公共管理學(xué)(第三版)第05章公共管理權(quán)力與公共責(zé)任

公共管理學(xué)第五章 公共管理權(quán)力與公共責(zé)任學(xué)習(xí)目標(biāo)通過學(xué)習(xí)本章，掌握公共管理權(quán)力與公共責(zé)任的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)，了解公共管理權(quán)力與公共責(zé)任的來源。理解公共管理權(quán)力失范的原因和主要表現(xiàn)形式，掌握校正公共管理權(quán)力失范的方略，了解促使掌握公共管理權(quán)力的主體履行公共責(zé)任的制度建設(shè)。能夠運(yùn)用本章的基本理論解釋和預(yù)測現(xiàn)實(shí)社會(huì)中公共管理權(quán)力失范的現(xiàn)象，并且能夠?yàn)橥晟乒补芾頇?quán)力的運(yùn)行和公共責(zé)任的履行提供對(duì)策和建議。本章內(nèi)容公共管理權(quán)力概述1公共責(zé)任概述2公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失

3第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.1公共管理權(quán)力的內(nèi)涵1．公共管理權(quán)力與政府權(quán)力的區(qū)別與聯(lián)系

公共管理權(quán)力政府權(quán)力區(qū)別與聯(lián)系01首先，公共管理權(quán)力較之于政府權(quán)力的起源要早，范圍也更加廣泛，自從人類社會(huì)進(jìn)入有組織的階段就產(chǎn)生了。其次，公共管理權(quán)力是政府權(quán)力的源泉，公民通過憲政方式將公共管理權(quán)力賦予政府，這是內(nèi)涵和外延上的區(qū)別。再次，公共管理權(quán)力在產(chǎn)生政府權(quán)力的過程中可能被異化。公共管理權(quán)力是全體公民公共意志的體現(xiàn)，從本質(zhì)上講，它是中性的，本身不代表任何階級(jí)和個(gè)人；政府權(quán)力卻是公共管理權(quán)力在人類社會(huì)進(jìn)入國家這種特定歷史狀態(tài)后的產(chǎn)物，它隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國家的發(fā)展而發(fā)展，在階級(jí)社會(huì)不可避免地具有階級(jí)的烙印，成為了統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.1公共管理權(quán)力的內(nèi)涵２．公共管理權(quán)力與強(qiáng)制性權(quán)力的不同公共管理權(quán)力強(qiáng)制性權(quán)力區(qū)別與聯(lián)系01公共管理權(quán)力作為一種特殊的權(quán)力,它相對(duì)于一般權(quán)力是一種受到普遍贊同的合法化權(quán)力。公共管理權(quán)力的目的就是協(xié)調(diào)和指導(dǎo)社會(huì)組織中的交往與交換，它的存在與穩(wěn)定對(duì)整體社會(huì)的生存與發(fā)展具有莫大的作用。公共管理權(quán)力在本質(zhì)上僅僅是作為交換的權(quán)力，它同樣具有強(qiáng)制力和強(qiáng)迫執(zhí)行性，但它與強(qiáng)制性權(quán)力有本質(zhì)上的不同，它需要社會(huì)成員從自身及整體的角度考量,并甘愿接受公共管理權(quán)力的支配和引導(dǎo)。

02第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.1公共管理權(quán)力的內(nèi)涵3．公共管理權(quán)力的特點(diǎn)社會(huì)性：公共管理權(quán)力存在于社會(huì)關(guān)系之中，來源于社會(huì)成員，作用于社會(huì)事務(wù)。政治性：在階級(jí)社會(huì)中，公共管理權(quán)力打上了階級(jí)的烙印。在特定時(shí)期，會(huì)異化、脫離公益目的，為少數(shù)人利益服務(wù)。約束性：公共管理權(quán)力實(shí)施意味著影響他人，導(dǎo)致服從與被服從關(guān)系，公共管理權(quán)力的約束性可由強(qiáng)制力或傳統(tǒng)、道德、自愿來實(shí)現(xiàn)。獨(dú)立性：公共管理權(quán)力屬于上層建筑，受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但有相對(duì)獨(dú)立性，表現(xiàn)為公共管理權(quán)力與公益性不總是并行不悖，公共管理權(quán)力會(huì)脫離公益變?yōu)橹粸樯贁?shù)人服務(wù)，因此需要加強(qiáng)監(jiān)督。綜合性：這表現(xiàn)為兩方面，一方面，公共管理權(quán)力是政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)力的綜合，對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)生不同的影響；另一方面，公共管理權(quán)力是個(gè)人權(quán)力的綜合，社會(huì)化與政治參與是主要的權(quán)力綜合途徑。工具性：公共管理權(quán)力本身不是人們追求的最終目的，人們使用公共管理權(quán)力是為了協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系，安排公共秩序，提供公眾所需要的公共產(chǎn)品。公共管理權(quán)力特點(diǎn)0103第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.1公共管理權(quán)力的內(nèi)涵公共管理權(quán)力是基于某一特定的社會(huì)共同體成員的公共意志或某種形式的認(rèn)可而形成的管理社會(huì)公共事務(wù)的一種公共權(quán)威力量5.1.2公共管理權(quán)力的形成公共管理權(quán)力的形成在根本上是人類為了自我利益而產(chǎn)生的一種妥協(xié)，并設(shè)計(jì)出的一種制度。個(gè)人是權(quán)力的本源，公共管理權(quán)力是個(gè)人權(quán)力讓渡的結(jié)果。也就是說，公共管理權(quán)力無論是什么樣的行為，最終目的都是在保障個(gè)人的權(quán)利與利益。違反這一條，契約就不再成立了。從某種意義上看，契約的失敗表現(xiàn)為公共管理權(quán)力的濫用和公共責(zé)任的缺失。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.3公共管理權(quán)力的主體與結(jié)構(gòu)我國公共管理權(quán)力的主體主要是由執(zhí)政黨、國家權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)、國家司法（審判、法律監(jiān)督）機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、人民政協(xié)（各黨派、各人民團(tuán)體、各界別、無黨派人士）構(gòu)成，他們?cè)诠补芾頇?quán)力體系中發(fā)揮不同的作用，行使不同性質(zhì)的權(quán)力。

第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.3公共管理權(quán)力的主體與結(jié)構(gòu)中國共產(chǎn)黨行使的是執(zhí)政權(quán)，在我國政治實(shí)踐中，黨的執(zhí)政權(quán)主要是指思想、政治和組織上的領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，也是我國的立法機(jī)關(guān)。人大行使的權(quán)力直接來源于人民，是屬于本源性質(zhì)的公共管理權(quán)力，其他國家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力都來源于人大的授予和委托。人大還必須行使任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等必要權(quán)力，即選舉任命和罷免由它產(chǎn)生的官員，并對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)和官員實(shí)行嚴(yán)格的法律監(jiān)督。人民法院是我國的審判機(jī)關(guān)，人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，二者共同組成國家司法機(jī)關(guān)。司法權(quán)屬于法律維護(hù)權(quán)，包括法律解釋、裁決、監(jiān)督和違法判決的權(quán)力，其性質(zhì)是通過維護(hù)法律的尊嚴(yán)和保證法律的實(shí)施來維護(hù)國家的意志。人民政府是我國的行政機(jī)關(guān)，政府行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)。人民政協(xié)是我國各參政黨和各人民團(tuán)體、各界愛國人士參政的正式渠道。從公共管理權(quán)力運(yùn)行角度來看，它是一種政治參與機(jī)制。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.4公共管理權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制1．公共管理權(quán)力主體之間的關(guān)系(1)政府與執(zhí)政黨之間的關(guān)系。政府與執(zhí)政黨的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是黨行使的執(zhí)政權(quán)與政府行使的行政權(quán)之間的關(guān)系。處理好執(zhí)政權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系的關(guān)鍵在于黨切實(shí)做到依法執(zhí)政、民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政。(2)政府與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)(3)政府與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，也就是行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。司法權(quán)對(duì)行政權(quán)是一種監(jiān)督關(guān)系，二者應(yīng)該相互平行、相互制約，構(gòu)成公共管理權(quán)力的一種平衡結(jié)構(gòu)。(4)政府與人民政協(xié)之間的關(guān)系。政府與人民政協(xié)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是政府在多黨合作和政治協(xié)商框架中怎樣接受民主監(jiān)督的問題。

第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.4公共管理權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制2．公共管理權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制(1)監(jiān)督與制約機(jī)制。在不存在有效的激勵(lì)機(jī)制的情況下，政治市場上只有對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡與監(jiān)督才能防止權(quán)力的濫用?，F(xiàn)代民主政體下行政、司法的相互獨(dú)立是一種有效的權(quán)力制衡方式。權(quán)力在任何一部門的濫用都會(huì)受到其他部門的制約，按照權(quán)力運(yùn)用的范圍與特征實(shí)行分層次的權(quán)力監(jiān)督也可以有效地防止權(quán)力的濫用。(2)權(quán)力界定機(jī)制。在政治市場上需要界定權(quán)力在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域的作用范圍，以防止權(quán)力商品化。防止權(quán)力商品化的有效措施是避免權(quán)力對(duì)商業(yè)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，把權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)限制在公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。(3)民主制度的保障機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)要求一個(gè)與之相適應(yīng)的民主政治，在實(shí)施確立微觀行為主體的自主權(quán)，明確界定產(chǎn)權(quán)，實(shí)行價(jià)格、財(cái)政、稅收、金融等項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，也必須實(shí)施立法、行政、司法等項(xiàng)政治體制改革。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.5公共管理權(quán)力的作用1.保障公民的權(quán)利2.維護(hù)社會(huì)的正常發(fā)展合理設(shè)置和依法行使職權(quán)的公共管理權(quán)力有利于保護(hù)個(gè)人自由。它們通過資源的合理配置為個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)提供更多的物質(zhì)條件，并通過正當(dāng)程序（即法律機(jī)制）為自由受到侵害的個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)提供有效的救濟(jì)。

社會(huì)的正常發(fā)展，來自于對(duì)構(gòu)成社會(huì)群體的個(gè)體利益的保障與維護(hù)，只有個(gè)人普遍性受到公共管理權(quán)力的公正對(duì)待，才談得上社會(huì)整體的發(fā)展。也就是說，社會(huì)整體的發(fā)展是建立在公民個(gè)人發(fā)展的基礎(chǔ)上的。

第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.6公共管理權(quán)力的有效性由于公共管理權(quán)力的職能涉及社會(huì)整體的目標(biāo)，它行使的效能就顯得尤為重要。因此，有效的公共管理權(quán)力就是在提供足夠的公共服務(wù)和得到相當(dāng)?shù)幕貓?bào)之間尋求基本的平衡。要實(shí)現(xiàn)這種平衡，就要使公共管理權(quán)力既能提供足夠的公共服務(wù)，又能充分發(fā)揮效力，使社會(huì)成員既能心情舒暢地生存和發(fā)展，又不至于因?yàn)閭€(gè)體的恣意行為而損及社會(huì)合作與基本秩序；就必須使權(quán)力雙方最大限度地?cái)U(kuò)展自己的力量又不致傷及對(duì)方的利益，這就需要雙方各自有所約束。在公共管理的實(shí)踐中，人們往往通過評(píng)價(jià)一個(gè)國家及其政府的治理水平來判斷公共管理權(quán)力的有效性，所運(yùn)用的指標(biāo)主要是：社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人民生活質(zhì)量，社會(huì)文化和生態(tài)文明建設(shè)，等等。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.7行政權(quán)力1.行政權(quán)力的表現(xiàn)形式（1）行政法規(guī)，即政府根據(jù)立法機(jī)關(guān)授權(quán)而自行制定的，具有法律規(guī)范意義的規(guī)定或命令等。近代以來，特別是現(xiàn)代行政國家產(chǎn)生以后，立法機(jī)關(guān)時(shí)常委托政府制定和發(fā)布具有法律效力的行政法規(guī)。委托立法現(xiàn)象的產(chǎn)生是國家行政職能強(qiáng)化的一個(gè)重要標(biāo)志。（２）公共政策，即政府根據(jù)特定的社會(huì)狀況和具體的行政目標(biāo)，運(yùn)用公共管理權(quán)力確定的社會(huì)行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。（３）公共管理計(jì)劃，即政府為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)和管理目標(biāo)，在對(duì)歷史和現(xiàn)狀的科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律和有關(guān)規(guī)定制定的未來行動(dòng)方案。其作用主要是確定明確的社會(huì)目標(biāo)并使行政部門努力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，增強(qiáng)行政管理效率，合理配置資源，盡量減少不確定因素帶來的損失。（4）行政干預(yù)，即政府依據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)對(duì)一定的社會(huì)行為過程或行為方式的介入、引導(dǎo)、干涉或制止。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.7行政權(quán)力2.行政權(quán)力的特征（1）公共性。行政權(quán)力的基本目的是通過貫徹執(zhí)行憲法和法律來實(shí)現(xiàn)國家意志，管理社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益，因此公共性是其根本屬性。具體言之，公共行政權(quán)力是通過社會(huì)公眾授權(quán)才獲得的，其權(quán)力主體是國家行政機(jī)關(guān)，而不是私人組織或個(gè)人；公共行政權(quán)力的運(yùn)用與行使只能用于謀取和增進(jìn)公共利益，保護(hù)公眾權(quán)利，不能用于任何非公共目的；公共行政權(quán)力作為一種公共管理權(quán)力，必須平等對(duì)待所有的公眾，執(zhí)行公共管理權(quán)力必須要公開、透明，并且必須要接受公眾的監(jiān)督。（２）手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力是一種派生性權(quán)力，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或者立法機(jī)關(guān)的意志；行政權(quán)力是一種管理權(quán)力，是管理社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。（３）自主性。行政權(quán)力的自主性，或者說相對(duì)獨(dú)立性，主要表現(xiàn)為相對(duì)于社會(huì)權(quán)力的自主性和相對(duì)于統(tǒng)治權(quán)力的自主性。一方面，行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力，執(zhí)行國家意志，自然具有國家相對(duì)于社會(huì)的獨(dú)立性。另一方面，行政權(quán)力作為一種社會(huì)管理權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，它雖然源于政治統(tǒng)治權(quán)力，但在實(shí)際運(yùn)行中，它又必須具有一定的自主性。即在管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，其不能被某個(gè)或某些強(qiáng)勢集團(tuán)所操縱。第一節(jié)公共管理權(quán)力概述5.1.7行政權(quán)力2.行政權(quán)力的特征（4）一元性。在一個(gè)國家內(nèi)，只能由一個(gè)組織系統(tǒng)擁有和行使行政權(quán)力，該系統(tǒng)內(nèi)部也只能存在—個(gè)權(quán)力中心，否則行政權(quán)力就不可能正常運(yùn)行。不僅如此，一元性還表現(xiàn)為行政權(quán)力運(yùn)行具有單向性，因?yàn)樾姓?quán)力執(zhí)掌者執(zhí)行的是國家意志，所以公共行政權(quán)力的運(yùn)行是從管理者指向被管理者的自上而下的運(yùn)動(dòng)。（5）時(shí)效性。行政權(quán)力作為一種執(zhí)行權(quán)力和管理權(quán)力，其要義在于有效地執(zhí)行公共意志，以迅速實(shí)現(xiàn)公共利益。所以，時(shí)間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要坐標(biāo)，效率也就成為行政權(quán)力所追求的直接目的。（6）膨脹性。行政權(quán)力的自身結(jié)構(gòu)、性質(zhì)及客體的狀況使其具有自我膨脹性，因?yàn)樾姓?quán)力的運(yùn)動(dòng)是自上而下的放射結(jié)構(gòu)，每經(jīng)過一個(gè)層級(jí)，都要擴(kuò)大一定的范圍；而且由于自立性的邏輯，權(quán)力行使者具有擴(kuò)大權(quán)力的本能沖動(dòng)，也使行政權(quán)力具有無限延伸的能力；此外，社會(huì)發(fā)展使得行政權(quán)力作用對(duì)象日益增加，行政權(quán)力也就隨之?dāng)U大，導(dǎo)致行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，形成連鎖反應(yīng)。以上三種因素相互作用，行政權(quán)力的膨脹自然就不可避免。公共行政權(quán)力自然增長，沒有超出合理的限度，就屬于正常狀態(tài)；而行政權(quán)力增長超出現(xiàn)實(shí)的合理限度就會(huì)出現(xiàn)不正常的惡性膨脹。此外，行政權(quán)力還表現(xiàn)出多元性、階級(jí)性與公共性以及權(quán)利特性與義務(wù)特性的對(duì)立統(tǒng)一、所屬主體與行使主體相分離等特征。第二節(jié)公共責(zé)任概述5.2.1公共責(zé)任的內(nèi)涵公共責(zé)任(publicaccountability)指的是公共管理權(quán)力的主體及工作人員在運(yùn)用公共管理權(quán)力的活動(dòng)中對(duì)授權(quán)者、法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的義務(wù)及后果。

責(zé)任

客觀責(zé)任

主觀責(zé)任

消極責(zé)任第二節(jié)公共責(zé)任概述5.2.2公共責(zé)任的表現(xiàn)形式1．政治責(zé)任政治責(zé)任指政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因?yàn)橄碛泻托惺构残姓?quán)力而產(chǎn)生的維護(hù)社會(huì)制度、維護(hù)憲法和法律制度、維護(hù)國家安全穩(wěn)定、保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全不受侵犯、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展等職責(zé)。2．法律責(zé)任法律責(zé)任即政府及其公務(wù)員在公共行政活動(dòng)中對(duì)濫用職權(quán)或者違法犯罪行為應(yīng)該承擔(dān)的否定性的法律后果。公共行政活動(dòng)中的法律責(zé)任一般主要存在于公共行政主體與客體之間，可能由政府或政府機(jī)構(gòu)、部門以整體形式承擔(dān)，也可能由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)。3．工作責(zé)任工作責(zé)任也稱普通行政責(zé)任，是來源于公共行政管理體系和制度方面的責(zé)任。普通行政責(zé)任主要存在于公共行政主體內(nèi)部層級(jí)之間、機(jī)構(gòu)之間、部門之間、領(lǐng)導(dǎo)和部屬之間，由于機(jī)構(gòu)、部門之間的責(zé)任、義務(wù)一般由其主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)，所以行政責(zé)任總會(huì)落實(shí)到公務(wù)員個(gè)體身上。4．道德責(zé)任道德責(zé)任是從事公務(wù)員職業(yè)的人所應(yīng)遵循的、與職業(yè)活動(dòng)緊密聯(lián)系的、具有公務(wù)員職業(yè)特征并反映公務(wù)員自身特殊要求的道德準(zhǔn)則和規(guī)范。第二節(jié)公共責(zé)任概述5.2.2公共責(zé)任的表現(xiàn)形式1．政治責(zé)任政治責(zé)任指政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因?yàn)橄碛泻托惺构残姓?quán)力而產(chǎn)生的維護(hù)社會(huì)制度、維護(hù)憲法和法律制度、維護(hù)國家安全穩(wěn)定、保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全不受侵犯、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展等職責(zé)。2．法律責(zé)任法律責(zé)任即政府及其公務(wù)員在公共行政活動(dòng)中對(duì)濫用職權(quán)或者違法犯罪行為應(yīng)該承擔(dān)的否定性的法律后果。公共行政活動(dòng)中的法律責(zé)任一般主要存在于公共行政主體與客體之間，可能由政府或政府機(jī)構(gòu)、部門以整體形式承擔(dān)，也可能由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)。3．工作責(zé)任工作責(zé)任也稱普通行政責(zé)任，是來源于公共行政管理體系和制度方面的責(zé)任。普通行政責(zé)任主要存在于公共行政主體內(nèi)部層級(jí)之間、機(jī)構(gòu)之間、部門之間、領(lǐng)導(dǎo)和部屬之間，由于機(jī)構(gòu)、部門之間的責(zé)任、義務(wù)一般由其主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)，所以行政責(zé)任總會(huì)落實(shí)到公務(wù)員個(gè)體身上。4．道德責(zé)任道德責(zé)任是從事公務(wù)員職業(yè)的人所應(yīng)遵循的、與職業(yè)活動(dòng)緊密聯(lián)系的、具有公務(wù)員職業(yè)特征并反映公務(wù)員自身特殊要求的道德準(zhǔn)則和規(guī)范。第二節(jié)公共責(zé)任概述5.2.3公共責(zé)任的發(fā)展

政府無須對(duì)公民、社會(huì)負(fù)責(zé)的階段政府負(fù)不完整行政責(zé)任的階段

政府負(fù)完全行政責(zé)任的階段

1742年，英國首相S·R·渥爾波因得不到議會(huì)的多數(shù)信任而辭職，從而確立了“國家有責(zé)”的原則，但這種責(zé)任依然是非常有限的。1873年，法國通過勃朗哥案件的法院判決，第一次明確規(guī)定國家應(yīng)對(duì)其官員的過錯(cuò)負(fù)責(zé)。這次判決標(biāo)志著嚴(yán)格意義上行政責(zé)任的正式形成。

二戰(zhàn)以后

近代社會(huì)以前

第二節(jié)公共責(zé)任概述5.2.4公共管理權(quán)力與公共責(zé)任的關(guān)系1．公共責(zé)任規(guī)定了公共管理權(quán)力主體需要完成的任務(wù)的內(nèi)容因?yàn)閼椃ê头梢约靶姓ㄒ?guī)在賦予公共管理權(quán)力主體以公共管理權(quán)力的同時(shí)，對(duì)權(quán)力的作用目標(biāo)、資源范圍、作用方式、作用內(nèi)容等也作了比較具體的規(guī)定，實(shí)際上就是指出了具體的任務(wù)，這也就是與公共管理權(quán)力相對(duì)等的公共責(zé)任。公共管理權(quán)力的主體必須認(rèn)真履行責(zé)任、完成任務(wù)，否則就有可能失去公共行政權(quán)力或者受到相應(yīng)懲罰。2．公共責(zé)任確立了公共管理權(quán)力主體需要承擔(dān)的義務(wù)的范圍公共管理權(quán)力來源于社會(huì)公眾，公共管理權(quán)力的主體和公眾之間的關(guān)系在本質(zhì)上是一種委托—代理關(guān)系，公共管理權(quán)力的主體在行使公共管理權(quán)力時(shí)，必須滿足社會(huì)公眾的利益和要求。因此，公共管理權(quán)力的主體在接受公共管理權(quán)力之后，也就必須履行為社會(huì)公眾謀福利的義務(wù)，這也是公共責(zé)任目標(biāo)導(dǎo)向的要求。3．公共責(zé)任是監(jiān)控公共管理權(quán)力的條件和依據(jù)在民主政治社會(huì)中，對(duì)公共管理權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控，其前提條件就是有章可循。因此，首先必須明確與權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。然后，在對(duì)公共管理權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控的過程中，要衡量公共管理權(quán)力的主體在行使公共管理權(quán)力的過程中有沒有偏離正確軌道，其衡量的重要依據(jù)就是行政責(zé)任是否被切實(shí)履行。第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失

5.3.1公共管理權(quán)力的失范公共管理權(quán)力的失范指的是公共管理權(quán)力的職能發(fā)生蛻變，以及公共管理權(quán)力的運(yùn)行不符合既定的規(guī)則和程序而使權(quán)力目標(biāo)落空。1．官員的腐敗2．權(quán)力的異化行政權(quán)力具有異化的可能性，也就是說，行政權(quán)力和原來的理念大相徑庭，演變成一種對(duì)社會(huì)有害的力量。3．公共管理權(quán)力的所有權(quán)與使用權(quán)的背離4．公共利益與私人利益的對(duì)立第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失

5.3.2公共責(zé)任的缺失及其原因1．公共責(zé)任缺失的表現(xiàn)公共責(zé)任的缺失集中體現(xiàn)為擁有或行使公共管理權(quán)力的主體并不對(duì)公共管理權(quán)力的運(yùn)行后果承擔(dān)責(zé)任，從而打破了權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的平衡狀態(tài)。公共責(zé)任的缺失與公共管理權(quán)力的失范具有區(qū)別和聯(lián)系：二者的聯(lián)系在于，它們都與公共管理權(quán)力主體的不負(fù)責(zé)任的行為密切相關(guān)，都損害了公共利益；二者的區(qū)別在于，公共管理權(quán)力的失范往往在前，公共責(zé)任的缺失在其后。在公共管理的實(shí)踐中，公共責(zé)任的缺失往往會(huì)助長公共管理權(quán)力的失范，二者具有相互促進(jìn)作用。第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失

5.3.2公共責(zé)任的缺失及其原因1．公共責(zé)任缺失的表現(xiàn)決策責(zé)任的缺失政府的專門決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行部門的決策機(jī)構(gòu)造成的執(zhí)行責(zé)任的缺失由政府部門造成的監(jiān)督責(zé)任的缺失監(jiān)督責(zé)任的缺失則既涉及到權(quán)力機(jī)關(guān)，又涉及到政府部門的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失

5.3.2公共責(zé)任的缺失及其原因２．公共責(zé)任缺失的原因(1)支配與服從的單向控制。在共和國體制下，在具體的范圍內(nèi)，權(quán)力的支配與服從之間雖有單向的控制，但在更高的層面上，當(dāng)權(quán)者本身也只能以人民權(quán)力的代理人和被委托人的身份接受人民的監(jiān)督。然而，雙向的權(quán)力制約機(jī)制不是自然而然的結(jié)果；從憲法原則到實(shí)踐踐履，涉及大量細(xì)節(jié)的、技術(shù)性的操作問題。事實(shí)上，因無視民主程序而架空憲法原則的教訓(xùn)可謂殷鑒不遠(yuǎn)，因此，只要存在支配與服從的單向控制，就容易導(dǎo)致公共責(zé)任的缺失。5.3.2公共責(zé)任的缺失及其原因2．公共責(zé)任缺失的原因(2)職位與職責(zé)的游離。職位是權(quán)力的社會(huì)外殼，職位的核心是權(quán)力。我國的社會(huì)主義制度要求居于權(quán)職的領(lǐng)導(dǎo)干部必須對(duì)自己運(yùn)用權(quán)力的行為及后果負(fù)責(zé)，向人民負(fù)責(zé)，在為民謀利、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，這種原則認(rèn)同的軟約束沒有化為公開的、可以隨時(shí)考核的程序，難以解決當(dāng)權(quán)者在其位不謀其政、掌其權(quán)不負(fù)其責(zé)的問題。權(quán)力所有與權(quán)力使用一旦分離，就使權(quán)力的來源由人民委托變成了上級(jí)授權(quán)，甚至成為可以買賣的商品。公共權(quán)力約束12345第三部門制約

反腐制約

倫理和道德制約

權(quán)力制約

權(quán)利制約

第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失5.3.3約束公共管理權(quán)力的方式第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失5.3.4監(jiān)督公共管理權(quán)力的操作機(jī)制1．保持監(jiān)督和制約力量的對(duì)等性監(jiān)督主體與客體只有地位對(duì)等、力量對(duì)等，才能各司其職,實(shí)施有效監(jiān)督和制約。如果監(jiān)督主體的力量明顯弱于客體的力量，主體就無法有效對(duì)客體實(shí)施監(jiān)督和制約。我國目前的實(shí)際情況是監(jiān)督和制約力量不平衡，監(jiān)督主體弱于監(jiān)督客體的現(xiàn)象不同程度地存在。2．監(jiān)督的公開性公開，是主體對(duì)客體實(shí)施有效監(jiān)督和制約的前提和基礎(chǔ)。在主體相對(duì)獨(dú)立、主體與客體力量對(duì)等的情況下，客體的公開程度與主體對(duì)客體監(jiān)督和制約的有效程度成正比。沒有公開性，就沒有主體對(duì)客體監(jiān)督和制約的有效性。3．監(jiān)督和制約手段的強(qiáng)制性強(qiáng)制性，是保證監(jiān)督和制約主體權(quán)威的重要前提。沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約手段，就無法有效實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。當(dāng)然，客體對(duì)主體的“合作”也是相當(dāng)重要的，但有效監(jiān)督和制約不能以客體是否“合作”為前提，不管客體是否愿意接受這種監(jiān)督和制約，都應(yīng)堅(jiān)定不移、強(qiáng)而有力地實(shí)施監(jiān)督和制約。第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失5.3.5公共責(zé)任的履行1．一般途徑一是政治責(zé)任。要避免政府的失信，就必須強(qiáng)化事實(shí)上的行政權(quán)委托者即各級(jí)人大的政治監(jiān)督和管理。二是法律責(zé)任。人大對(duì)政府政治責(zé)任的監(jiān)控也不是任意的，應(yīng)通過法律形式加以規(guī)范性認(rèn)定和保障，并以國家強(qiáng)制力為后盾對(duì)政府及其官員產(chǎn)生約束力。政府公共責(zé)任須建立在憲法、法律和行政法規(guī)基礎(chǔ)上。三是道義責(zé)任。政府官員應(yīng)對(duì)自己不負(fù)責(zé)任的行為及后果進(jìn)行自我反省或悔過，同時(shí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)官員的不當(dāng)行為進(jìn)行道義上的譴責(zé)。第三節(jié)公共管理權(quán)力的失范與公共責(zé)任的缺失5.3.5公共責(zé)任的履行2．行政問責(zé)所謂行政問責(zé)，是指對(duì)政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的，是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效制度。

本章小結(jié)公共管理權(quán)力是基于某一特定的社會(huì)共同體成員的公共意志或某種形式的認(rèn)可而形成的管理社會(huì)公共事務(wù)的一種公共權(quán)威力量。我國公共管理權(quán)力主體，是由國家權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)、司法（審判、法律監(jiān)督）機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)組成。雖然我國不實(shí)行西方的三權(quán)分立制度，但是國家公共管理權(quán)力仍然劃分為立法、司法、行政三大部分。顯然，在公共管理權(quán)力體系中，行政機(jī)關(guān)處于執(zhí)行主體的地位。公共管理權(quán)力具有社會(huì)性、政治性、約束性、獨(dú)立性、綜合性和工具性的特點(diǎn)。公共管理權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制包括監(jiān)督與制約機(jī)制，權(quán)力界定機(jī)制和民主制度的保障機(jī)制。公共管理權(quán)力的作用體現(xiàn)在兩個(gè)大的方面，即保障公民的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)的正常發(fā)展。公共責(zé)任指的是公共管理權(quán)力的主體及工作人員在運(yùn)用公共管理權(quán)力的活動(dòng)中對(duì)授權(quán)者、法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的義務(wù)及后果，主要表現(xiàn)為積極責(zé)任和消極責(zé)任。公共管理權(quán)力的失范指