī)制與客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)

制。1號線運(yùn)營票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，考慮到地鐵運(yùn)營成本會隨著

CPI,工資、電價(jià)等因素的變化而變化，因此《特許協(xié)議》中約定了

開通年的初始票價(jià)，同時(shí)也約定了根據(jù)上述3項(xiàng)因素進(jìn)行周期性調(diào)整

的測算票價(jià)。若實(shí)際票價(jià)低于測算票價(jià)，政府就其差額向PPP公司進(jìn)

行補(bǔ)償；反之，PPP公司與政府分成。關(guān)于客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，目的

是實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)共同培養(yǎng)客流、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，同樣以一定

的客流預(yù)測為推斷基準(zhǔn)，若實(shí)際客流低于預(yù)測客流時(shí)，政府向PPP公

司進(jìn)行補(bǔ)償；反之，政府將與PPP公司分享收益。

（四）建立有效的監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管機(jī)制要緊通過政府部門監(jiān)管及協(xié)議監(jiān)管得以保障。1號線項(xiàng)

目的政府監(jiān)管部門能夠分為兩類：一類是政府直接監(jiān)管部門，另一類

是通常監(jiān)管部門。直接監(jiān)管部門與1號線的投資、建設(shè)、運(yùn)營發(fā)生直

接、緊密的聯(lián)系，比如交通局負(fù)責(zé)對1號線運(yùn)營的安全性、準(zhǔn)點(diǎn)率等

進(jìn)行監(jiān)管；財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督1號線運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益情況，以便給予財(cái)

政補(bǔ)貼。通常監(jiān)管部門根據(jù)各自的職責(zé)范圍對1號線的建設(shè)運(yùn)營等方

面進(jìn)行監(jiān)管，比如環(huán)保局對噪音等環(huán)保情況進(jìn)行監(jiān)管。協(xié)議監(jiān)管則是

通過《特許協(xié)議》、《中外合作經(jīng)營合同》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》等協(xié)

議結(jié)構(gòu)予以表達(dá)。

案例2：杭州市文一路地下通道（保俶北路~紫金港路）工程

一、項(xiàng)目概況

文一路地下通道（保俶北路?紫金港路）工程是杭州“一環(huán)、三

縱、五橫"城市快速路系統(tǒng)中“一橫”德勝路至文一路的重要構(gòu)成部

分，項(xiàng)目的建設(shè)對緩解城西交通擁堵問題，提速東西向交通具有重要

意義。

工程西起紫金港路西，東至保俶北路，全長約5.8公里，其中隧

道長約5.28公里。該工程由兩部分構(gòu)成，其中紫金港立交段長約0.68

公里，隧道主線段長約5.12公里。地下隧道為雙向4車道城市主干

路，地面道路為雙向6車道城市主干路，設(shè)計(jì)車速60公里/小時(shí)，隧

道等級為一類城市交通隧道。項(xiàng)目概算總投資為47.6億元。項(xiàng)目于

2014年年底開工建設(shè)，估計(jì)2018年完工。

B0T段全長5.12公里，工程內(nèi)容要緊包含：地下隧道一座，改

建5座地面橋梁，新建2座人行過街設(shè)施；與地面道路恢復(fù)、地下管

線、景觀綠化等建設(shè)。B0T段概算投資為39.66億元。

二、運(yùn)作模式

（一）具體模式

工程使用B0T方式，即市政府向投資方一一上海隧道工程股份有

限公司與浙大網(wǎng)新建設(shè)投資集團(tuán)構(gòu)成的項(xiàng)目公司授予特許經(jīng)營權(quán)，同

意其在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行該工程的建設(shè)與運(yùn)營，而投資方在公共基礎(chǔ)建

設(shè)過程中使用總承包模式施工，當(dāng)特許期限結(jié)束后，投資方將該設(shè)施

移交市政府。特許經(jīng)營期限為20年，市財(cái)政每年向項(xiàng)目公司支付專

營補(bǔ)貼。

（二）實(shí)施流程

在完成項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)之后，杭州市建委于2014年9月通過公共

資源交易平臺進(jìn)行公開招標(biāo)，共有7家聯(lián)合體參與投標(biāo)。上海隧道工

程股份有限公司與浙大網(wǎng)新建設(shè)投資集團(tuán)構(gòu)成的聯(lián)合體綜合得分排

名第一，成為項(xiàng)目投資人。經(jīng)市政府授權(quán)，2014年11月19日市建

委與投資人簽訂項(xiàng)目投資協(xié)議，約定由項(xiàng)目投資人根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)方案

與政府有關(guān)要求，完成項(xiàng)目投資建設(shè)與運(yùn)營管理。項(xiàng)目投資協(xié)議簽署

后，投資人根據(jù)項(xiàng)目投資協(xié)議的要求成立項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的

投資建設(shè)與經(jīng)營管理。經(jīng)市政府授權(quán)，市建委與項(xiàng)目公司簽署項(xiàng)目特

許權(quán)協(xié)議，授予項(xiàng)目公司投資建設(shè)與經(jīng)營管理的特許權(quán)利。根據(jù)特許

協(xié)議，項(xiàng)目公司開展項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷、融資安排、工程建設(shè)

等項(xiàng)目投資建設(shè)工作。

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）為城市市政道路投融資探索了能夠復(fù)制的“范本”

城市市政道路不直接收費(fèi)，單個(gè)項(xiàng)目沒有現(xiàn)金流，比較難以實(shí)施

常規(guī)的B0T方式。本項(xiàng)目通過創(chuàng)新，第一次引進(jìn)社會資本參與城市道

路建設(shè)，為類似項(xiàng)目提供了能夠復(fù)制的“范本”。

（二）選擇具有施工總承包資質(zhì)的企業(yè)作為投資方

本工程在選擇投資方時(shí)，將投資方具有隧道施工總承包資質(zhì)作為

必要條件之一。與傳統(tǒng)管理模式相比，EPC建設(shè)模式下的設(shè)計(jì)、采購

與施工界面間的協(xié)調(diào)工作由傳統(tǒng)的外部接口轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部接口，將傳統(tǒng)

的外部收益內(nèi)部化，降低了工程造價(jià)；總承包商在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)會站在

業(yè)主的角度思考問題，激發(fā)其管理動(dòng)力，使承包商在項(xiàng)目實(shí)施中變被

動(dòng)為主動(dòng)，在項(xiàng)目管理上有利于項(xiàng)目的整體利益；總承包商同時(shí)也是

項(xiàng)目的股東，參與項(xiàng)目的運(yùn)營，會更加重視施工質(zhì)量，降低運(yùn)營階段

的養(yǎng)護(hù)成本。

（三）通過公共平臺選擇投資人

本工程的BOT項(xiàng)目招標(biāo)是杭州市首次通過公共資源交易平臺以

招標(biāo)方式選擇投資人，避免了“曠日持久”的談判，減少了中間環(huán)節(jié),

節(jié)約前期時(shí)間。

（四）委托管理提高效率

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展中心受建委委托，將自始至終參與項(xiàng)目的

跟蹤、協(xié)調(diào)、服務(wù)工作。通過委托管理的模式，較好地解決了為項(xiàng)目

提供合同管理與跟蹤服務(wù)的問題。

案列3：紹興市噪新污水處理一期工程、提標(biāo)改造工程及污泥處

置工程

一、項(xiàng)目概況

紹興市竦新污水處理一期工程處理規(guī)模為15萬噸，遠(yuǎn)期規(guī)模30萬噸,

于2003年8月開始籌建，2006年12月25日建成試通水，要緊承擔(dān)

著竦州、新昌兩市縣企業(yè)排放的生產(chǎn)廢水與城鎮(zhèn)生活污水”集中處理、

達(dá)標(biāo)排放”的任務(wù)。一期廠區(qū)占地面積16公頃，同時(shí)建成16.5千米

截流干管及萬年亭泵站一座，總投資4.6億元，使用改良型氧化溝工

藝。2007年3月19日竦新污水處理工程開始進(jìn)入正常運(yùn)行狀態(tài)，經(jīng)

處理污水達(dá)到國家水污染物排放一級B標(biāo)準(zhǔn)（出水C0Dcr60mg/L下

列），運(yùn)行效果良好。

隨著環(huán)境治理要求的提高，竦新污水廠由于前端印染、工業(yè)等企業(yè)較

多，色度過高，不能滿足環(huán)境治理要求，根據(jù)浙江省、紹興市等各級

政府的要求，并接合“五水共治”的目標(biāo)與任務(wù)，要求在2014年底

前完成對竦新污水處理廠一期工程進(jìn)行提標(biāo)改造，使出水達(dá)到一級A

標(biāo)準(zhǔn)。通過多方考察對比、專家論證，竦新污水處理廠一期提標(biāo)改造

工程決定使用粉末活性炭工藝，工程規(guī)模為15萬噸/日。竦新污水處

理廠一期提標(biāo)改造工程從2014年7月開始動(dòng)工建造，歷經(jīng)6個(gè)月，

于12月31日實(shí)現(xiàn)通水，自通水以來，提標(biāo)工藝運(yùn)行良好，出水效果

滿足了工程設(shè)計(jì)要求，出水C0D低于50mg/L,色度低于32倍，達(dá)到

一級A排放標(biāo)準(zhǔn)。

污泥處理模式為焚燒處理，日處理規(guī)模250噸（含水率80%）,總投

資3500萬元。工程于2011年9月開始施工，2011年12月底進(jìn)入點(diǎn)

火、調(diào)試階段，目前污泥焚燒量為270噸/日，運(yùn)行正常。該工程使

用國內(nèi)先進(jìn)的噴霧干燥工藝，系統(tǒng)包含：污泥接收及預(yù)處理系統(tǒng)、噴

霧干化系統(tǒng)、回轉(zhuǎn)窯焚燒系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)、供熱通風(fēng)系統(tǒng)、灰渣

收集系統(tǒng)、濕污泥除臭系統(tǒng)、煤品儲存及公用工程系統(tǒng)。使含水率從

80%降至15%左右，成為顆粒狀干化污泥，再通過焚燒最后成為絕干

泥渣，用于制作水泥、磚頭等，完全實(shí)現(xiàn)零填埋。

二、運(yùn)作模式

竦新污水處理一期工程：項(xiàng)目使用TOT模式。為了減少政府在竦新污

水廠的補(bǔ)虧投入，減輕地方政府的壓力，2010年10月竦新污水處理

廠增資擴(kuò)股，其中，北京首創(chuàng)股份以現(xiàn)金方式出資12906.122萬元，

占51%股權(quán)，竦州市水務(wù)集團(tuán)出資6820萬元，占26.95%股權(quán)，新昌

縣水務(wù)集團(tuán)出資5580萬元，占22.05%股權(quán)。單位名稱改為紹興市竦

新首創(chuàng)污水處理有限公司，2011年1月1日正式成立運(yùn)行。

一期提標(biāo)改造工程：使用BOT方式，由湖北君集水處理有限公司全額

投資建設(shè)，建成后由湖北君集公司下轄子公司竦州市君集污水深度處

理有限公司運(yùn)行管理，運(yùn)行周期22年，環(huán)保職能部門對出水進(jìn)行監(jiān)

督管理。根據(jù)初步測算，第一年污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)為1.98元/立方

米。正式運(yùn)行一年后，審計(jì)、物價(jià)部門核準(zhǔn)確定污水處理服務(wù)費(fèi)，實(shí)

行多還少補(bǔ)。污水處理服務(wù)費(fèi)按月結(jié)算并按月支付，由噪州市、新昌

縣財(cái)政承擔(dān)，竦州方承擔(dān)55%、新昌方45%。

污泥處置工程：使用BOT方式，由竦州市環(huán)興污泥處理有限公司投資

建設(shè)、運(yùn)營。

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）一期工程TOT模式盤活了存量資產(chǎn)，減輕了政府負(fù)擔(dān)

現(xiàn)有的所有債務(wù)均由新公司承擔(dān)歸還，雙方縣市概不負(fù)責(zé)。政府不需

再花費(fèi)大量精力去管理污水廠的日常運(yùn)行工作。

（二）項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)污水處理行業(yè)特點(diǎn)合理劃分投資范圍，引進(jìn)各領(lǐng)

域的專業(yè)公司進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營

污水處理環(huán)節(jié)引進(jìn)北京首創(chuàng)，該公司是目前國內(nèi)水務(wù)行業(yè)管理較好的

投資單位，合作成功后，污水處理廠的方方面面將會有很大的提升，

引進(jìn)了先進(jìn)的管理模式，規(guī)范了公司各項(xiàng)規(guī)章制度。提標(biāo)改造環(huán)節(jié)與

污泥處置環(huán)節(jié)分別引進(jìn)有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)公司。

案例4：常山縣天馬污水處理廠改擴(kuò)建工程

一、項(xiàng)目概況

項(xiàng)目的要緊建設(shè)規(guī)模：新增二級污水處理能力2萬噸/日，深度處理

能力4萬噸/日，新增2萬噸/日CAST池一座，新增4萬噸/日反硝化

深床濾池及有關(guān)深度處理設(shè)施，并配套有關(guān)設(shè)備。項(xiàng)目投資概算4400

萬元。項(xiàng)目于2014年12月開工建設(shè)，估計(jì)2015年建成并投入使用o

截止2015年6月底，完成投資3110萬元，完成CAST池壁板后澆帶、

池體滿水試驗(yàn)與池體外壁裝飾，完成總工程量的75%。

二、運(yùn)作模式

本項(xiàng)目使用PPP模式。項(xiàng)目公司一一常山富春紫光污水處理有限公司

前身是常山縣天馬污水處理有限公司，于2014年經(jīng)縣招標(biāo)中心公開

招標(biāo)確定與浙江富春紫光環(huán)保股份有限公司聯(lián)合組建。項(xiàng)目公司總注

冊資金4444萬元，其中浙江富春紫光環(huán)保股份有限公司以現(xiàn)金出資

4000萬元，占項(xiàng)目公司股份的90%,常山水務(wù)進(jìn)展投資有限公司以天

馬污水處理廠二期工程土地作價(jià)444萬元入資，占項(xiàng)目公司股份的

10%,同時(shí)將建成的天馬污水處理一期（含污泥處置）資產(chǎn)經(jīng)檢修合

格并排除權(quán)利瑕疵后附條件無償租賃給項(xiàng)目公司使用。

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水廠工程建設(shè)及項(xiàng)目建成后的日常運(yùn)維工作，以特許

經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互利共贏。項(xiàng)目特許經(jīng)營期

限為26年（含一年建設(shè)期），特許經(jīng)營權(quán)期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)經(jīng)檢

驗(yàn)合格后，無償移交給常山水務(wù)進(jìn)展投資有限公司。

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）本項(xiàng)目為縣級城市污水處理廠擴(kuò)建工程開展PPP模式提供了范

本

本項(xiàng)目采取社會資本與政府合作的模式建設(shè)，社會資本為主，政府通

過國資公司以土地入股，同時(shí)將一期工程無償租賃給項(xiàng)目公司運(yùn)營，

較好協(xié)調(diào)了一期工程與二期工程之間的關(guān)系。該模式值得其它縣級城

市的污水處理項(xiàng)目借鑒。

（二）PPP模式運(yùn)作的成效與工作難點(diǎn)

在PPP項(xiàng)目管理實(shí)施存在的困難：一是如運(yùn)營管理失當(dāng)，出現(xiàn)重

大事故，所示超過其資產(chǎn)，很難有效追求投資人責(zé)任。二是超過長達(dá)

25年的經(jīng)營協(xié)議期滿后資產(chǎn)無償收回難度大。三是運(yùn)營時(shí)間長，政

策稅利無害等風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)調(diào)整都會產(chǎn)生未預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。

案例5：玉環(huán)縣生活垃圾焚燒發(fā)電一期工程

-v項(xiàng)目概況

項(xiàng)目座落在玉環(huán)縣玉城街道西灘村小灘，建設(shè)規(guī)模為日處理生活

垃圾700噸。建設(shè)日處理生活垃圾350噸垃圾焚燒爐2臺，15MW純

冷凝汽輪發(fā)電機(jī)1臺等設(shè)施。汽輪發(fā)電機(jī)組的發(fā)電出力約13000千瓦

時(shí)，年運(yùn)行時(shí)間約8000小時(shí)，最大年發(fā)電量為1040千瓦時(shí)。本工程

距離與玉環(huán)縣區(qū)中心約8公里，項(xiàng)目共用地4.5927公頃。項(xiàng)目核準(zhǔn)

總投資2.63億元。

項(xiàng)目于2010年8月27日通過浙江省發(fā)改委項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)，2011

年4月開工建設(shè)，2012年10月并網(wǎng)發(fā)電，2014年底通過竣工驗(yàn)收。

目前項(xiàng)目運(yùn)行情況良好，截止2014年H月31日，共處理生活垃圾

53.45萬噸，發(fā)電15966.376萬kWh,向電網(wǎng)供電13190.38萬kWh。

項(xiàng)目的建設(shè)關(guān)于解決玉環(huán)縣及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益突出的生活與工業(yè)垃圾

問題、建設(shè)宜居城市與生態(tài)海島縣發(fā)揮了重要作用。

二、運(yùn)作模式

項(xiàng)目使用B0T方式建設(shè)。合作雙方分別為玉環(huán)縣政府與浙江偉明

環(huán)保股份有限公司。項(xiàng)目公司為玉環(huán)偉明環(huán)保股份有限公司，特許經(jīng)

營期30年（含建設(shè)期）。項(xiàng)目依靠經(jīng)營凈現(xiàn)金流收回投資、獲得收

益。項(xiàng)目收入要緊由垃圾處理費(fèi)與上網(wǎng)電價(jià)兩部分構(gòu)成。目前政府對

處理每噸垃圾82元補(bǔ)貼費(fèi)，每千瓦時(shí)售電電價(jià)0.66元。

案例6：北京地鐵4號線項(xiàng)目

一、項(xiàng)目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐

臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長

28.2公里，車站總數(shù)24座。4號線工程概算總投資153億元，于2004

年8月正式開工，2009年9月28日通車試運(yùn)營，目前日均客流量已

超過100萬人次。

北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)

目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱“京投公司”）具體實(shí)施。

2011年，北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司與天津理工大學(xué)按國家發(fā)改委

與北京市發(fā)改委要求，構(gòu)成課題組對項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行了專題評價(jià)研

究。評價(jià)認(rèn)為，北京地鐵4號線項(xiàng)目順應(yīng)國家投資體制改革方向，在

我國城市軌道交通領(lǐng)域首次探索與實(shí)施市場化PPP融資模式，有效緩

解了當(dāng)時(shí)北京市政府投資壓力，實(shí)現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資與運(yùn)

營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵(lì)的格局，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步與管理水

平、服務(wù)水平提升。從實(shí)際情況分析，4號線應(yīng)用PPP模式進(jìn)行投資

建設(shè)已取得階段性成功，項(xiàng)目實(shí)施效果良好。

安河橋北站同年自此

YUANM1WGYUANPart

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宜京大學(xué)東門鉆

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傘美收站

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HAKXANHUANGZHUANGi戰(zhàn)接菜站13

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圖1北京地鐵4號線運(yùn)行路線

二、運(yùn)作模式

（一）具體模式4號線工程投資建設(shè)分為A、B兩個(gè)相對獨(dú)

立的部分：A部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為107億元，

約占項(xiàng)目總投資的70%,由北京市政府國有獨(dú)資企業(yè)京投公司成立的

全資子公司四號線公司負(fù)責(zé)；B部分為車輛、信號等設(shè)備部分，投資

額約為46億元，約占項(xiàng)目總投資的30%,由PPP項(xiàng)目公司北京京港

地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負(fù)責(zé)。京港地鐵是由京投公司、

香港地鐵公司與首創(chuàng)集團(tuán)按2:49:49的出資比例組建。

北京地鐵4號線PPP模式如圖2所示。

圖2北京地鐵4號線的PPP模式

4號線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，京港地鐵通過租賃取得四號線公司的

A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負(fù)責(zé)4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包

含A與B兩部分）的保護(hù)與除洞體外的資產(chǎn)更新，與站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營,

通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資并獲得合理投資收

益。

30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無

償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給四號線公司。

（二）實(shí)施流程

4號線PPP項(xiàng)目實(shí)施過程大致可分為兩個(gè)階段，第一階段為由北

京市發(fā)改委主導(dǎo)的實(shí)施方案編制與審批階段；第二階段為由北京市交

通委主導(dǎo)的投資人競爭性談判比選階段。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)，北京市交通委與京港地鐵于2006年4月12

日，正式簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》。

（三）協(xié)議體系

4號線PPP項(xiàng)目的參與方較多，項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖34號線PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖

特許經(jīng)營協(xié)議是PPP項(xiàng)目的核心，為PPP項(xiàng)目投資建設(shè)與運(yùn)營管

理提供了明確的根據(jù)與堅(jiān)實(shí)的法律保障。4號線項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議由

主協(xié)議、16個(gè)附件協(xié)議與后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了投資、

建設(shè)、試運(yùn)營、運(yùn)營、移交各個(gè)階段，形成了一個(gè)完整的合同體系。

（四）要緊權(quán)利義務(wù)的約定

1、北京市政府

北京市政府及其職能部門的權(quán)利義務(wù)要緊包含：

建設(shè)階段：負(fù)責(zé)項(xiàng)目A部分的建設(shè)與B部分質(zhì)量的監(jiān)管，要緊包

含制定項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包含設(shè)計(jì)、施工與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)），對工程的建設(shè)

進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督與檢查，與項(xiàng)目的試運(yùn)行與竣工驗(yàn)收，審批竣工

驗(yàn)收報(bào)告等。

運(yùn)營階段：負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，包含制定運(yùn)營與票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)

督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時(shí)，統(tǒng)一調(diào)度或者臨時(shí)接管項(xiàng)目設(shè)

施；協(xié)調(diào)京港地鐵與其他線路的運(yùn)營商建立相應(yīng)的收入分配分賬機(jī)制

及有關(guān)配套辦法。

此外，因政府要求或者法律變更導(dǎo)致京港地鐵建設(shè)或者運(yùn)營成本

增加時(shí)，政府方負(fù)責(zé)給予其合理補(bǔ)償。

2、京港地鐵

京港地鐵公司作為項(xiàng)目B部分的投資建設(shè)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資

金籌措、建設(shè)管理與運(yùn)營。為方便A、B兩部分的施工銜接，協(xié)議要

求京港地鐵將B部分的建設(shè)管理任務(wù)委托給A部分的建設(shè)管理單位。

運(yùn)營階段：京港地鐵在特許經(jīng)營期內(nèi)利用4號線項(xiàng)目設(shè)施自主經(jīng)

營，提供客運(yùn)服務(wù)并獲得票款收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持

充分的客運(yùn)服務(wù)能力與高效的客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)須遵照《北京市城

市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)，制定與

實(shí)施安全演習(xí)計(jì)劃與應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證項(xiàng)目安全運(yùn)營。

在遵守有關(guān)法律法規(guī)，特別是運(yùn)營安全規(guī)定的前提下，京港地鐵

公司能夠利用項(xiàng)目設(shè)施從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營并取得有關(guān)收益。

三、借鑒價(jià)值

（一）建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，得益于政府方的積極協(xié)調(diào),

為項(xiàng)目推進(jìn)提供了全方位保障。

在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府由以往的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成了全程參與

者與全力保障者，并為項(xiàng)目配套出臺了《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施

投融資體制改革的實(shí)施意見》等有關(guān)政策。為推動(dòng)項(xiàng)目有效實(shí)施，政

府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組；發(fā)改委主導(dǎo)完成了

四號線PPP項(xiàng)目實(shí)施方案；交通委主導(dǎo)談判；京投公司在這一過程中

負(fù)責(zé)具體操作與研究。

四號線PPP項(xiàng)目招商組織架構(gòu)如圖4所示。

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圖4北京地鐵4號線PPP項(xiàng)目招商組織架構(gòu)

（二）構(gòu)建合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

北京地鐵4號線PPP項(xiàng)目中政府方與社會投資人的順暢合

作，得益于項(xiàng)目具有合理的收益分配機(jī)制與有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。該

項(xiàng)目通過票價(jià)機(jī)制與客流機(jī)制的巧妙設(shè)計(jì)，在社會投資人的經(jīng)濟(jì)利益

與政府方的公共利益之間找到了有效平衡點(diǎn)，在為社會投資人帶來合

理預(yù)期收益的同時(shí)，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理與服務(wù)效率。

1、票價(jià)機(jī)制

4號線運(yùn)營票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，實(shí)際平均人次票價(jià)不能

完全反映地鐵線路本身的運(yùn)行成本與合理收益等財(cái)務(wù)特征。因此，項(xiàng)

目使用“測算票價(jià)”作為確定投資方運(yùn)營收入的根據(jù)，同時(shí)建立了測

算票價(jià)的調(diào)整機(jī)制。

以測算票價(jià)為基礎(chǔ)，特許經(jīng)營協(xié)議中約定了相應(yīng)的票價(jià)差額

補(bǔ)償與收益分享機(jī)制，構(gòu)建了票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。假如實(shí)際票價(jià)收

入水平低于測算票價(jià)收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營公司

補(bǔ)償。假如實(shí)際票價(jià)收入水平高于測算票價(jià)收入水平，特許經(jīng)營公司

應(yīng)將其差額的70%返還給市政府。四號線PPP項(xiàng)目票價(jià)補(bǔ)償與返還機(jī)

制見圖5所示。

圖5票價(jià)補(bǔ)償與返還機(jī)制

2、客流機(jī)制

票款是4號線實(shí)現(xiàn)盈利的要緊收入來源，由于使用政府定價(jià)，客

流量成為影響項(xiàng)目收益的要緊因素?？土髁考仁芴卦S公司服務(wù)質(zhì)量的

影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，需要建立一種風(fēng)險(xiǎn)

共擔(dān)、收益共享的客流機(jī)制。

4號線項(xiàng)目的客流機(jī)制為：當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測客流的

80%,特許經(jīng)營公司可申請補(bǔ)償，或者者放棄項(xiàng)目；當(dāng)客流量超過預(yù)

測客流時(shí)，政府分享超出預(yù)測客流量10%以內(nèi)票款收入的50%、超出

客流量10%以上的票款收入的60%0

4號線項(xiàng)目的客流機(jī)制充分考慮了市場因素與政策因素，其共擔(dān)

客流風(fēng)險(xiǎn)、共享客流收益的機(jī)制符合軌道交通行業(yè)特點(diǎn)與PPP模式要

求。

（三）建立完備的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

北京地鐵4號線PPP項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，得益于項(xiàng)目具有相對完備

的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場的邊界、全面設(shè)計(jì)相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制是

PPP模式下做好政府監(jiān)管工作的關(guān)鍵。

4號線項(xiàng)目中，政府的監(jiān)督要緊表達(dá)在文件、計(jì)劃、申請的審批,

建設(shè)、試運(yùn)營的驗(yàn)收、備案，運(yùn)營過程與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個(gè)方

面，既表達(dá)了不一致階段的操縱，同時(shí)也表達(dá)了事前、事中、事后的

全過程操縱。

4號線的監(jiān)管體系在監(jiān)管范圍上，包含投資、建設(shè)、運(yùn)營的全過

程；在監(jiān)督時(shí)序上，包含事前監(jiān)管、事中監(jiān)管與事后監(jiān)管；在監(jiān)管標(biāo)

準(zhǔn)上，結(jié)合具體內(nèi)容，遵守了能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)

化的原則。具體監(jiān)管體系如圖6所示。

案例7：大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程

一、項(xiàng)目概況

大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全國

歷史文化名城、國家級自然保護(hù)區(qū)、中國優(yōu)秀旅游城市、最佳中國魅

力城市。大理市下轄10鎮(zhèn)、1鄉(xiāng)、111個(gè)村委會與501個(gè)自然村，與

創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海東開發(fā)管理委員會，總面積1815平

方公里，總?cè)丝?8萬人，全市日均垃圾產(chǎn)量約688噸。

為提高全市垃圾處理“減量化、資源化、無害化”水平，創(chuàng)新垃

圾收集清運(yùn)處置新模式，探索洱海環(huán)境保護(hù)新經(jīng)驗(yàn)，大理市按照“科

學(xué)治理、科技領(lǐng)先、城鄉(xiāng)一體、市場化運(yùn)作”的思路，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù),

使用市場化運(yùn)作，于2012年啟動(dòng)實(shí)施了洱海流域垃圾收集清運(yùn)處置

系統(tǒng)工程建設(shè)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)施生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系

統(tǒng)工程，要緊包含三方面內(nèi)容：一是在洱海流域的兩區(qū)與下關(guān)、大理

11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共建設(shè)10座垃圾中轉(zhuǎn)站，購置15輛垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車、111輛

小型垃圾收集車與1002個(gè)收集箱體；二是實(shí)施裝機(jī)容量12兆瓦、日

處理生活垃圾600噸以上的大理市第二（海東）垃圾焚燒發(fā)電工程，

對生活垃圾進(jìn)行無害化處理與資源化利用；三是構(gòu)建數(shù)字化監(jiān)管系

統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對市場化運(yùn)作企業(yè)運(yùn)營情況的全方位監(jiān)管。

目前，大理市洱海流域垃圾收集清運(yùn)處置系統(tǒng)初步建成，運(yùn)轉(zhuǎn)正

常。全市城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運(yùn)量從2013年的164,657.7噸（日均

45L1噸），提升到2014年的196,931.6噸（日均539.5噸），增

長了19.6%,城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生、洱海水質(zhì)得到了明顯改善，基本實(shí)現(xiàn)全

市城鄉(xiāng)生活垃圾“收集清運(yùn)全覆蓋、壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)全封閉、焚燒發(fā)電資源

化、監(jiān)督管理數(shù)字化、建筑垃圾再利用”的預(yù)期目標(biāo)。

二、運(yùn)作模式

（一）建設(shè)模式

2010年10月，大理市以B0T（投資建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式，引

進(jìn)重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司，使用德國馬丁SITY2000逆推傾斜式

爐排爐焚燒發(fā)電處理工藝，投資4.2億元建設(shè)一座垃圾焚燒發(fā)電廠；

2012年6月，大理市公開招標(biāo)以BT0（投資建設(shè)-移交-運(yùn)營）方式引

進(jìn)重慶耐德新明與公司，使用先進(jìn)、成熟的上投料式水平直接壓縮加

大型拉臂鉤車轉(zhuǎn)運(yùn)的處理工藝，投資L1億元建設(shè)10座大型垃圾壓

縮中轉(zhuǎn)站。此外，各區(qū)鎮(zhèn)積極探索，使用承包、租賃等方式，通過公

開招投標(biāo)，將城鄉(xiāng)生活垃圾收集清運(yùn)工作推向市場。

（二）運(yùn)行模式

全市城鄉(xiāng)生活垃圾按照統(tǒng)一流程，通過收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理三個(gè)環(huán)

節(jié)進(jìn)行處置。收集清運(yùn)環(huán)節(jié)由各區(qū)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，用自行投資、承包的垃圾

車及配發(fā)的垃圾收集車將生活垃圾收集至環(huán)洱海10座垃圾中轉(zhuǎn)站，

經(jīng)壓縮裝箱后，全程密閉轉(zhuǎn)運(yùn)至垃圾焚燒廠進(jìn)行焚燒發(fā)電、無害化處

理。最