行政管理?？飘厴I(yè)論文-淺析公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制的問題

摘要公共政策的研究、實施和管理過程實際上關(guān)系到公共政策問題的有效解決、公共服務(wù)的有效提供和公共政策管理的服務(wù)質(zhì)量。在這個知識化、信息化、全球化的新興現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，政府管理公共政策的系統(tǒng)實施逐漸開始受到政府管理政策理論、政府公共政策系統(tǒng)實施和管理實踐研究的高度重視。越來越多的學(xué)者不僅關(guān)注公共政策的制定，而且傾向于研究公共政策的監(jiān)督。事實證明，公共政策執(zhí)行監(jiān)督是政策過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。如果這些問題出現(xiàn)在公共政策正常執(zhí)行的實際監(jiān)督結(jié)果中，可能會嚴重影響國家公共政策的正常執(zhí)行，使公共政策正常運行的監(jiān)督結(jié)果逐漸偏離公眾預(yù)期而失效。如何克服政策執(zhí)行過程中的各種負面影響，確保中央政策在地方的有效實施，顯然使得對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。關(guān)鍵詞：公共政策；執(zhí)行機制；監(jiān)督問題；對策

公共政策執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)概念所謂公共政策執(zhí)行檢查監(jiān)督，是指各級監(jiān)督檢查主體是否按照規(guī)定對各公共政策執(zhí)行檢查主體的執(zhí)行檢查過程和政策執(zhí)行檢查行為進行制度監(jiān)督，確定檢查標準和監(jiān)督原則，以及是否對政策執(zhí)行檢查的最終結(jié)果進行績效評估。公共政策執(zhí)行的具體監(jiān)督機制是指由主體、客體、內(nèi)容、程序、方法和手段等主體要素構(gòu)成的有機管理統(tǒng)一體，以及主體要素之間相互依存、相互制約、相互作用的整體關(guān)系。我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制的現(xiàn)狀經(jīng)過幾十年的建設(shè)和運行，我國已初步形成了較為完善的監(jiān)督體系。公共政策過程得到有效監(jiān)督和控制，形成了有中國特色的監(jiān)督體系。這些特點主要包括監(jiān)督主體的多樣性、監(jiān)督內(nèi)容的普遍性和監(jiān)督方法的多樣性。隨著近年來的發(fā)展，雖然我國的公共政策監(jiān)督體系取得了一定的進步，但由于社會主義的民族性，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，這就決定了我國公共政策實施和監(jiān)督存在一定的困難。首先，社會發(fā)展和行政體制的特點給公共政策的實施和監(jiān)督帶來了巨大挑戰(zhàn)；其次，中國傳統(tǒng)行政文化也給政策執(zhí)行監(jiān)督帶來了觀念上的挑戰(zhàn)；最后，我國政策執(zhí)行監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)存在一些問題，這也給政策執(zhí)行監(jiān)督帶來了一些困難。我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督存在的問題從政治文化、行政體制方面分析中國是一個有著文明歷史文化遺產(chǎn)和中國人民當(dāng)家作主的政治意識形態(tài)的國家，有著數(shù)千年的發(fā)展歷史，它的實際影響有時相當(dāng)深遠。因此，作為整個現(xiàn)代國家公共政策執(zhí)行和管理監(jiān)督的主體之一，當(dāng)權(quán)者往往未能掌握直接參與現(xiàn)代公共政策執(zhí)行者監(jiān)督的渠道，導(dǎo)致對所有參與現(xiàn)代公共政策的高級管理人員的監(jiān)督漠不關(guān)心，導(dǎo)致人們普遍認為“政治權(quán)力”是現(xiàn)代當(dāng)局的真正技能，而這與他們自己無關(guān)。從長遠來看，群眾依法參與產(chǎn)業(yè)政策實施和社會監(jiān)督的積極性逐漸喪失。民主法治社會要求公眾真正理解并看到他們?nèi)匀皇菄业牡谝坏刂?。參與公民對國家公共政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，不僅是一項公民權(quán)利，也是一項公民義務(wù)。因此，封建社會思想、政治、經(jīng)濟、文化制度的殘余，在一定程度上嚴重阻礙了公眾積極參與對社會公共政策正確實施的有效監(jiān)督。監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督必須由監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)對執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位和權(quán)力。但從我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的現(xiàn)狀看，由于自身的依賴，大多數(shù)監(jiān)督主體缺乏約束，導(dǎo)致監(jiān)管缺失。在行政體制內(nèi)，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督審計機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級政府人事和財政的制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定，“縣級以上地方政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)和報告本級政府和上級監(jiān)察機關(guān)的工作，以上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為準”。但是，由于同級政府人員和財政的限制，在實際監(jiān)督中卻沒有體現(xiàn)出獨立性。在行政體制之外，各級人民代表大會行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，實際上是一個法律地位高、封建歷史悠久的國家。雖然我國改革開放取得了長足進步，但不可否認的是，封建社會幾千年來遺留下來的“官本位”地位偏低，監(jiān)管中突出的法律法規(guī)不完善，力量不夠強；組織不健全，力度不強夠了；手段不配套，深度不夠；人大監(jiān)督職能沒有真正體現(xiàn)。監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力公共政策法規(guī)實施的法律監(jiān)督已成為主體，在以不同方式推進公共政策法律實施和監(jiān)督的過程中，充分發(fā)揮實施監(jiān)督的主體作用。但由于基層監(jiān)督部門職能不全，職能缺乏有機結(jié)合和密切協(xié)調(diào)，未能有效整合基層監(jiān)督部門資源和基層監(jiān)督力量，形成基層監(jiān)督合力，未能充分發(fā)揮監(jiān)管效率，體現(xiàn)多元化監(jiān)管優(yōu)勢：（1）黨的監(jiān)督中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)社會主義建設(shè)的核心，在多主體監(jiān)督中發(fā)揮著主導(dǎo)和制約作用，在促進公共利益方面發(fā)揮著重要作用。然而，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的。它只能通過黨的各級紀律檢查委員會進行監(jiān)督，不能對公共政策的執(zhí)行情況進行全面、動態(tài)的跟蹤監(jiān)督。（2）立法監(jiān)督人民代表大會及其常務(wù)委員會作為國家權(quán)力機關(guān)，理論上應(yīng)該是監(jiān)督公共政策執(zhí)行的最有效、最權(quán)威的機構(gòu)。但事實上，權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)存在一些大問題，“主要原因是監(jiān)督方式單一，程序不完善，而通常只限于執(zhí)法檢查和詢問，“因為人大不同于行政機關(guān)和司法機關(guān)，既沒有調(diào)查取證的權(quán)力，也沒有直接處理案件的權(quán)力，這明顯削弱了各級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督效率，也沒有把人大的權(quán)威作為中國的權(quán)力機關(guān)來表現(xiàn)出來。（3）司法監(jiān)督人民法院、人民檢察院對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督制約很大。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國行政訴訟的范圍限于侵犯公民、法人或者其他組織的人身、財產(chǎn)權(quán)利。公共政策的實施關(guān)系到公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益。根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，它不能成為行政訴訟監(jiān)督和申訴的對象，因為只有公民，法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提起訴訟。這顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。（4）其他各種社會監(jiān)督在中國，它主要包括人民政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、群眾和新聞媒體等人民團體。根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定，他們享有報道、信訪、輿論批評等多種形式的監(jiān)督權(quán)，輿論媒體的最大優(yōu)勢是社會影響力大、效果顯著。但是，他們不能改變“民間”的性質(zhì)和定位，沒有“官方”的權(quán)威和地位，發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督作用的空間也很小，這在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。綜上所述，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的過程中，行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都受到了不同程度的制約。二者不能有機結(jié)合，出現(xiàn)“監(jiān)管不力”和“虛假監(jiān)管”是必然的。“問責(zé)制”中權(quán)責(zé)不清、主體缺位作為監(jiān)督公共政策執(zhí)行的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道該追究誰的責(zé)任、誰承擔(dān)責(zé)任、責(zé)任的承擔(dān)方式是什么，是直接責(zé)任還是間接責(zé)任。它給人的印象模糊，所以很難具體界定這個“責(zé)任”?！皢栘?zé)制”的主體是誰？結(jié)合專家學(xué)者的觀點，筆者認為，“問責(zé)”的主體應(yīng)該是人民，人民行使問責(zé)權(quán)，“問責(zé)”應(yīng)該是一套完整的責(zé)任制，不只是行政部門內(nèi)上下級之間的監(jiān)督關(guān)系。因為在這種問責(zé)監(jiān)督制度中，人們對各級政府的責(zé)任進行調(diào)查，然后各級政府對行使公共政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)員的責(zé)任進行調(diào)查，形成良性監(jiān)督互動。然而，在實際監(jiān)督公共政策執(zhí)行中，往往是下級因為失誤影響政策執(zhí)行而被要求辭職，而不是因為人民群眾的“問責(zé)”，導(dǎo)致“問責(zé)”主體缺失。完善我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制的對策加強政策執(zhí)行監(jiān)督主體意識的建設(shè)要充分發(fā)揮人大代表、國家行政機關(guān)工作人員等公共政策執(zhí)行和監(jiān)督主體作為公共政策內(nèi)部監(jiān)督核心的作用。既要充分發(fā)揮政策執(zhí)行者的主體作用，又要做好政策執(zhí)行的監(jiān)督管理工作。要始終牢記“全心全意為人民服務(wù)”的指導(dǎo)宗旨，依法堅決維護黨的國家路線方針政策，避免腐敗。在貫徹落實方針政策的過程中，一定要有大的示范。提高政府公共政策監(jiān)督實施服務(wù)監(jiān)督管理效率，強化政策監(jiān)督實施職能，需要不斷完善公共政策監(jiān)督實施服務(wù)監(jiān)督管理主體體系建設(shè)，完善政策監(jiān)督執(zhí)行主體責(zé)任制，強化政策監(jiān)督執(zhí)行主體責(zé)任意識。通過這三方面的綜合工作，可以有效地促進政策措施的落實和監(jiān)督管理主體體系的建設(shè)。建立符合本國國情的政策評估體系政策信用評價是國家政策執(zhí)行過程的重要組成部分，在政策執(zhí)行過程中起著不可或缺的作用。只有通過政策評估才能判斷政策實施是否收到預(yù)期效果，進而判斷政策是否會繼續(xù)、調(diào)整或終止；同時，政策評價還可以從評價的角度加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證監(jiān)督的可操作性。在加強公共政策執(zhí)行和管理的過程中，不能完全忽視公共政策的制定，忽視政策執(zhí)行中存在的問題，不能及時對政策進行評估，這將影響政策運行的效果，損害公共政策對象的利益。推進行政體制改革和政策公開化制度行政體制的橫向異化往往會對一些公共政策的整體實施效果產(chǎn)生很大的直接影響，導(dǎo)致一些公共政策制定者的效率低下。因此，必須有效遏制公共行政審批制度差異化對促進公共政策依法實施的不利影響，提高促進公共政策依法實施的效率。只有這樣，才能有效地保證各項公共政策的順利有效實施。此外，為有效保證監(jiān)督的公平正義，監(jiān)督主體必須將必要的違法信息明確告知其他監(jiān)督主體，不得故意將一些特殊的違法信息告知其他監(jiān)督主體，或者故意隱瞞其他一些違法違規(guī)信息，影響其對監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。只有正確、未經(jīng)處理的政府信息披露才能有效地幫助政府監(jiān)督服務(wù)主體有效地監(jiān)督政府公共政策。監(jiān)督管理機構(gòu)還認為，為了更好地履行監(jiān)督職能，有必要詳細了解相關(guān)政策執(zhí)行的全過程。只有不斷加強和提高公共政策執(zhí)行主體相關(guān)信息的公開性和透明度，才能有效避免公共政策執(zhí)行過程中的權(quán)力濫用和嚴重腐敗。完善社會監(jiān)督制度，拓寬監(jiān)督渠道社會主義監(jiān)督一般是直接建立在全體人民或群眾的非正式社會監(jiān)督的基礎(chǔ)上的，也就是說，可以明確地稱之為非正式社會監(jiān)督。輿論、居民衛(wèi)生委員會、事業(yè)單位用人單位、公民或者個人以及其他群眾性人民自治社會組織對公共新聞媒體運行的監(jiān)督，屬于特色社會主義監(jiān)督。這種非正式（包括官方）群眾監(jiān)督一般認為，要把群眾對市政官員的反映、監(jiān)督和壓力作為主要渠道，直接影響市政政策的執(zhí)行效果。前者為后者的市場宣傳提供了理論依據(jù)，后者為前者積極參與市場監(jiān)管提供了更為廣闊的宣傳渠道。改革開放以來，我國基本社會保險監(jiān)督管理體系建設(shè)發(fā)展迅速。盡管與西方發(fā)達國家相比，促進公民融入社會、提高發(fā)展水平的機制還存在許多不足，但各方仍在努力進一步建立和完善我國的基本社會保障監(jiān)督機制。因此，要研究完善司法和社會監(jiān)督執(zhí)法綜合體系，拓寬社會監(jiān)督執(zhí)法渠道，如何使社會監(jiān)督執(zhí)法渠道更加合法，保護司法監(jiān)督人員的集體合法權(quán)益，營造良好的司法監(jiān)督社會氛圍。所有負責(zé)社會監(jiān)督的主體都要愿意接受監(jiān)督，使社會監(jiān)督不再流于形式，真正深入公眾，認真慎重地考慮公眾的意見和建議，接受公眾的監(jiān)督和問責(zé)制，提高公眾積極參與社會監(jiān)督的積極性，讓非法當(dāng)權(quán)者沒有機會。結(jié)束語事實證明，公共政策執(zhí)行監(jiān)督是政策過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。如果這些問題出現(xiàn)在公共政策正常執(zhí)行的實際監(jiān)督結(jié)果中，可能會嚴重影響國家公共政策的正常執(zhí)行，使公共政策正常運行的監(jiān)督結(jié)果逐漸偏離公眾預(yù)期而失效。因此，必須從完善行政執(zhí)法監(jiān)督管理體制和輿論監(jiān)督管理體制入手，建立加強行政監(jiān)督員思想道德建設(shè)的機制，加強公共政策執(zhí)行績效監(jiān)督評價主體機制建設(shè)，建立一套符合當(dāng)代中國實際的公共政策執(zhí)行評價機制體系，改革公共行政執(zhí)法監(jiān)督體制，改變傳統(tǒng)的公共行政監(jiān)督管理體制，提高相關(guān)政策執(zhí)行的公開性和透明度，完善社會公眾監(jiān)督體系，建立政策執(zhí)行監(jiān)督責(zé)任制，提高社會公共管理效率。為了真正實現(xiàn)政府基本職能的轉(zhuǎn)變，這一政策得到了有效落實。總之，完善公共政策執(zhí)行監(jiān)督機制是一個漫長而復(fù)雜的過程，既需要制度規(guī)劃，也需要制度完善，建設(shè)監(jiān)督文化，完善監(jiān)督模式。只有這樣，才能建立和完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機制。參考文獻[1]魏慧雅，淺析