數(shù)字經(jīng)濟新模式新業(yè)態(tài)協(xié)同治理機制和政策研究

數(shù)字經(jīng)濟新模式新業(yè)態(tài)協(xié)同治理

機制和政策研究

上海市經(jīng)濟信息中心

2020年6月

目錄

一、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的特征和趨勢.................................1

（-）各國數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略路線愈加明朗......................1

（二）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展主旋律...............2

（三）平臺化、共享化成為數(shù)字生態(tài)演進方向...............2

（四）數(shù)字治理成為數(shù)字經(jīng)濟重要衍生形態(tài).................3

（五）自主與協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)加快形成........................3

（六）基礎(chǔ)設(shè)施將面臨智能化重構(gòu)..........................3

二、數(shù)字經(jīng)濟治理的特點和難點.................................4

（-）數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)保護、利用、交易、流通相

關(guān)規(guī)則體系有待建立.....................................4

（二）數(shù)字身份是數(shù)字經(jīng)濟的基石，破解“識別困境”、打開“算

法黑箱”成為全新治理議題...............................5

（三）數(shù)字經(jīng)濟平臺化、虛擬化、融合化等特征，提出跨區(qū)域跨

部門、事中事后監(jiān)管新要求................................5

（四）適應(yīng)數(shù)字自媒體傳播形勢與機理變化，加強網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容

治理需求迫切............................................6

三、國內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟治理先進做法和經(jīng)驗借鑒...................6

（-）國外先進做法......................................6

1、加強個人信息保護立法............................7

2、制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則............................7

3、注重算法透明和責(zé)任治理..........................8

4、探索數(shù)據(jù)服務(wù)稅收制度............................9

5、加強數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管.........................10

6、加強網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容監(jiān)管...........................10

（二）上海探索實踐.....................................11

1、搭建平臺制度，推進數(shù)據(jù)交易、跨境流通........11

2、創(chuàng)新治理方式，推動“以數(shù)管數(shù)”、“以網(wǎng)管網(wǎng)”.14

3、應(yīng)用信用信息，推動平臺自治、社會共治..........16

4、完善機制舉措，推動協(xié)同聯(lián)動、分類監(jiān)管........17

5、推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”，提升城市精細化管理水平....21

四、推進數(shù)字經(jīng)濟治理的路徑和舉措............................23

（一）國家層面：完善立法保障...........................24

1、完善新業(yè)態(tài)法規(guī)制度.............................24

2、強化隱私安全立法...............................25

（-）地方層面:加強協(xié)同監(jiān)管...........................26

1、建立定期會商機制...............................26

2、制定相關(guān)規(guī)則規(guī)范...............................26

3、創(chuàng)新分類監(jiān)管模式...............................27

4、探索數(shù)據(jù)治理方式...............................28

（三）社會層面:構(gòu)建共治機制...........................29

1、完善社會信用體系建設(shè)...........................29

2、鼓勵平臺加強內(nèi)生治理...........................30

3、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會監(jiān)督作用...........................31

附：數(shù)字經(jīng)濟新模式新業(yè)態(tài)治理系列專題研究..................32

專題研究一.............................................32

互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟風(fēng)險防范初探...............................32

專題研究二.............................................38

國內(nèi)外互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟監(jiān)管探索與啟示.........................38

專題研究三.............................................46

數(shù)字治理中的身份識別困境與對策.........................46

專題報告四.............................................54

美國人工智能發(fā)展倡議及啟示.............................54

專題報告五.............................................61

擬態(tài)防御：讓網(wǎng)絡(luò)空間“易守難攻”.......................61

專題報告六.............................................68

上?；ヂ?lián)網(wǎng)教育健康發(fā)展的若干思考.......................68

專題報告七.............................................75

物聯(lián)網(wǎng)智能家居的安全風(fēng)險與對策建議....................75

隨著云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、人工智能等新技術(shù)的

不斷深化與普及，全球經(jīng)濟正加速向以信息網(wǎng)絡(luò)為重要載體

的數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟已成為全球共識，2017年數(shù)

字經(jīng)濟首次寫入我國政府工作報告，黨的“十九大”報告也

指出“要推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融

合，建設(shè)數(shù)字中國”。據(jù)測算，2019年，中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模

已達35.84萬億元,占GDP比重為36.2%,同比增長14.5%,

顯著高于同期GDP增速。數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，帶來了生產(chǎn)

方式的變革、生產(chǎn)關(guān)系的再造、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重組、生活方式

的巨變，也引發(fā)了一些新情況新問題，帶來了一些新的治理

挑戰(zhàn)。數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開有效治理，加快構(gòu)建與數(shù)

字經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)的治理體系，是營造數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展良

好環(huán)境的必然要求，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容,

也是發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，在新一輪全球競爭中搶占有利地位

的客觀需要。

一、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的特征和趨勢

（一）各國數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略路線愈加明朗

在全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展格局中，美中兩國呈現(xiàn)“雙引擎”引

領(lǐng)態(tài)勢，美國綜合優(yōu)勢明顯，我國產(chǎn)業(yè)動能強勁。2018年，美

國持續(xù)發(fā)布《數(shù)據(jù)科學(xué)戰(zhàn)略計劃》、《美國國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》、《美

國先進制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》等規(guī)劃，數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略不斷延續(xù)豐

富。我國《數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略綱要》及時出臺，數(shù)字經(jīng)濟上升

為國家戰(zhàn)略，浙江、廣東、貴州等10多個省份陸續(xù)出臺地方

數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)政策文件。歐盟、日本、韓國等發(fā)達國家，以及

俄羅斯、印度等新興國家也正加快跟進，圍繞新一代科技和數(shù)

字產(chǎn)業(yè)制高點積極謀劃布局。

（二）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展主旋律

據(jù)中國信息化百人會發(fā)布的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告顯示，主要

國家融合型數(shù)字經(jīng)濟占比普遍超過70%,少數(shù)國家甚至接近

90%0一方面，以工業(yè)4.0、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等理念驅(qū)動的制造業(yè)數(shù)

字化轉(zhuǎn)型成為全球競爭焦點，推動制造業(yè)從發(fā)展理念、業(yè)態(tài)結(jié)

構(gòu)、商業(yè)模式全方位變革突破；另一方面，信息消費需求向多

元化方向發(fā)展，信息技術(shù)應(yīng)用正在重新演繹社會需求，無界零

售、下一代物流、新金融、大健康、未來教育、智能網(wǎng)聯(lián)汽車

不斷推進，引發(fā)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的不斷消亡顛覆或涅磐重生。

（三）平臺化、共享化成為數(shù)字生態(tài)演進方向

數(shù)字經(jīng)濟時代行業(yè)結(jié)構(gòu)也更向領(lǐng)先平臺企業(yè)集中，“大象

快跑”現(xiàn)象顯著，全球15大互聯(lián)網(wǎng)公司均采用平臺模式運行，

全球前100家企業(yè)中的60家，主要收入來自平臺模式。2017

年我國由平臺型企業(yè)孵化或投資產(chǎn)生的獨角獸企業(yè)占比近

50%,平臺生態(tài)價值正不斷引領(lǐng)新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟的發(fā)展。與此

同時，共享經(jīng)濟在消費領(lǐng)域全面爆發(fā)，并由存量向增量轉(zhuǎn)變,

由消費向制造領(lǐng)域拓展。據(jù)國家信息中心數(shù)據(jù)，2018年我國制

造業(yè)產(chǎn)能共享交易額超過8000億元，較上年增長近1倍。

（四）數(shù)字治理成為數(shù)字經(jīng)濟重要衍生形態(tài)

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來了社會"整體質(zhì)變”和“化學(xué)反應(yīng)”，

數(shù)字經(jīng)濟時代社會治理的模式發(fā)生深刻變革，由被動式管理、

粗放式、單向化管理向源頭治理、精細治理、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

基于網(wǎng)格化精細管理模式逐步向基于數(shù)字李生的高度智能化

自治模式演進，城市治理新型基礎(chǔ)設(shè)施與“智腦”平臺不斷探

索實踐，平臺、企業(yè)、社會公眾等社會主體協(xié)同共治成為數(shù)字

經(jīng)濟核心治理理念。

（五）自主與協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)加快形成

數(shù)字經(jīng)濟本質(zhì)上是一種“創(chuàng)新經(jīng)濟”，創(chuàng)新是推動經(jīng)濟數(shù)

字化發(fā)展的源動力。中美貿(mào)易摩擦對我國ICT產(chǎn)業(yè)向全球價值

鏈中高端升級帶來深遠影響，自主創(chuàng)新成為企業(yè)生存發(fā)展的第

一要素和彎道超車的關(guān)鍵動力。同時，基于多種技術(shù)融合發(fā)展、

群體性突破的內(nèi)在需求，當(dāng)前創(chuàng)新主體、要素、流程和模式正

發(fā)生重大變革，數(shù)據(jù)資源成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，大規(guī)模、大尺度、

精準化、開放協(xié)同的全球創(chuàng)新體系加快重塑。

（六）基礎(chǔ)設(shè)施將面臨智能化重構(gòu)

萬物互聯(lián)、人機物共融成為網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的基本形態(tài)，數(shù)字基

礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施均面臨超前規(guī)劃部署、智能化升級改造、

網(wǎng)絡(luò)化共享協(xié)作的迫切需求。下一代網(wǎng)絡(luò)體系不僅要滿足人工

智能對高通量計算力的需求，也要滿足物聯(lián)網(wǎng)場景對低功耗的

需求，“云-邊-端”網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)將全面布局，向基于FPGA、GPU、

ASIC等計算芯片的異構(gòu)計算演進，向SDN（軟件定義網(wǎng)絡(luò)）

/NFV（網(wǎng)絡(luò)功能虛擬化）智能化升級，量子計算黃金時代也將

加速到來。

二、數(shù)字經(jīng)濟治理的特點和難點

近年來，數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展，作為一種新生事物，數(shù)字

經(jīng)濟具有一系列不同于工業(yè)經(jīng)濟的新特征和新問題，對政府

監(jiān)管能力提出了更高要求。

（一）數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)保護、利用、交易、

流通相關(guān)規(guī)則體系有待建立

數(shù)據(jù)是驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新的核心力量，對數(shù)據(jù)的分析、挖

掘和利用，可以釋放巨大價值，然而在對數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利

用的同時，也不可避免引發(fā)一系列難題。一方面，隨著數(shù)據(jù)價

值增長，保護國家重要數(shù)據(jù)資源安全，平衡數(shù)據(jù)本地化政策和

企業(yè)發(fā)展需要，保護政府部門、企業(yè)、個人數(shù)據(jù)免遭竊取、濫

用成為監(jiān)管難題。另一方面，數(shù)據(jù)流動才能帶動數(shù)據(jù)的分析、

挖掘和利用，最大化釋放數(shù)據(jù)價值，數(shù)據(jù)確權(quán)、非個人信息自

由流動、數(shù)據(jù)開放制度同樣亟待構(gòu)建。當(dāng)前，我國在維護“數(shù)

據(jù)主權(quán)”、“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”、“個人隱私權(quán)”的法律標準缺失，在可

交易物、交易方法、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)安全等方面也缺乏系統(tǒng)的

制度安排。尤其是在跨境數(shù)據(jù)流通方面，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境流通

規(guī)則是以歐美為首的發(fā)達國家引領(lǐng)，我國尚未和其他國家建立

在數(shù)據(jù)跨境流通方面的國家協(xié)議，在一定程度上影響數(shù)據(jù)貿(mào)易

的推進。如何有效制定數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)則，在數(shù)據(jù)利用與安全保障

之間尋求平衡，是當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟治理面臨的重要挑戰(zhàn)。

（二）數(shù)字身份是數(shù)字經(jīng)濟的基石，破解“識別困境”、

打開“算法黑箱”成為全新治理議題

隨著疫情中電商物流、遠程辦公、網(wǎng)絡(luò)課堂等數(shù)字化手

段的普及，全民參與全社會覆蓋的數(shù)字治理時代加速到來。

而身份識別，作為人接受數(shù)字治理，享受數(shù)字生活的基本前

提，還存在諸多問題亟待解決。技術(shù)方面，仍處于精度、成

本、需求、接受度等之間較低水平的博弈平衡；應(yīng)用方面，

與數(shù)字身份相對應(yīng)的全流程數(shù)字化尚未實現(xiàn)；法規(guī)方面，數(shù)

字義務(wù)、隱私保護等問題需進一步明確。此外，數(shù)字經(jīng)濟時

代“智能化”的實現(xiàn)依賴于算法，定價算法、推薦算法被廣

泛應(yīng)用于電子商務(wù)、新聞媒體、交通醫(yī)療等各領(lǐng)域。推薦算

法相關(guān)的“信息繭房”問題，定價算法相關(guān)的“大數(shù)據(jù)殺熟”

問題，以及由此衍生出的社會倫理問題等值得關(guān)注，如何在

保護平臺企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，打開“算法黑箱”，減少“算

法歧視”尚待探索。

（三）數(shù)字經(jīng)濟平臺化、虛擬化、融合化等特征，提出跨

區(qū)域跨部門、事中事后監(jiān)管新要求

數(shù)字經(jīng)濟具有運營平臺化、空間虛擬化、業(yè)態(tài)融合化等不

同于傳統(tǒng)經(jīng)濟的新特征，一方面，數(shù)字經(jīng)濟“一個平臺、服務(wù)

全國”的運營特點，使得企業(yè)的注冊地、辦公地和經(jīng)營地普遍

出現(xiàn)分離，平臺的服務(wù)提供方和使用方遍布全國各地，客觀也

造成了產(chǎn)業(yè)集中度高、“贏者通吃”的局面，傳統(tǒng)的屬地化管

理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展需求；另一方面，數(shù)字

經(jīng)濟時代的跨界融合使得行業(yè)間、供需間的界限變得模糊，參

與主體海量、分散、多元，對基于發(fā)放牌照和資質(zhì)審核等事前

手段為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式帶來挑戰(zhàn)，如，盒馬鮮生、7FRESH等

智慧零售新模式基于移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融合了零售、餐飲、快遞

等三個不同行業(yè)，涉及商務(wù)、交通運輸、衛(wèi)生、市場監(jiān)督、金

融、信息通信等多個監(jiān)管部門，要求打破傳統(tǒng)的條塊分割的行

業(yè)監(jiān)管模式，加強跨區(qū)域、跨部門協(xié)同和事中事后聯(lián)合監(jiān)管。

(四)適應(yīng)數(shù)字自媒體傳播形勢與機理變化，加強網(wǎng)絡(luò)信

息內(nèi)容治理需求迫切

根據(jù)《2019年第四季度全球數(shù)字領(lǐng)域簡報》顯示，截止

2019年10月，全球社交媒體平臺活躍用戶數(shù)達37.2億。在

自媒體時代，“人人都有麥克風(fēng)”，信息內(nèi)容的生成和傳播實現(xiàn)

了去中心化，信息發(fā)布主體海量、分散，信息傳潘高速、便捷，

政府的傳統(tǒng)“把關(guān)人”角色被極大弱化，自媒體一度成為虛假、

暴力、恐怖信息傳播的“重災(zāi)區(qū)”和“治理盲區(qū)”，危害到國

家政治、經(jīng)濟安全及社會穩(wěn)定。

三、國內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟治理先進做法和經(jīng)驗借鑒

(-)國外先進做法

數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展對現(xiàn)有經(jīng)濟社會規(guī)則形成巨大挑戰(zhàn)，各

國不斷探索新的規(guī)則應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟治理要求。

1、加強個人信息保護立法

2018年5月，歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》（以下稱

GDPR）,從個人數(shù)據(jù)處理的基本原則、數(shù)據(jù)主體的權(quán)利、數(shù)據(jù)

控制者和處理者的義務(wù)、個人數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移等方面，建立了較

為完備的數(shù)據(jù)保護制度。GDPR實施以來，歐盟24個成員國均

依據(jù)GDPR修訂了本國法規(guī)，確立了專門數(shù)據(jù)保護機構(gòu)。據(jù)歐

盟數(shù)據(jù)保護委員會（EDPB）監(jiān)測情況顯示，截至2019年7月，

歐盟內(nèi)部已發(fā)生17起依據(jù)GDPR實施行政處罰的案件。2020

年1月1日，美國《加州消費者隱私保護法案》生效，該法案

明確了企業(yè)必須披露收集的信息、商業(yè)目的以及共享這些信息

的所有第三方；企業(yè)需依據(jù)消費者提出的正式要求刪除相關(guān)信

息；消費者有選擇不出售其個人信息的決定權(quán)等，同時明確了

針對未成年人的保護規(guī)則。不同于歐盟GDPR的“明示同意”

模式，美國加州法案對個人信息的收集總體采取“默示同意”

模式，即默認用戶同意數(shù)據(jù)收集方利用個人信息或向第三方分

享，同時賦予用戶通過明示方式選擇不允許與非關(guān)聯(lián)第三方共

享個人信息的權(quán)利，降低了企業(yè)獲取用戶個人信息的數(shù)據(jù)成本,

為企業(yè)探索創(chuàng)新商業(yè)模式留下了更多空間。

2、制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則

一是通過“長臂管轄”規(guī)則強化境外數(shù)據(jù)執(zhí)法能力。2018

年，美國總統(tǒng)特朗普簽署《澄清數(shù)據(jù)合法使尼法案》（CLOUD

法案），賦予美國政府調(diào)取存儲于他國境內(nèi)數(shù)據(jù)的合法權(quán)力，

為獲取他國數(shù)據(jù)掃清制度障礙。二是加強數(shù)據(jù)跨境流動安全

審查。美國通過的《2019年外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法》，

明確將外國人投資保存或收集美國公民敏感個人數(shù)據(jù)的公

司納入審查范圍。三是通過雙邊、多邊協(xié)議推動數(shù)據(jù)跨境流

動，2018年12月，美國、墨西哥、加拿大三國簽訂《美加

墨協(xié)議》，在數(shù)據(jù)存儲非本地化部分提出“監(jiān)管例外”和“公

共安全例外”條款，顯著提高了數(shù)據(jù)跨境流動的自由程度。

美日之間在2019年兩國首輪部長級自由貿(mào)易協(xié)定談判中也

提出，要達成高標準的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定。四是制定非個人信息

自由流動規(guī)則，2019年5月，《歐盟非個人數(shù)據(jù)自由流動條

例》生效，明確了歐盟成員國政府在非個人數(shù)據(jù)流動監(jiān)管領(lǐng)

域須遵循的基本原則，即自由流動、規(guī)則透明、公共安全保

留。該條例進一步打通了成員國之間數(shù)據(jù)流動關(guān)卡，消除了

數(shù)據(jù)流通人為障礙。

3、注重算法透明和責(zé)任治理

美國注重消除算法歧視，建立道德的人工智能。2016年

5月，美國白宮發(fā)布《大數(shù)據(jù)報告：算法系統(tǒng)、機會與公民

權(quán)利》報告，提出“經(jīng)由設(shè)計的平等機會”法則，即在信用

評價、就業(yè)、教育等方面進行決策制定時，要確保算法公平

性和禁止歧視。2019年6月，美國白宮發(fā)布《國家人工智能

研發(fā)戰(zhàn)略計劃：2019隼更新版》，提出深入開發(fā)人工智能AI

架構(gòu)，通過設(shè)計提高算法透明度和算法問責(zé)制將倫理、法律

和社會關(guān)注點結(jié)合起來，建立道德的人工智能。2019年4月，

美國參議院提出《2019年算法問責(zé)法案》，要求對實體使用

的自動決策系統(tǒng)影響進行評估，并對侵犯消費者隱私和安全

的算法和涉及的種族、宗教、膚色、性別及其他方面偏見的

算法進行規(guī)制和問責(zé)。

4、探索數(shù)據(jù)服務(wù)稅收制度

當(dāng)前，全球數(shù)字服務(wù)稅收方式主要集中在三種類型：一

是部分國家將數(shù)字服務(wù)納入商品和服務(wù)稅或者增值稅，2017

年7月，澳大利亞將商品與服務(wù)稅的適用范圍擴大到進口的

數(shù)字產(chǎn)品和其他服務(wù)的跨境供應(yīng)。2020年1月，新加坡規(guī)定，

海外數(shù)字服務(wù)提供商在其境內(nèi)銷售“數(shù)字服務(wù)”的行為繳納

商品與服務(wù)稅。此外，日本、新西蘭、塞爾維亞等國家對非

居民企業(yè)（跨國公司）向當(dāng)?shù)靥峁┑倪M口數(shù)字服務(wù)征收了相

關(guān)增值稅。二是OECD加快推進國際稅制改革,2013年以來，

OECD圍繞“應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟的稅收挑戰(zhàn)”，發(fā)布系列研究報告，

其中2019年報告提出“雙支柱”計劃，第一個支柱是建立一

個稅收框架，界定在某地?zé)o實際據(jù)點但向該地出售了商品或

服務(wù)的企業(yè)該如何繳稅；若企業(yè)仍能夠找到低稅率或離岸避

風(fēng)港，則對其啟用第二支柱，即按各國一同擬定的全球最低

稅率向其征收稅款?？傮w來看，在OECD層面上，當(dāng)前雖未形

成數(shù)字服務(wù)稅的全球政策框架，但仍取得了一定的實質(zhì)性進

展。三是歐洲部分國家推出單邊數(shù)字服務(wù)稅，在歐盟的數(shù)字

服務(wù)稅提案被擱置后，法國、英國、意大利等出于自身利益

的考量實行了單邊的稅收行動，大部分是基于歐盟此前的提

案，對征收對象設(shè)置了一定的全球收入與國內(nèi)收入門檻，且

在數(shù)字服務(wù)的具體范圍、相關(guān)稅率等作出相關(guān)規(guī)定。如2020

年4月1日，英國正式對數(shù)字服務(wù)（如搜索和廣告）的收入

征收2%的數(shù)字服務(wù)稅。該稅適用于全球銷售額超過5億英鎊

且至少有2500萬英鎊來自英國用戶的公司。

5、加強數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管

歐盟及其成員國采取強監(jiān)管態(tài)度，針對數(shù)字平臺開展反

壟斷調(diào)查及執(zhí)法。如2019年3月，歐委會判定Google濫用

在線搜索廣告中介市場支配地位，與第三方網(wǎng)站簽訂限制性

條款，阻止競爭對手發(fā)布搜索廣告，并處以14.9億歐元罰

款。2019年以來，美國對數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管態(tài)度也由寬

松轉(zhuǎn)向?qū)徤?，包括?lián)邦貿(mào)易委員會、司法部、眾議院及各個

州的總檢查官在內(nèi)的各方已分別開啟對GoogleFacebook.

Amazon.Apple四家主要數(shù)字平臺的反壟斷調(diào)查，認為數(shù)字

市場集中度的不斷增加和數(shù)字平臺的日益封閉，可能對公平

競爭和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新造成不良影響。此外，對Google收購YouTube

等案件進行重新評估，對早期并購是否遏制競爭，減少創(chuàng)新

進行調(diào)查。

6、加強網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容監(jiān)管

近年來，受犯罪分子在網(wǎng)上直播犯罪過程、黑客干預(yù)政

治選舉、極端言論增多等事件影響，關(guān)于政府應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)信

息內(nèi)容監(jiān)管的呼吁越來越多。加強極端主義和暴力內(nèi)容治理,

澳大利亞、法國等國家出臺相關(guān)法律，要求社交媒體平臺刪

除恐怖暴力內(nèi)容和煽動仇恨言論。加大打擊虛假信息力度，

法國成為歐洲第一個針對選舉中的操控信息進行專門立法

的國家，俄羅斯和新加坡也立法進一步加強了政府在打擊虛

假信息方面的權(quán)利。提升平臺治理主動性，雖然許多國家最

新立法并沒有明確提出平臺應(yīng)承擔(dān)“主動審查義務(wù)”，但卻通

過加大事后處罰的方式倒逼平臺主動加強對平臺上信息內(nèi)

容的治理，積極地承擔(dān)起更多治理責(zé)任。如澳大利亞將平臺

“未能防止重大暴力內(nèi)容在網(wǎng)絡(luò)上傳播”列入刑法規(guī)制范疇。

德國《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》詳細規(guī)定了社交媒體平臺的通報義務(wù)。

(-)上海探索實踐

近年來，上海在推進數(shù)據(jù)交易流通，創(chuàng)新數(shù)字治理方式，

加強數(shù)字經(jīng)濟跨部門聯(lián)合監(jiān)管等方面進行了一些探索實踐，可

為國家相關(guān)制度創(chuàng)新和政策制定提供借鑒。

1、搭建平臺制度，推進數(shù)據(jù)交易、跨境流通

一是完善頂層制度體系，深化公共數(shù)據(jù)開放。作為國家

首批公共信息資源開放試點省市之一，上海持續(xù)加大公共數(shù)據(jù)

開放力度，不斷提升開放質(zhì)量和水平。出臺了《上海市公共數(shù)

據(jù)開放暫行辦法》，是全國首部專門針對公共數(shù)據(jù)開放的地方

政府規(guī)章。研究發(fā)布《市公共數(shù)據(jù)開放分級分類指南》，對開

放數(shù)據(jù)進行精細化分類管理。依托市大數(shù)據(jù)中心，全面升級改

版公共數(shù)據(jù)開放平臺，強化平臺開放服務(wù)功能c目前，公共數(shù)

據(jù)開放平臺已開放2086項政府?dāng)?shù)據(jù)集，實現(xiàn)各市級部門的主

要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的全覆蓋。圍繞金融、醫(yī)療、交通等社會熱點領(lǐng)域,

大膽開展數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新試驗。如，在普惠金融領(lǐng)域，首批開放

政府稅務(wù)、工商、社保等各類公共數(shù)據(jù)共計412項給試點銀

行，幫助更多優(yōu)秀小微企業(yè)進入銀行信貸視野，緩解小微企業(yè)

融資難、融資貴的問題。截止目前，上海已連續(xù)三年在第三方

測評的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》排名中位列省級第一。

二是推動數(shù)據(jù)流通交易平臺建設(shè)，促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通和

融合應(yīng)用。2016年4月，上海數(shù)據(jù)交易中心成立，承擔(dān)促進

商業(yè)數(shù)據(jù)流通、跨區(qū)域機構(gòu)合作和數(shù)據(jù)互聯(lián)、政府?dāng)?shù)據(jù)與商

業(yè)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用等工作職能。作為國內(nèi)第一個“去中心化”

的在線數(shù)據(jù)流通平臺，上海數(shù)據(jù)交易中心聯(lián)合運營商、SDK服

務(wù)商、金融征信服務(wù)商等各類機構(gòu)，建設(shè)了3大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，

形成標準化、規(guī)模化數(shù)據(jù)運營能力，通過自主創(chuàng)新的“技術(shù)

+規(guī)則”雙重架構(gòu)解決方案，實現(xiàn)24小時去中心化線上數(shù)據(jù)

交易；圍繞市場營銷、金融服務(wù)等形成近兩百項商業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)

品，為500多家成員單位提供標準化數(shù)據(jù)流通服務(wù)。目前，

會員間的日數(shù)據(jù)交易量超過7億次，約占到國內(nèi)數(shù)據(jù)公開交

易總額一半。

此外，上海市科委通過發(fā)布“科技創(chuàng)新行動計劃”高新

技術(shù)領(lǐng)域項目指南，推動大數(shù)據(jù)流通交易關(guān)鍵共性技術(shù)研究

與應(yīng)用創(chuàng)新。圍繞數(shù)據(jù)流通交易平臺建設(shè)，以上海數(shù)據(jù)交易

中心作為牽頭單位，形成產(chǎn)學(xué)研合作模式，針對交易平臺的

相關(guān)功能及性能要求，組織上海企業(yè)、高校開展數(shù)據(jù)搜索引

擎、隱私保護、競價與撮合、基于區(qū)塊鏈的交易確權(quán)、數(shù)據(jù)

質(zhì)量評估等關(guān)鍵技術(shù)研究。針對國家網(wǎng)絡(luò)安全法對數(shù)據(jù)安全、

個人信息隱私保護、防止商業(yè)秘密泄露的要求，重點突破了

多方協(xié)同xID圖譜及ID轉(zhuǎn)譯、大數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域?qū)I(yè)數(shù)據(jù)搜

索引擎、區(qū)塊鏈公共賬本交易確權(quán)、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估與修復(fù)、

數(shù)據(jù)確權(quán)估值建模等大數(shù)據(jù)交易關(guān)鍵技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易供

需雙方的自動匹配、交易數(shù)據(jù)的脫敏處理以及數(shù)據(jù)使用許可

的合規(guī)轉(zhuǎn)移。

三是依托自貿(mào)區(qū)新片區(qū)探索形成國際化、便利化數(shù)據(jù)跨境

流通服務(wù)的合理制度體系。制訂自貿(mào)區(qū)新片區(qū)跨境數(shù)據(jù)流通落

地實施方案，打造1+1+N體系，即一個公共服務(wù)平臺，一個運

營主體，匯聚N家數(shù)據(jù)存儲、加工、安全、產(chǎn)品化等一批周邊

企業(yè)，逐步建立起圍繞跨境數(shù)據(jù)流動的產(chǎn)業(yè)集群。公共服務(wù)平

臺面向政府提供全流程監(jiān)管功能，面向企業(yè)提供全方位流通服

務(wù)。運營主體以國資為主，吸引社會其他資本加入，負責(zé)平臺

運營。研究數(shù)據(jù)國際流通合理機制和風(fēng)險評估方法，會同市委

網(wǎng)信辦制定針對跨境數(shù)據(jù)流通的清單管理、分級分類、風(fēng)險評

估、監(jiān)管流程、安全保障等管理機制，形成《上海市自貿(mào)區(qū)新

片區(qū)跨境數(shù)據(jù)流通管理辦法》。打造三類試點示范，針對風(fēng)險

低、需求大的跨境業(yè)務(wù)企業(yè)生產(chǎn)類數(shù)據(jù)開展試點，聚焦國際貿(mào)

易（京東、拼多多）、航運物流（億通、中遠）等場景，快速跑

通數(shù)據(jù)流動、安全存儲、增值開發(fā)的全流程。針對云服務(wù)（優(yōu)

刻得、亞馬遜AWS）等通用數(shù)據(jù)流通服務(wù)進行推進，形成跨境

數(shù)據(jù)流通服務(wù)的一攬子解決方案。針對集成電路（中微、中芯）、

咨詢服務(wù)（埃森哲、德勤）、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)（字節(jié)跳動）等存在

難點的領(lǐng)域進行由易到難的分類推進。探索建立跨境數(shù)據(jù)流動

雙邊規(guī)則體系，積極爭取國家政策落地，與一帶一路沿線國家

和地區(qū)建立溝通機制，簽訂數(shù)據(jù)安全應(yīng)用互信協(xié)議，以數(shù)據(jù)流

通基礎(chǔ)較好、開放性較強的一帶一路沿線國家（如新加坡等）

為突破對象，探索建立跨境數(shù)據(jù)流動雙邊規(guī)則體系。

2、創(chuàng)新治理方式，推動“以數(shù)管數(shù)”、“以網(wǎng)管網(wǎng)”

充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段，推動監(jiān)管方式從“人

力監(jiān)管”向“技術(shù)監(jiān)管”變革，是提升數(shù)字經(jīng)濟治理能力的必

然要求。自2016年起，上海長寧區(qū)啟動創(chuàng)建全國首個“網(wǎng)絡(luò)

市場監(jiān)管與服務(wù)示范區(qū)”，順應(yīng)市場規(guī)律和市場特點，按照審

慎包容監(jiān)管的原則，針對市場主體痛點、難點，推出一系列創(chuàng)

新舉措。

一是簡政放權(quán)，率先試點“一照多址”登記制度。針對區(qū)

內(nèi)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營企業(yè)的政策需求，率先試點實施“一照多址”登記

制度，允許區(qū)內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+生活性服務(wù)業(yè)”相關(guān)內(nèi)資企業(yè)，在

一張營業(yè)執(zhí)照上登記轄區(qū)內(nèi)多個經(jīng)營場所（目前該政策已從內(nèi)

資擴大到外資，從長寧區(qū)擴大至全市，并已在全國推廣，適用

行業(yè)從“互聯(lián)網(wǎng)+生活性服務(wù)業(yè)”擴大至不涉及許可項目的一

般項目）。在此之前，企業(yè)申請設(shè)立分支機構(gòu)需在多地辦照，

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，特別是那些需要線下設(shè)立零售、展示、體驗、物

流倉儲、發(fā)貨配送點位的公司，不得不為辦照付出大量成本。

該簡政放權(quán)政策的推行，為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)線下網(wǎng)點快速擴張?zhí)峁?/p>

了便利。

二是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升監(jiān)管效能。區(qū)市場監(jiān)管局與轄

區(qū)企業(yè)美團點評網(wǎng)開展合作，開發(fā)了名為“天眼”的系統(tǒng)，利

用網(wǎng)絡(luò)平臺的海量點評數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)疑似問題、推送預(yù)警。

系統(tǒng)設(shè)置了違禁食品及異物、食品變質(zhì)、環(huán)境2生、疑似事故

等四類負面信息關(guān)鍵詞，點評中只要出現(xiàn)“吃出玻璃”、“吃出

蟲子”“河豚”“穿山甲”“吃壞肚子”“醫(yī)院”“嘔吐”等字樣，

就會被后臺“捕獲”，經(jīng)過量化統(tǒng)計及可視化欠理，共享紿監(jiān)

管部門。隨后，監(jiān)管人員就可快速響應(yīng)、線下核查。此外，針

對互聯(lián)網(wǎng)時代消費者投訴舉報動輒跨區(qū)域、跨省市的特點，長

寧與余杭兩地市場監(jiān)管局共同探索建立了跨省網(wǎng)絡(luò)違法行為

線索移送及案件協(xié)查電子化工作機制，為處置跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)交易

違法行為提供便利條件和快速通道。同時，與阿里集團探索開

展數(shù)據(jù)共享，借助“紅盾云橋”平臺，加強網(wǎng)絡(luò)店鋪主體管理、

交易數(shù)據(jù)查詢、商品線上抽檢等合作，大大提升了案件協(xié)查周

期和辦結(jié)效率。

三是引導(dǎo)規(guī)范行業(yè)管理，促進行業(yè)自律。按照市場主導(dǎo)、

政府引導(dǎo)的原則，先行試點推進“生鮮”細分領(lǐng)域的團體標準，

逐步規(guī)范行業(yè)管理，激發(fā)企業(yè)活力。響應(yīng)生鮮弓商企業(yè)對“互

聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)相關(guān)標準建設(shè)需求，長寧區(qū)市場監(jiān)管部門引導(dǎo)市

場主體自主發(fā)起制定，并自由選擇和自愿采用《生鮮電子商務(wù)

平臺退換貨服務(wù)要求》等相關(guān)團體（聯(lián)盟）標準，在引導(dǎo)和推

動過程中，政府加強政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督，并引入上海市質(zhì)協(xié)

用戶評價中心專業(yè)機構(gòu)，為團體（聯(lián)盟）標準把好質(zhì)量關(guān)。

3、應(yīng)用信用信息，推動平臺自治、社會共治

鼓勵平臺自治，推動社會共治，是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟治理特

點的必然選擇。找鋼區(qū)作為全國最大的鋼鐵垂直電商平臺企

業(yè)，依托上海市商務(wù)誠信公眾服務(wù)平臺，融合公共、市場兩

大領(lǐng)域的信用信息，建立企業(yè)征信評信模式，服務(wù)于企業(yè)自

治和管理。一是開展注冊商戶資質(zhì)審查。在企業(yè)提出平臺入

駐申請時，找鋼網(wǎng)在審查企業(yè)經(jīng)營行為信息的同時，還會通

過查詢市商務(wù)誠信平臺，對企業(yè)的履約合法行為一并審核。

如發(fā)現(xiàn)存在嚴重失信行為（比如被列入失信被執(zhí)行人名單、

存在重大安全生產(chǎn)事故等惡劣行為），或曾被同行業(yè)、上下游

企業(yè)列為黑名單警示企業(yè)的，將根據(jù)失信程度做出入駐與否

的決定。二是推出“胖貓白條”信用賒購服務(wù)。基于納稅、

社保、失信等政務(wù)數(shù)據(jù)，以及鋼貿(mào)行業(yè)共享的紅黑名單和評

價信息，找鋼網(wǎng)為優(yōu)質(zhì)采購商提供一定期限的“先提貨、后

付款”的信用賒購服務(wù)。根據(jù)企業(yè)的綜合信用和經(jīng)營交易情

況，授予15萬-30萬之間的白條額度，企業(yè)可在額度范圍內(nèi)

選擇使用白條支付貨款。

4、完善機制舉措，推動協(xié)同聯(lián)動、分類監(jiān)管

數(shù)字經(jīng)濟新模式新業(yè)態(tài)的發(fā)展對金融風(fēng)險防范、社會風(fēng)險

防范提出了新的挑戰(zhàn)，以上海某P2P企業(yè)涉嫌非法吸收公眾存

款事件（“事件A”）和某長租公寓企業(yè)資金鏈斷裂引發(fā)群體性

矛盾事件（“事件B”）處置為例，兩起事件涉事主體均呈現(xiàn)出

不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟的特征：跨地域運營，“事件A”中涉事公司注

冊地在A區(qū)，辦公地在B區(qū)，投資者遍布全國冬地，“事件B”

中，涉嫌資金鏈斷裂的經(jīng)營企業(yè)下有多家經(jīng)營實體，且經(jīng)營房

源在上海各區(qū)都有分布；涉及線上線下多個利益主體，與傳統(tǒng)

的住房租賃關(guān)系不同「事件B”不僅涉及到房東、房客、中介，

還涉及到金融機構(gòu)、互金平臺、裝修公司等多人參與主體；風(fēng)

險事件傳播速度快，一方面，事件經(jīng)各類媒體渲染而放大，引

發(fā)公眾恐慌，另一方面，受損群體利用微信等SNS工具，迅速

抱團取暖，散布不實信息，進一步傳導(dǎo)恐慌情緒。這就決定了

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟下金融風(fēng)險防范和處置需要發(fā)揮多個部門的協(xié)調(diào)、

聯(lián)動作用，總結(jié)上海對于兩起事件處置的相關(guān)經(jīng)驗啟示如下:

一是部門聯(lián)動，建立協(xié)同監(jiān)管機制。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟金融風(fēng)

險防范和處置中，建議成立市區(qū)兩級常態(tài)化聯(lián)合工作小組「平

時服務(wù)、急時應(yīng)急日常做好管理服務(wù)工作，同時完善相關(guān)

應(yīng)急預(yù)案，事件發(fā)生時協(xié)助做好應(yīng)急維穩(wěn)工作。同時，在事件

發(fā)生第一時間做好人、財、數(shù)等證據(jù)保全。人員方面，控制好

核心人員，根據(jù)情況落實刑事拘留、取保候?qū)?、邊控措施等?/p>

同時責(zé)令企業(yè)確保所有員工不得擅自離職、離滬，并要隨時配

合公安機關(guān)調(diào)查。財務(wù)方面，聘請第三方對涉案企業(yè)財務(wù)賬冊

和交易合同進行審計，查清所有賬戶交易情況以及涉案資金去

向，依法進行凍結(jié)。對實際控制人和高管個人財產(chǎn)采取一定限

制措施，為進一步處理預(yù)留空間。數(shù)據(jù)方面，由于互聯(lián)網(wǎng)基于

平臺運營，很多交易記錄和合同信息都在云端/服務(wù)器/電腦上,

基于此，應(yīng)第一時間對各類存儲設(shè)備上的交易數(shù)據(jù)進行固定保

全，并納入司法審計。

二是摸清情況，厘清相關(guān)主體責(zé)任。在類似事件處置中，

首先要了解相關(guān)利益群體的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布，摸清其矛盾和

訴求，同時要結(jié)合法律關(guān)系和管理規(guī)定，明確各個環(huán)節(jié)中不同

市場主體的權(quán)利和義務(wù)，厘清相關(guān)市場主體責(zé)任，責(zé)令首要責(zé)

任主體承擔(dān)主體責(zé)任，對違法違規(guī)行為進行徹查并依法處理。

同時，及時摸底了解同類公司情況，部署行業(yè)檢查和企業(yè)自查，

允許合規(guī)機構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營，責(zé)令不合規(guī)機構(gòu)改正或者退出，防止

類似風(fēng)險再次發(fā)生。

三是抓住本質(zhì)，加強分類監(jiān)管指導(dǎo)。根據(jù)事件性質(zhì)是經(jīng)營

不善還是違法違規(guī)進行分類監(jiān)管。對于確因經(jīng)營不善而資金鏈

斷裂的企業(yè)行為和惡意詐騙消費者資金的企業(yè)行為，在適用法

律以及懲處方式上區(qū)別對待。應(yīng)科學(xué)確定違法臨界點，由于當(dāng)

前平臺機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營甚至非法經(jīng)營的手段更加隱蔽、更加多樣,

可由律師、會計師、審計師等第三方專業(yè)人員對平臺的業(yè)務(wù)模

式、財務(wù)模型、財務(wù)狀況等進行審查并出具專業(yè)意見。兩起事

件中，“事件A”涉嫌非法吸收公眾存款，是違法行為，按照刑

事犯罪案件的方式對待處置；“事件B”初步判斷是由于經(jīng)營不

善，盲目擴張，導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂，采取的是相對市場化的

解決途徑，敦促其落實主體責(zé)任，積極開展自救，尋求外部公

司接盤。根據(jù)資金的性質(zhì)、歸屬，進行分類指導(dǎo)和監(jiān)管。以“事

件B”為例，“押金”本質(zhì)上是租客的錢，平臺是無權(quán)挪用的。

而“租金”，包括直接打到平臺的“租金貸”，本質(zhì)上是房東的

錢，平臺可以動用的僅是其中的服務(wù)費抽成（若有）或者從房

東處承租價和向租客出租價之間的價差。在類似事件中，都涉

及到挪用押金、租金進行盲目擴張，最后導(dǎo)致了資金鏈斷裂。

在第三方托管制度全面建立之前，應(yīng)加強對企業(yè)的監(jiān)管和指導(dǎo),

遏制住其用房東、租客等平臺用戶的錢進行擴張的沖動。

四是包容審慎，探索長效監(jiān)管機制。處理好發(fā)展和規(guī)范的

關(guān)系。監(jiān)管的目標是維護公平競爭，強化發(fā)展保障，對互聯(lián)網(wǎng)

新經(jīng)濟的金融風(fēng)險要注意防范、積極應(yīng)對、妥善解決，不能看

到出現(xiàn)一些問題就痛下殺手。在處理“租金貸”事件時，有關(guān)

部門提出了暫緩?fù)Ｖ棺饨鹳J，在加強監(jiān)管的同時給予一定過渡

期的處理建議，為妥善化解矛盾創(chuàng)造了條件。長期應(yīng)研究出臺

行業(yè)監(jiān)管要求。實行“全方位”“穿透式”監(jiān)管，按照“實質(zhì)

重于形式”的原則，按業(yè)務(wù)功能和法律關(guān)系確定監(jiān)管要求和處

罰措施。如“事件B”既有租金貸金融放大風(fēng)險因素，也與代

理經(jīng)租機構(gòu)自身實力和經(jīng)營擴張過快有關(guān)，還于相關(guān)人員法律

意識不強、風(fēng)險意識不高有關(guān)。建議房屋管理部門在開展行業(yè)

全面自查的基礎(chǔ)上，研究行業(yè)準入門檻及行業(yè)監(jiān)管要求，規(guī)范

代理經(jīng)租機構(gòu)經(jīng)營行為；相關(guān)金融部門應(yīng)研究落實租金監(jiān)管機

制；政府加強對群眾的宣傳，提高群眾自我保護的意識。

五是提前研判，做好風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警。建立跨部門信息共享

機制。事件爆發(fā)前，往往會出現(xiàn)消費者投訴、勞動者投訴等相

關(guān)利益方投訴突然增多的情況，如“事件B”中房管部門率先

注意到租客投訴增多、人社部門發(fā)現(xiàn)職工維權(quán)增多等現(xiàn)象。建

議建立跨部門的信息共享或通報機制，探索應(yīng)用大數(shù)據(jù)的方法

進行監(jiān)測和預(yù)警，如可率先嘗試對12345、12315、12333等熱

線投訴以及金融監(jiān)管部門熱線投訴數(shù)據(jù)信息進行整合分析，加

強持續(xù)跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，防患于未然。對違反經(jīng)濟規(guī)

律的產(chǎn)品模式予以關(guān)注。嚴格控制以“低風(fēng)險、高收益”標簽

誘導(dǎo)投資行為，如對“事件A”這種承諾較高的年化收益率的

行為應(yīng)提前予以關(guān)注。當(dāng)涉及到金融業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟平臺出

現(xiàn)推出投資回報率畸高的產(chǎn)品、超過合理限度租用辦公場所、

以傳銷模式推廣業(yè)務(wù)、信息披露嚴重不完整等情況時，應(yīng)該引

起重視，及時跟蹤。

5、推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”，提升城市精細化管理水平

為解決城市治理中的堵點、盲點，上海圍繞“一屏觀天下、

一網(wǎng)管全城”的目標，升級建設(shè)“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)，推進更加

智能、更加精細的城市治理。當(dāng)前，上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)匯

聚了100多個數(shù)據(jù)項，包括1495萬個城市部件、2.68萬公里

地下管線、L4萬多個住宅小區(qū)、3000多處歷史保護建筑和實

時的城管執(zhí)法車輛、網(wǎng)格巡邏人員數(shù)據(jù)。通過地圖匯聚的方式,

在市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級平臺上實現(xiàn)了可視化、便捷化、標準化的

共享和交互，在一個端口上實現(xiàn)城市治理要素、對象、過程、

結(jié)果等各類信息的全息全景呈現(xiàn)。上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”致力于在

保持各部門原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)、工作格局基本架構(gòu)的同時，通過技

術(shù)與管理上的深度融合，打破信息壁壘。對應(yīng)86個一級指標，

上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)整合接入了包括公共安全、綠化市容、

住建交通、應(yīng)急民防、氣象衛(wèi)健等數(shù)十個單位系統(tǒng)，共享數(shù)據(jù)

量超過25億條，同時部分整合美團、餓了么等第三方數(shù)據(jù)，

搭建出一朵“城運云北為跨部門、跨系統(tǒng)的聯(lián)勤聯(lián)動增效賦

能，初步實現(xiàn)“一網(wǎng)管全城二線上只是手段，關(guān)鍵是線上聯(lián)

通與線下處置協(xié)同，形成閉環(huán)管理。疫情期間，從浦東國際機

場落地到集中隔離，通過“一網(wǎng)統(tǒng)管”無縫銜接，過程從48小

時減少到7小時。此外，未來“一網(wǎng)統(tǒng)管”將從全面感知走向

精準預(yù)判，城市公共服務(wù)設(shè)施布局將綜合人口結(jié)構(gòu)、周邊環(huán)境

等多維數(shù)據(jù)，進行更精準地規(guī)劃。

2018年“進博會”期間，習(xí)近平考察浦東城市運行綜合管

理中心，強調(diào)“一流城市要有一流治理，提高城市管理水平,

要在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫”。浦東城市運行綜合

管理中心綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)，與物聯(lián)

網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)、數(shù)聯(lián)網(wǎng)等感知平臺對接，建設(shè)完善“神經(jīng)元系統(tǒng)”，

增強對群眾需求感知能力、城市運行研判能力、事件問題處置

能力，全面提升治理現(xiàn)代化水平。浦東“城市大腦”整合了109

個單位、431個系統(tǒng)、308萬智能水電氣表、近4萬物聯(lián)感知

設(shè)備的海量數(shù)據(jù)，可以起到自動識別各種問題，迅速整改的作

用，實現(xiàn)24小時智能化管理。一是通過日常管理模塊，實時

監(jiān)測城市運行體征，提取了接警數(shù)、實有人口、地鐵故障等25

項城市核心管理要素，準確感知城市運行的“脈搏”和“心跳”。

二是開發(fā)系列專項管理模塊，更精準地滿足群眾需求，更高效

地解決城市管理頑癥。其中12345市民服務(wù)熱線模塊匯集了從

多個渠道過來的群眾訴求，系統(tǒng)自動對排名靠前的訴求進行實

時抓取，并形成管理建議，推送給相關(guān)管理部門。此外，為解

決群眾出行“最后一公里”問題，浦東城市運營中心還與在新

區(qū)運營的6家共享單車企業(yè)共同開發(fā)了共享單車協(xié)同治理平

臺，在供需預(yù)測、區(qū)域調(diào)配、停放管理等方面進行了探索。

2017年以來，上海市楊浦區(qū)控江街道以問題為導(dǎo)向，按照

街道主導(dǎo)、條線融合建設(shè)“神經(jīng)元、以大數(shù)據(jù)、人工智能為

依托，建設(shè)自動研判、自動處置的“社區(qū)大腦二以效果導(dǎo)向

和責(zé)任制落實為重點，不斷推動“流程再造”，在社區(qū)精細化

管理方面取得了較好效果。結(jié)合網(wǎng)格化管理，融合公共安全、

公共管理和公共服務(wù)需求，控江街道形成感知“神經(jīng)元”標準

化固定配置，如在居民封閉小區(qū)形成進出小區(qū)“四件套”（人

臉識別高清探頭、人體紅外感應(yīng)計數(shù)提示器、機動車進出控制、

智慧大屏），進出樓道“三件套”（門磁監(jiān)控、二維碼開門、電

子巡更），進入家庭“3+套”，（紅外感應(yīng)、煤氣泄漏報警、獨

居老人生命探測等），截止2017年年底，門磁、煙感等已經(jīng)覆

蓋了控江轄區(qū)全部25個居委、61個小區(qū)。同時，建設(shè)會監(jiān)測、

會思考、會派單的“社區(qū)大腦二運用大數(shù)據(jù)、人工智能對28

類L6萬個傳感器、網(wǎng)關(guān)數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果以仿真

方式展現(xiàn)在網(wǎng)格中心三維地圖上，實現(xiàn)數(shù)據(jù)可視化，一旦發(fā)現(xiàn)

數(shù)據(jù)異常，自動報警，并可將報警信息及時派單給相關(guān)責(zé)任單

位。在市公安大數(shù)據(jù)的支持下，對“神經(jīng)元”感知數(shù)據(jù)進行比

對，如通過人臉識別比對是否逃犯、是否有前科、是否重點關(guān)

注人員等。

四、推進數(shù)字經(jīng)濟治理的路徑和舉措

數(shù)字經(jīng)濟治理是各國面臨的共同難題。如果政府設(shè)置過于

寬松的環(huán)境，可能會帶來“野蠻生長”；而如果政府管理過于

嚴格，又扼殺了行業(yè)的正常發(fā)展。因而要處理好發(fā)展與監(jiān)管的

關(guān)系，本著鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的原則，積極探索，大膽創(chuàng)新，

既要提供相對寬松的發(fā)展環(huán)境，又要構(gòu)建多方共治的監(jiān)管治理

體系，推進數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式的良性發(fā)展。

(-)國家層面：完善立法保障

國家層面，要堅守底線思維，從頂層設(shè)計的角度建立全

國統(tǒng)一的監(jiān)管法律和制度，避免形成“避稅天堂”“監(jiān)管洼

地”，建議從適應(yīng)新業(yè)態(tài)發(fā)展特性和加強隱私數(shù)據(jù)安全保護等

方面加強立法，為數(shù)字經(jīng)濟新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展指引方向、創(chuàng)

造環(huán)境、提供保障。

1、完善新業(yè)態(tài)法規(guī)制度

近幾年，我國相繼出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理

暫行辦法(征求意見稿)》、《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行

車發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理

暫行辦法(征求意見稿)》，地方也出臺了相關(guān)的管理條例和指

導(dǎo)意見，但多為整治行業(yè)亂象出臺，較為滯后，且約束力不

足。應(yīng)針對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟新模式的特點和要求，建立并完善相

關(guān)的法律法規(guī)，對平臺規(guī)范運營、用戶信息安全、不正當(dāng)競

爭、部門監(jiān)管職責(zé)等同題進行監(jiān)管約束，探索“監(jiān)管沙盒

模式，構(gòu)建適應(yīng)我國發(fā)展實情的“監(jiān)管沙盒”框架機制，為

數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管指明方向。同時，探索建立強制

?監(jiān)管沙盒(regulatorysandbox)這一概念由英國在2015年率先提出，是指為了促進金融創(chuàng)新，允許

金融機構(gòu)與初創(chuàng)金融科技企業(yè)可以在有限空間內(nèi)對其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)模式、營銷方式以及新業(yè)務(wù)流

程進行大膽的嘗試，而不用在相關(guān)活動碰到問題時立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束；能夠較好平衡金融創(chuàng)新和金

融風(fēng)險的關(guān)系,解決現(xiàn)有監(jiān)管模式解決不了的問題.并在多國得到廣泛的借鑒應(yīng)用。

性第三方資金存管制度，由商業(yè)銀行作為資金存管機構(gòu)實現(xiàn)

對平臺資金的第三方存管，對資金流向、使用情況進行監(jiān)

控。2017年，銀監(jiān)會發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)借貸資金存管業(yè)務(wù)指引》，

對網(wǎng)貸平臺的資金存管條件、賬戶類型、信息交互與披露、

資金清算等進行了規(guī)范?？紤]到互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)廣泛存在的

自建資金池、挪用沉淀資金等現(xiàn)象，可以考慮把第三方存管

制度擴展到各類平臺型企業(yè)，在交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)對各類平臺資

金進行監(jiān)管，防止平臺、機構(gòu)非法挪用客戶資金，保障用戶

資金安全。完善稅收立法，針對數(shù)字經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)，構(gòu)建適

應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的稅收體系，界定稅收征管權(quán)、明確納稅主

體和適用稅率，填補相關(guān)法律空白。加快勞動立法改革，頒

布司法解釋，將共享經(jīng)濟中的新型勞動關(guān)系納入勞動法和勞

動合同法的約束范圍。同時，積極參與全球治理規(guī)則制定，

從戰(zhàn)略維度加強與聯(lián)合國、G20、0ECD等國際紐織合作，參

與搭建基于新技術(shù)、新模式發(fā)展的全新治理機制，在國際人

工智能倫理、網(wǎng)絡(luò)安全治理等框架制定中發(fā)揮建設(shè)性作用。

2、強化隱私安全立法

互聯(lián)網(wǎng)平臺具有準基礎(chǔ)設(shè)施公共屬性，應(yīng)在落實好國家

《網(wǎng)絡(luò)安全法》的基礎(chǔ)上，當(dāng)著眼于維護國家政治安全、經(jīng)濟

安全和社會安全，強化對這類大量收集、存儲和使用用戶信息

的企業(yè)的監(jiān)管。應(yīng)明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，對數(shù)據(jù)存儲、管理、使用等

環(huán)節(jié)強化法律制度安排，建立個人信息保護的相關(guān)法律法規(guī),

提高對個人隱私侵犯行為的懲罰力度，通過嚴格的安全標準和

等級保護，保障用戶的隱私和數(shù)據(jù)安全。同時，應(yīng)明確數(shù)字公

民義務(wù)，制定公民提供個人數(shù)字身份信息采集清單，明確電子

身份認證管理中公民信息與隱私保護原則、保護范圍、主體權(quán)

利、數(shù)據(jù)控制者義務(wù)等方面的內(nèi)容。

（二）地方層面：加強協(xié)同監(jiān)管

傳統(tǒng)經(jīng)濟監(jiān)管體系強調(diào)屬地管理、行業(yè)管理、科層管理,

無法滿足數(shù)字經(jīng)濟跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求,

亟需從會商機制、模式創(chuàng)新、數(shù)據(jù)聯(lián)通、智慧監(jiān)管等角度出發(fā)，

建立跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)同監(jiān)管機制。

1、建立定期會商機制

數(shù)字經(jīng)濟新模式具有“一個平臺、服務(wù)全國”的運營特點

和涉及參與主體眾多的特性，在新的法律、規(guī)則出臺之前或制

定新法律、新規(guī)則的過程中，新的議事制度也有很多創(chuàng)新的余

地?？沙浞职l(fā)揮地方主要行業(yè)監(jiān)管部門（如P2P行業(yè)監(jiān)管以金

融辦為主，共享交通行業(yè)監(jiān)管以交通委為主，長租公寓行業(yè)監(jiān)

管以住建委為主）的作用，通過發(fā)改、市場、公安、人社、通

管、新聞等多部門緊密合作，請數(shù)字經(jīng)濟平臺運營企業(yè)參加,

建立定期會議協(xié)商制度、約談制度、聽證制度，以了解情況、

摸清訴求、預(yù)判風(fēng)險、達成共識、解決問題。

2、制定相關(guān)規(guī)則規(guī)范

政府要加強對新興業(yè)態(tài)企業(yè)的準入和退出管理，制定服務(wù)

規(guī)范和標準，建立強制信息披露、強制信息報送以及合同備案

制度，引導(dǎo)各細分領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)間的適度有序競爭，防止出現(xiàn)行

業(yè)壟斷、行業(yè)壁壘，同時注重增強新業(yè)態(tài)發(fā)展規(guī)模與城市人口

規(guī)模、公共設(shè)施承載能力間的匹配度，降低其帶來的負外部性。

鼓勵平臺與保險機構(gòu)合作，加強各類適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)新模式的保險

產(chǎn)品創(chuàng)新，探索建立平臺信用保險制度，為服務(wù)可能出現(xiàn)的意

外情況提供保險服務(wù)，保障用戶合法權(quán)益。

3、創(chuàng)新分類監(jiān)管模式

對不同類型的企業(yè)、不同類型的風(fēng)險，按照寬嚴相濟、有

的放矢的原則進行監(jiān)管。一是對于以互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟名義從事違法

犯罪活動的要堅決打擊和取締。對于類似“e租寶”非法集資

等利用互聯(lián)網(wǎng)實施的新型犯罪案件，因其涉及金額巨大、社會

影響惡劣，嚴重侵害人民群眾財產(chǎn)安全，擾亂社會經(jīng)濟秩序,

執(zhí)法機關(guān)應(yīng)予以堅決打擊和取締。二是對新舊業(yè)態(tài)共性問題要

同等對待、一視同仁。如“滴滴乘客遇害案”將網(wǎng)約車平臺企

業(yè)推到風(fēng)口浪尖，毫無疑問，滴滴平臺對此負有不可推卸的責(zé)

任，但也要看到，傳統(tǒng)出租車行業(yè)出現(xiàn)刑事案件和服務(wù)投訴的

數(shù)量比網(wǎng)約車行業(yè)要高，而且因其非實時在線監(jiān)控的特點，刑

事案件破案率比網(wǎng)約車刑事案件破案率要低的多，對于新生事

物不能因噎廢食，一棍子打死，對于新舊業(yè)態(tài)共性問題要實行

統(tǒng)一的監(jiān)管尺度。三是對于優(yōu)化市場資源配置、行業(yè)能夠自律

的新興業(yè)態(tài)，政府監(jiān)管應(yīng)秉持審慎包容的原則。充分發(fā)揮平臺

企業(yè)在大數(shù)據(jù)、云計算、全球定位系統(tǒng)(GPS)等方面的技術(shù)優(yōu)

勢，引導(dǎo)平臺利用參與各方的評價反饋信息、支付擔(dān)保機制、

準入門檻設(shè)置等進行事前風(fēng)險控制，結(jié)合第三方信用評價體系,

督促平臺企業(yè)對平臺上的從業(yè)人員和用戶各方加強底線監(jiān)管，

有效彌補政府相關(guān)部門在人員、技術(shù)、設(shè)施等方面的監(jiān)管條件

不足。四是對于系統(tǒng)性風(fēng)險較大的行業(yè)，要加強事前和事中監(jiān)

管，確保消費者權(quán)益和社會穩(wěn)定?；ヂ?lián)網(wǎng)金融平臺和長租公寓

租金貸等因涉及人員分散、資金量大，外部性強，一旦發(fā)生系

統(tǒng)性風(fēng)險，產(chǎn)生的社會危害和損失不可估量。政府應(yīng)將監(jiān)管時

機和手段前移，將監(jiān)管重點放在平臺運營的合法合規(guī)上，嚴格

規(guī)范事前審批程序，并加強過程監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)有任何違法違

規(guī)行為，應(yīng)立即介入、及時叫停，杜絕平臺私自轉(zhuǎn)移用戶資金、

管理人員出逃等道德風(fēng)險，加大懲處力度，防患于未然。

4、探索數(shù)據(jù)治理方式

數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式涉及面廣，數(shù)據(jù)信息和風(fēng)險線索

分散在各個部門。加強公民電子身份全流程數(shù)字化建設(shè)，完

善公民個人身份動態(tài)監(jiān)管體系，推動公民電子身份互認，探

索區(qū)塊鏈等新技術(shù)在公民身份識別中的應(yīng)用。完善個人認證

信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，搭建公民數(shù)字化身份網(wǎng)絡(luò)體系，建立基于

公民個人特征的數(shù)字化、多維度ID,推動不同身份信息數(shù)據(jù)

庫信息共享。加強交通、住建、金融、市場、人社、發(fā)改、

通管等各部門的數(shù)據(jù)整合和聯(lián)通，結(jié)合各部門歸集數(shù)據(jù)以及

互聯(lián)網(wǎng)采集數(shù)據(jù)，建立數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)新模式企業(yè)重點監(jiān)測

信息庫，以市場主體為核心，形成主體名下的多維信息融

合，把分散的數(shù)據(jù)梳理成企業(yè)、人員等全景信息視圖，把靜

態(tài)數(shù)據(jù)變成鮮活的動態(tài)數(shù)據(jù)，為加強監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。同時，

探索運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立數(shù)據(jù)治理、智慧監(jiān)管平臺，加強對

數(shù)字經(jīng)濟重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)監(jiān)測，實現(xiàn)對數(shù)字經(jīng)濟平臺企業(yè)運

營的日常監(jiān)管和風(fēng)險預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)違法犯罪風(fēng)險性苗頭，

最大程度控制平臺違規(guī)和跑路風(fēng)險。尤其是要加強對明顯違

背經(jīng)濟規(guī)律的經(jīng)營模式的監(jiān)管，對其進行充分的風(fēng)險評估和

跟蹤監(jiān)測，有效控制犯罪風(fēng)險，如e租寶這種承諾20%年化

收益的公司很難在經(jīng)濟下行環(huán)境中生存，早在后果呈現(xiàn)出來

之前，就應(yīng)當(dāng)及時關(guān)注和監(jiān)管。

（三）社會層面：構(gòu)建共治機制

政府、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、資源提供者、消費者都是共

享經(jīng)濟監(jiān)管主體的重要組成部分，既要發(fā)揮好政府制定規(guī)則、

協(xié)調(diào)各方的作用，又要調(diào)動各方參與積極性，推進社會共治。

1、完善社會信用體系建設(shè)

信用是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也是防范互聯(lián)網(wǎng)新經(jīng)濟風(fēng)險的重

要手段。一是要加強基層公共信用信息服務(wù)平臺建設(shè)，加快與

市級和國家級功能平臺實現(xiàn)全面對接，建立雙方長期有效的數(shù)

據(jù)共享機制；二是應(yīng)推動公共信用信息平臺與互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)

建立信息數(shù)據(jù)對接機制，建立開放共享的征信體系和信用信息

應(yīng)用生態(tài)。目前P2P網(wǎng)貸平臺正逐步接入央行征信系統(tǒng)，可查

詢央行系統(tǒng)信用信息，同時也回傳自身平臺信用信息到央行系

統(tǒng)。對于網(wǎng)貸平臺以外的互聯(lián)網(wǎng)平臺，如外賣平臺、租房平臺、

打車平臺等等，都有自己的信用評分體系，應(yīng)鼓勵其接入市、

區(qū)公共信用信息平臺，一方面利用公共信用信息平臺信息對注

冊商戶、從業(yè)人員進行信用審核，另一方面按照標準要求把自

身平臺商戶、個人的失信信息回傳到公共信用信息平臺，以公

共信用信息平臺為樞紐節(jié)點，實現(xiàn)不同互聯(lián)網(wǎng)平臺間信用信息

的共享，形成良性社會征信、用信機制。據(jù)了解，目前上海市

公共信用信息中心在這方面已有探索，平臺可為專車司機提供

必要的信用調(diào)查報告，并對駕駛員的信用記錄進行跟蹤評價。

三是建立適用于區(qū)域新業(yè)態(tài)發(fā)展的信用評價機制，推動信用評

級行業(yè)發(fā)展，開發(fā)動態(tài)評估模型，完善信用信息應(yīng)用激勵、評

估機制，加快建立強有力的失信懲戒機制，實現(xiàn)相關(guān)企業(yè)和個

人一地違規(guī)，多地受限的聯(lián)動懲戒局面。

2、鼓勵平臺加強內(nèi)生治理

平臺企業(yè)要履職盡責(zé)，強化社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強內(nèi)部治理

和安全保障，嚴格落實網(wǎng)絡(luò)主體資格審查，保護消費者合法權(quán)

益。一是建立強制信息披露制度，通過強制要求平臺將交易信

息向監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會備案的方式來防范風(fēng)險，鼓勵其主動

提供犯罪線索。如2015年阿里巴巴給政府部門推送的售假線

索將近1000條，破了1000多起互聯(lián)網(wǎng)犯罪案件，抓獲1500

多名嫌疑人，涉案假貨價值將近百億元。二是完善內(nèi)部規(guī)章制

度，利用第三方信用數(shù)據(jù)認真審查平臺上注冊商家、從業(yè)人員

的身份和資質(zhì)，建立完善用戶投訴維權(quán)渠道，鼓勵其有效利用

大數(shù)據(jù)手段，設(shè)立合理指標對注冊商家、從業(yè)人員進行信用評

估和違約獎懲。三是完善風(fēng)險防控制度、技術(shù)和標準，加強業(yè)

務(wù)能力培訓(xùn)和風(fēng)險意識教育，提升平臺經(jīng)營水平和風(fēng)險管理能

力，同時針對部分用戶（如P2P投資者）缺乏相關(guān)經(jīng)驗和認知

的特性，鼓勵平臺企業(yè)對