（第5部分 礦業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督管理）1第一章 礦業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督管理

第5部分礦業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督管理

礦產(chǎn)資源是人類賴以生存和發(fā)展的生產(chǎn)和生活資料的基本源泉，是人類社會(huì)的勞動(dòng)對象。截至1999年底，我國探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)共155種，其中能源礦產(chǎn)8種，金屬礦產(chǎn)54種，非金屬礦產(chǎn)90種，其他水氣礦產(chǎn)3種。我國探明有儲(chǔ)量的固體礦產(chǎn)產(chǎn)地17561處，已探明的礦產(chǎn)資源總量大約占世界總量的12%，僅次于美國和前蘇聯(lián)，居世界第3位，其中有20多種礦產(chǎn)在世界上具有優(yōu)勢地位。礦產(chǎn)資源是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，從我國目前的生產(chǎn)和需求水平而言，我國90%以上的能源，80%的工業(yè)原料來自于礦產(chǎn)資源。我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用歷史悠久。至今已成為世界第三礦業(yè)大國，已形成了支撐我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較完整的礦業(yè)工業(yè)體系。2000年，全國生產(chǎn)礦山企業(yè)總數(shù)達(dá)17．2萬個(gè)(其中國有礦山企業(yè)1.1萬個(gè))，礦業(yè)從業(yè)人員達(dá)1500多萬人，全國固體礦產(chǎn)礦石總產(chǎn)量為43.97億噸，生產(chǎn)原油16044.1萬噸，天然氣223.13億立方米，礦產(chǎn)值為4506.35億元。礦業(yè)已成為我國工業(yè)結(jié)構(gòu)中的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。

我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用有待解決的問題（1）礦產(chǎn)資源的地質(zhì)勘查投入不足，礦山后備資源問題日趨嚴(yán)峻。（2）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中資源浪費(fèi)嚴(yán)重。（3）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中存在著嚴(yán)重的環(huán)境污染與破壞。（4）部分地區(qū)礦業(yè)秩序仍較混亂，局部地區(qū)非法采礦、越界開采問題仍很嚴(yán)重。1.1礦產(chǎn)監(jiān)督管理的主體與職能

礦產(chǎn)監(jiān)督管理是由法律形式規(guī)定下來的一種管理行為，其監(jiān)督管理的主體是政府管理部門或機(jī)構(gòu)，并具有全社會(huì)參與管理的特點(diǎn)。法律法規(guī)規(guī)定了礦產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的組織形式，并在政府與企業(yè)中形成管理網(wǎng)絡(luò)，賦予主管部門、協(xié)管部門的不同管理職能。第一章礦產(chǎn)監(jiān)督管理概論1.1.1礦產(chǎn)監(jiān)督行政管理機(jī)關(guān)礦產(chǎn)監(jiān)督行政管理機(jī)關(guān)有三個(gè)層級(jí)：①國家國土資源主管部門；②省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門；③縣、地(市)礦管機(jī)構(gòu)。不同級(jí)別的礦產(chǎn)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)的范圍不同，監(jiān)督管理內(nèi)容也有所區(qū)別。

1．國務(wù)院國土資源主管部門國務(wù)院國土資源主管部門是國家最高層級(jí)的礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理行政機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)為：制定有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理規(guī)章，監(jiān)督檢查礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，受理對違反礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)行為的檢舉、控告，依法執(zhí)行違反礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)行為的行政處罰，會(huì)同有關(guān)部門建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用考核指標(biāo)體系等。2．省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門省、自治區(qū)、直轄市人民政府國土資源主管部門的主要職責(zé)為：根據(jù)國家法律、法規(guī)要求，制定本行政區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理制度，監(jiān)督法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行情況，指導(dǎo)市縣級(jí)人民政府管理部門的監(jiān)督管理工作，依法處置違反礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)行為的案件等。3．縣、地（市）礦管機(jī)構(gòu)市縣級(jí)人民政府礦產(chǎn)資源管理部門的主要職責(zé)為：根據(jù)法律、法規(guī)與上級(jí)主管部門制定的規(guī)定要求，制定本行政區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理制度，監(jiān)督檢查全民所有制礦山企業(yè)、非全民所有制礦山企業(yè)和個(gè)體采礦戶合理開發(fā)利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源的行為，依法處理違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)行為的案件等。1.1.2礦產(chǎn)督察員礦產(chǎn)監(jiān)察員是國務(wù)院國土資源主管部門和省級(jí)人民政府國土資源主管部門的派出人員。礦產(chǎn)監(jiān)察員有權(quán)以自己的名義實(shí)施監(jiān)督，其行為效力與其派出政府部門相同。依照《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》，礦產(chǎn)督察員主要向重點(diǎn)礦山企業(yè)或礦山企業(yè)集中的地區(qū)派出。礦產(chǎn)督察員依法具有采礦監(jiān)督的職權(quán)。礦產(chǎn)督察員有權(quán)監(jiān)督檢查礦業(yè)權(quán)人執(zhí)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的情況、監(jiān)督檢查礦山企業(yè)合理開發(fā)綜合利用礦產(chǎn)資源的情況、對違反礦產(chǎn)資源法規(guī)的行為依法制止和處置。1.1.3礦山企業(yè)地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定：礦山企業(yè)的地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)是本企業(yè)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)工作的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。礦山企業(yè)的地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受人民政府國土資源主管部門或管理部門的指導(dǎo)。

礦山企業(yè)的地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)監(jiān)督中，依法履行下列職責(zé)：①做好生產(chǎn)勘探工作，提高礦產(chǎn)儲(chǔ)量級(jí)別，為開采提供可靠地質(zhì)依據(jù)；②對礦產(chǎn)資源開采的損失、貧化以及礦產(chǎn)資源綜合開采利用進(jìn)行監(jiān)督；③對礦山企業(yè)的礦產(chǎn)儲(chǔ)量進(jìn)行管理：④對違反礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的行為及其責(zé)任者提出處理意見并可越級(jí)上報(bào)。1.2.1礦產(chǎn)監(jiān)督的任務(wù)

礦產(chǎn)監(jiān)督管理的主要任務(wù)概括起來有如下幾個(gè)方面：（1）監(jiān)督礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)，包括依法繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，定期提交工作報(bào)告，投入最低工作費(fèi)用，保證礦山安全和職工健康等。（2）監(jiān)督礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)賦予的權(quán)利范圍(包括時(shí)間、空間范圍等)內(nèi)從事礦業(yè)活動(dòng)。（3）檢查礦業(yè)權(quán)人是否按批準(zhǔn)的勘交計(jì)劃或采礦計(jì)劃進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)，以保證礦產(chǎn)資源得到合理的開發(fā)利用。（4）監(jiān)督檢查礦此權(quán)入執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃方案情況。（5）監(jiān)督檢查礦業(yè)權(quán)人執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的礦地復(fù)墾計(jì)劃和復(fù)墾效果。（6）對不依法繳納資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、不執(zhí)行礦業(yè)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃和礦地復(fù)墾計(jì)劃義務(wù)的礦業(yè)權(quán)人，依法扣除違約保證金。（7）查處非法礦業(yè)行為。

礦產(chǎn)監(jiān)督管理工作的重點(diǎn)是對礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的監(jiān)督管理，應(yīng)以制定與考核“開采回采幸”、“采礦貧化率’和“選礦回收率”為中心，能反映礦山企業(yè)資源效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益和社會(huì)效益的綜合性指標(biāo)。1.2.2礦產(chǎn)監(jiān)督管理范圍1．監(jiān)督的地域范圍凡在中華人民共和國領(lǐng)域和管轄的領(lǐng)海內(nèi)叢事礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)的國有礦山、集體礦山和個(gè)體采礦者，他們的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)都要受到各級(jí)礦產(chǎn)行政管理部門和礦產(chǎn)督察員的監(jiān)督檢查。

2．監(jiān)督的業(yè)務(wù)范圍按照《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》的規(guī)定，礦山從基本建設(shè)和保護(hù)的監(jiān)督管理。探采礦產(chǎn)資源必須依法登記，探礦權(quán)人和采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)綜合勘查、合理開采和綜合利用礦產(chǎn)資源，同時(shí)履行環(huán)境保護(hù)與治理的相關(guān)責(zé)任。1.2.3礦產(chǎn)監(jiān)督管理的形式（1）事前監(jiān)督是指在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用行為發(fā)生之前，進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)、政策和規(guī)定的學(xué)習(xí)。（2）事后監(jiān)督是對各種既成事實(shí)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為的監(jiān)督檢查，包括對正當(dāng)行為的肯定和對各類造成資源損失破壞、浪費(fèi)、礦權(quán)糾紛等違法案件的查處等。（3）日常監(jiān)督經(jīng)常性的監(jiān)督檢查工作，如各種報(bào)表、巡回年度檢查等項(xiàng)工作，體現(xiàn)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為的跟蹤監(jiān)督管理，利于及時(shí)糾正不正當(dāng)?shù)拈_發(fā)行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除事故、違法隱患。（4）瞬時(shí)監(jiān)督根據(jù)需要對資源開發(fā)利用情況的即時(shí)性抽檢或臨時(shí)調(diào)查等，是對礦山企業(yè)和礦業(yè)權(quán)人遵紀(jì)守法真實(shí)性的有效監(jiān)督手段。（5）立法監(jiān)督制定起草各項(xiàng)監(jiān)督管理的法律、法規(guī)，以法律形式，強(qiáng)制性地規(guī)范礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)。（6）執(zhí)法司法監(jiān)督對違反法律的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為，依法進(jìn)行查處、起訴，用法律的手段進(jìn)行礦產(chǎn)監(jiān)督管理。（7）依法行政監(jiān)督通過行政干預(yù)等方式推動(dòng)監(jiān)督工作的開展。通過政府設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)，配備專職的管理和督察人員，代表國家，依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策，實(shí)施對礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)督管理。1.2.4礦產(chǎn)監(jiān)督管理的階段及工作內(nèi)容

1．初期礦產(chǎn)監(jiān)督工作階段（1）參與對擬建礦山的地質(zhì)報(bào)告和儲(chǔ)量報(bào)告的審查；（2）參與對擬建礦山的可行性研究論證和設(shè)計(jì)的審查。初期礦產(chǎn)監(jiān)督管理工作的方式為參與式，即參與對擬建礦山的地質(zhì)報(bào)告和儲(chǔ)量報(bào)告審查；參與對擬建礦山的可行性研究的論證和設(shè)計(jì)的審查。在參與過程中了解有關(guān)的基礎(chǔ)資料和原始數(shù)據(jù)，聽取專家的意見，從礦產(chǎn)監(jiān)督管理角度提出建議。2．中期礦產(chǎn)監(jiān)督工作階段（1）監(jiān)督礦山企業(yè)是否達(dá)到設(shè)計(jì)的“三率”指標(biāo)和綜合開發(fā)、合理利用指標(biāo)；（2）督促檢查礦山企業(yè)制定、完善礦產(chǎn)資源開發(fā)和保護(hù)制度，以及礦山開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)制度；（3）制止破壞、浪費(fèi)礦產(chǎn)資源的行為；（4）適應(yīng)新的技術(shù)條件和新的經(jīng)濟(jì)形勢的需要，督促礦山企業(yè)進(jìn)一步提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用程度；（5）幫助被監(jiān)督礦山企業(yè)解決困難和問題。3．后期與終結(jié)期礦產(chǎn)監(jiān)督工作階段（1）對即將關(guān)閉的礦山企業(yè)礦產(chǎn)開發(fā)利用全部情況進(jìn)行了解、核實(shí)（特別是對地質(zhì)儲(chǔ)量消耗情況的核實(shí)），并對該企業(yè)的“閉坑地質(zhì)報(bào)告”進(jìn)行審批；（2）對礦山開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃與礦地復(fù)墾計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)需要在礦山關(guān)閉后的規(guī)定時(shí)限內(nèi)對兩計(jì)劃的完成實(shí)行監(jiān)督管理。1.2.5礦產(chǎn)監(jiān)督管理的程序1.檢查礦產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對探礦權(quán)人、采礦權(quán)人或其他經(jīng)濟(jì)組織的檢查應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。檢查前須書面通知被檢查單位,個(gè)別檢查項(xiàng)目需要停產(chǎn)的,應(yīng)當(dāng)告知停產(chǎn)期限和區(qū)域。監(jiān)督檢查人員執(zhí)行任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示證件，佩帶公務(wù)標(biāo)志。被檢查單位應(yīng)當(dāng)提供檢查必需的工作條件和有關(guān)文件資料。檢查人員應(yīng)當(dāng)對被檢查物承擔(dān)保密義務(wù)。檢查必須公開進(jìn)行，檢查時(shí)應(yīng)當(dāng)有被檢查單位人員到場。對被檢查物需要采樣分析測試的，應(yīng)由檢查人員和被檢查單位代表共同采樣并編號(hào)登記，送國家技術(shù)監(jiān)督主管部門認(rèn)可的理化檢測單位檢測。檢查的目的是收集證據(jù)，分清是非。有些項(xiàng)目要求單位自查的，應(yīng)當(dāng)提出具體要求，按時(shí)驗(yàn)收。2.處置礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)經(jīng)過檢查，發(fā)現(xiàn)損害礦產(chǎn)資源的行為，礦管人員可以采取臨時(shí)處置措施，通知被檢查單位限期改正，暫停開采，暫停供應(yīng)爆炸物品，暫停銷售礦產(chǎn)品等。臨時(shí)處置是對被檢查人的暫時(shí)約束?？梢杂蓹z查人員現(xiàn)場作出，最終處理應(yīng)由有關(guān)機(jī)關(guān)決定。任何單位或個(gè)人不得以檢查為借口，擅自確定處置措施，損害探礦權(quán)人或采礦權(quán)人的利益。礦產(chǎn)資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)在決定或?qū)嵤┨幹么胧r(shí)，一定要以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。防止處置不當(dāng)，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是礦產(chǎn)監(jiān)督管理不要損害探礦權(quán)或采礦權(quán)以外的權(quán)益，避免陷入行政訴訟事務(wù)之中。3．報(bào)告檢查人員應(yīng)就檢查情況及臨時(shí)處置情況提出報(bào)告，送交有關(guān)機(jī)關(guān)。例如，礦產(chǎn)督察員或礦管人員應(yīng)將檢查礦山企業(yè)執(zhí)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)情況向所在礦管機(jī)構(gòu)報(bào)告，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)每年向礦管機(jī)構(gòu)報(bào)告礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況，各級(jí)人民政府礦管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將本地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況向本級(jí)人民政府報(bào)告。在報(bào)告中，對違反礦產(chǎn)資源法的行為，應(yīng)當(dāng)提出處理建議。

4．處理有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督檢查報(bào)告，依照法律進(jìn)行處理，應(yīng)當(dāng)行政處罰的，由有關(guān)機(jī)關(guān)決定行政處罰辦法；應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的，由檢察機(jī)關(guān)提起公訴；應(yīng)負(fù)民事責(zé)任的，由當(dāng)事人雙方協(xié)商達(dá)成協(xié)議或由有權(quán)機(jī)構(gòu)裁決。1.3礦產(chǎn)監(jiān)督管理制度1.3.1礦產(chǎn)監(jiān)督管理工作制度1．年報(bào)制度礦山企業(yè)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度，簡稱為“年報(bào)制度”。統(tǒng)計(jì)年報(bào)要求礦山企業(yè)填報(bào)的內(nèi)容有：礦種、礦山企業(yè)名稱、主管機(jī)關(guān)名稱、設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力、核定生產(chǎn)能力、設(shè)計(jì)服務(wù)年限、尚可服務(wù)年限、職工人數(shù)、地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)人數(shù)、年產(chǎn)礦石量、產(chǎn)品方案、企業(yè)年利潤、企業(yè)現(xiàn)價(jià)總產(chǎn)值、礦床開采方法、開拓方式、采礦方法、年度開采礦段位置、礦體賦存狀態(tài)及開采技術(shù)條件、選礦方法及選礦流程、資源開發(fā)利用存在的問題及建議、設(shè)計(jì)利用儲(chǔ)量、年末保有儲(chǔ)量、開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率、原礦品位、入選品位、精礦品位、尾礦品位、年產(chǎn)精礦量、年現(xiàn)價(jià)產(chǎn)值等內(nèi)容。年報(bào)表中統(tǒng)計(jì)數(shù)字要求合理、準(zhǔn)確，達(dá)到三個(gè)基本平衡。（1）儲(chǔ)量平衡年初保有儲(chǔ)量一當(dāng)年采出儲(chǔ)量一當(dāng)年損失儲(chǔ)量+當(dāng)年增減儲(chǔ)量＝年末保有儲(chǔ)量（2）精礦量平衡年開采礦石量、出礦品位、選礦回收率、精礦品位及年精礦產(chǎn)量之間關(guān)系要基本子衡。年精礦產(chǎn)量×年精礦品位＝年開采礦石量×年開采礦石晶位×選礦回收率（3）損失量平衡年損失量=年設(shè)計(jì)損失量+年開采損失量年開采損失量＝年開采正常損失量+年開采非正常損失量2．“三率”指標(biāo)制定與考核制度“三率”指標(biāo)制定與考核是衡量、監(jiān)督礦山企業(yè)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平的最主要考核制度?！叭省敝笜?biāo)的制定，首先由礦山企業(yè)論證并提出方案，報(bào)省(自治區(qū)、直轄市)國土資源主管部門復(fù)核、確認(rèn)后，即作為各級(jí)地礦主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查企業(yè)“三率”的依據(jù)。3．年檢制度年檢的主要內(nèi)容：包括礦山企業(yè)是否依法取得采礦許可證，按照采礦許可證批準(zhǔn)的內(nèi)容從事采采礦適動(dòng)；是否按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)要求進(jìn)行采礦、選礦作業(yè)；開采回采率（油、氣田采收率）、采礦貧化率、選礦回收率指標(biāo)制定及定期考核情況；礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)的填報(bào)情況；增減情況，損失量的構(gòu)成、報(bào)銷情況及存在的問題；對具有工業(yè)價(jià)值的共生、伴生礦產(chǎn)的綜合開采、綜合回收和綜合利用情況；礦山地質(zhì)測量機(jī)構(gòu)的建立及地質(zhì)測量工作規(guī)程制度的制定、執(zhí)行情況；依法繳納開采礦產(chǎn)資源的有關(guān)稅、費(fèi)的情況；有無違反礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)的其他情況。年檢的工作方法：年檢采用書面審查與實(shí)地抽樣檢查相結(jié)合的方法。礦山企業(yè)和個(gè)體采礦都要填報(bào)“礦產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督管理年度檢查登記表”，要求攜帶有關(guān)資料到發(fā)證機(jī)關(guān)辦理年檢。資料包括：礦山企業(yè)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理登記表、《采礦許可證》及登記表、本年度礦石生產(chǎn)量(持銷售發(fā)票)、年度生產(chǎn)情況、違法行為和安全事故記錄、本年度繳納稅費(fèi)情況(持稅費(fèi)收據(jù))等。對受檢不合格的礦山企業(yè)和個(gè)體采礦業(yè)主，應(yīng)通知其限期改正，并進(jìn)行復(fù)