投資項目可行性研究報告編寫大綱

政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱

（2023年版）

一、概述

（一）項目概況

項目全稱及簡稱。概述項目建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)、建設(shè)地點、建設(shè)

內(nèi)容和規(guī)模（含主要產(chǎn)出）、建設(shè)工期、投資規(guī)模和資金來源、建

設(shè)模式、主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、績效目標(biāo)等。

（二）項目單位概況

簡述項目單位基本情況。擬新組建項目法人的，簡述項目法人

組建方案。對于政府資本金注入項目，簡述項目法人基本信息、投

資人（或者股東）構(gòu)成及政府出資人代表等情況。

（三）編制依據(jù)

概述項目建議書（或項目建設(shè)規(guī)劃）及其批復(fù)文件、國家和地

方有關(guān)支持性規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入條件、主要標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、專

題研究成果，以及其他依據(jù)。

（四）主要結(jié)論和建議

簡述項目可行性研究的主要結(jié)論和建議。

二、項目建設(shè)背景和必要性

（一）項目建設(shè)背景

簡述項目立項背景，項目用地預(yù)審和規(guī)劃選址等行政審批手續(xù)

辦理和其他前期工作進(jìn)展。

（二）規(guī)劃政策符合性

闡述項目與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空

間規(guī)劃等重大規(guī)劃的銜接性，與擴(kuò)大內(nèi)需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、

科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達(dá)峰碳中和、國家安全和應(yīng)急管理等重大

政策目標(biāo)的符合性。

（三）項目建設(shè)必要性

從重大戰(zhàn)略和規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、項目單位履職

盡責(zé)等層面，綜合論證項目建設(shè)的必要性和建設(shè)時機(jī)的適當(dāng)性。

三、項目需求分析與產(chǎn)出方案

（一）需求分析

在調(diào)查項目所涉產(chǎn)品或服務(wù)需求現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析產(chǎn)品或服

務(wù)的可接受性或市場需求潛力，研究提出擬建項目功能定位、近期

和遠(yuǎn)期目標(biāo)、產(chǎn)品或服務(wù)的需求總量及結(jié)構(gòu)。

（二）建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模

結(jié)合項目建設(shè)目標(biāo)和功能定位等，論證擬建項目的總體布局、

主要建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模，確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項目

應(yīng)根據(jù)項目整體規(guī)劃、資源利用條件及近遠(yuǎn)期需求預(yù)測，明確項目

近遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)模、分階段建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度安排，并說明預(yù)留發(fā)

展空間及其合理性、預(yù)留條件對遠(yuǎn)期規(guī)模的影響等。

（三）項目產(chǎn)出方案

研究提出擬建項目正常運營年份應(yīng)達(dá)到的生產(chǎn)或服務(wù)能力及

其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，并評價項目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模以及產(chǎn)出的合理性。

四、項目選址與要素保障

（一）項目選址或選線

通過多方案比較，選擇項目最佳或合理的場址或線路方案，明

確擬建項目場址或線路的土地權(quán)屬、供地方式、土地利用狀況、礦

產(chǎn)壓覆、占用耕地和永久基本農(nóng)田、涉及生態(tài)保護(hù)紅線、地質(zhì)災(zāi)害

危險性評估等情況。備選場址方案或線路方案比選要綜合考慮規(guī)

劃、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會等條件。

（二）項目建設(shè)條件

分析擬建項目所在區(qū)域的自然環(huán)境、交通運輸、公用工程等建

設(shè)條件。其中，自然環(huán)境條件包括地形地貌、氣象、水文、泥沙、

地質(zhì)、地震、防洪等；交通運輸條件包括鐵路、公路、港口、機(jī)場、

管道等；公用工程條件包括周邊市政道路、水、電、氣、熱、消防

和通信等。闡述施工條件、生活配套設(shè)施和公共服務(wù)依托條件等。

改擴(kuò)建工程要分析現(xiàn)有設(shè)施條件的容量和能力，提出設(shè)施改擴(kuò)建和

利用方案。

（三）要素保障分析

土地要素保障。分析擬建項目相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地利用

年度計劃、建設(shè)用地控制指標(biāo)等土地要素保障條件，開展節(jié)約集約

用地論證分析，評價用地規(guī)模和功能分區(qū)的合理性、節(jié)地水平的先

進(jìn)性。說明擬建項目用地總體情況，包括地上（下）物情況等；涉

及耕地、園地、林地、草地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，說明農(nóng)用地

轉(zhuǎn)用指標(biāo)的落實、轉(zhuǎn)用審批手續(xù)辦理安排及耕地占補(bǔ)平衡的落實情

況；涉及占用永久基本農(nóng)田的，說明永久基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃情況；

如果項目涉及用海用島，應(yīng)明確用海用島的方式、具體位置和規(guī)模

等內(nèi)容。

資源環(huán)境要素保障。分析擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、

生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及取水總量、能耗、碳排放強(qiáng)度

和污染減排指標(biāo)控制要求等，說明是否存在環(huán)境敏感區(qū)和環(huán)境制約

因素。對于涉及用海的項目，應(yīng)分析利用港口岸線資源、航道資源

的基本情況及其保障條件；對于需圍填海的項目，應(yīng)分析圍填海基

本情況及其保障條件。對于重大投資項目，應(yīng)列示規(guī)劃、用地、用

水、用能、環(huán)境以及可能涉及的用海、用島等要素保障指標(biāo)，并綜

合分析提出要素保障方案。

五、項目建設(shè)方案

（一）技術(shù)方案

通過技術(shù)比較提出項目預(yù)期達(dá)到的技術(shù)目標(biāo)、技術(shù)來源及其實

現(xiàn)路徑，確定核心技術(shù)方案和核心技術(shù)指標(biāo)。簡述推薦技術(shù)路線的

理由。對于專利或關(guān)鍵核心技術(shù)，需要分析其取得方式的可靠性、

知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和自主可控性等。

（二）設(shè)備方案

通過設(shè)備比選提出所需主要設(shè)備（含軟件）的規(guī)格、數(shù)量、性

能參數(shù)、來源和價格，論述設(shè)備（含軟件）與技術(shù)的匹配性和可靠

性、設(shè)備（含軟件）對工程方案的設(shè)計技術(shù)需求，提出關(guān)鍵設(shè)備和

軟件推薦方案及自主知識產(chǎn)權(quán)情況。對于關(guān)鍵設(shè)備，進(jìn)行單臺技術(shù)

經(jīng)濟(jì)論證，說明設(shè)備調(diào)研情況；對于非標(biāo)設(shè)備，說明設(shè)備原理和組

成。對于改擴(kuò)建項目，分析現(xiàn)有設(shè)備利用或改造情況。涉及超限設(shè)

備的，研究提出相應(yīng)的運輸方案，特殊設(shè)備提出安裝要求。

（三）工程方案

通過方案比選提出工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程總體布置、主要建（構(gòu)）

筑物和系統(tǒng)設(shè)計方案、外部運輸方案、公用工程方案及其他配套設(shè)

施方案。工程方案要充分考慮土地利用、地上地下空間綜合利用、

人民防空工程、抗震設(shè)防、防洪減災(zāi)、消防應(yīng)急等要求，以及綠色

和韌性工程相關(guān)內(nèi)容，并結(jié)合項目所屬行業(yè)特點，細(xì)化工程方案有

關(guān)內(nèi)容和要求。涉及分期建設(shè)的項目，需要闡述分期建設(shè)方案；涉

及重大技術(shù)問題的，還應(yīng)闡述需要開展的專題論證工作。

（四）用地用海征收補(bǔ)償（安置）方案

涉及土地征收或用海海域征收的項目，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)政

策規(guī)定，提出征收補(bǔ)償（安置）方案。土地征收補(bǔ)償（安置）方案

應(yīng)當(dāng)包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置

對象、安置方式、社會保障、補(bǔ)償（安置）費用等內(nèi)容。用海用島

涉及利益相關(guān)者的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定等，確定利益相

關(guān)者協(xié)調(diào)方案。

（五）數(shù)字化方案

對于具備條件的項目，研究提出擬建項目數(shù)字化應(yīng)用方案，包

括技術(shù)、設(shè)備、工程、建設(shè)管理和運維、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全保障等方

面，提出以數(shù)字化交付為目的，實現(xiàn)設(shè)計-施工-運維全過程數(shù)字化

應(yīng)用方案。

（六）建設(shè)管理方案

提出項目建設(shè)組織模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置，制定質(zhì)量、安全管理方案

和驗收標(biāo)準(zhǔn)，明確建設(shè)質(zhì)量和安全管理目標(biāo)及要求，提出擬采用新

材料、新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝等推動高質(zhì)量建設(shè)的技術(shù)措施。根

據(jù)項目實際提出擬實施以工代賑的建設(shè)任務(wù)等。

提出項目建設(shè)工期，對項目建設(shè)主要時間節(jié)點做出時序性安

排。提出包括招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式和招標(biāo)方式等在內(nèi)的擬建項

目招標(biāo)方案。研究提出擬采用的建設(shè)管理模式，如代建管理、全過

程工程咨詢服務(wù)、工程總承包（EPC）等。

六、項目運營方案

（一）運營模式選擇

研究提出項目運營模式，確定自主運營管理還是委托第三方運

營管理，并說明主要理由。委托第三方運營管理的，應(yīng)提出對第三

方的運營管理能力要求。

（二）運營組織方案

研究項目組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案、人力資源配置方案、員工培訓(xùn)需

求及計劃，提出項目在合規(guī)管理、治理體系優(yōu)化和信息披露等方面

的措施。

（三）安全保障方案

分析項目運營管理中存在的危險因素及其危害程度，明確安全

生產(chǎn)責(zé)任制，建立安全管理體系，提出勞動安全與衛(wèi)生防范措施，

以及項目可能涉及的數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、供應(yīng)鏈安全的責(zé)任制度

或措施方案，并制定項目安全應(yīng)急管理預(yù)案。

（四）績效管理方案

研究制定項目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機(jī)制，提出

項目主要投入產(chǎn)出效率、直接效果、外部影響和可持續(xù)性等管理方

案。大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項目，應(yīng)按照子項目分別確定績效目標(biāo)

和評價指標(biāo)體系，并說明影響項目績效目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

七、項目投融資與財務(wù)方案

（一）投資估算

對項目建設(shè)和生產(chǎn)運營所需投入的全部資金即項目總投資進(jìn)

行估算，包括建設(shè)投資、建設(shè)期融資費用和流動資金，說明投資估

算編制依據(jù)和編制范圍，明確建設(shè)期內(nèi)分年度投資計劃。

（二）盈利能力分析

根據(jù)項目性質(zhì)，確定適合的評價方法。結(jié)合項目運營期內(nèi)的負(fù)

荷要求，估算項目營業(yè)收入、補(bǔ)貼性收入及各種成本費用，并按相

關(guān)行業(yè)要求提供量價協(xié)議、框架協(xié)議等支撐材料。通過項目自身的

盈利能力分析，評價項目可融資性。對于政府直接投資的非經(jīng)營性

項目，開展項目全生命周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施。對

于政府資本金注入項目，計算財務(wù)內(nèi)部收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值、投資

回收期等指標(biāo)，評價項目盈利能力；營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本

費用的，提出政府支持方案。對于綜合性開發(fā)項目，分析項目服務(wù)

能力和潛在綜合收益，評價項目采用市場化機(jī)制的可行性和利益相

關(guān)方的可接受性。

（三）融資方案

研究提出項目擬采用的融資方案，包括權(quán)益性融資和債務(wù)性融

資，分析融資結(jié)構(gòu)和資金成本。說明項目申請財政資金投入的必要

性和方式，明確資金來源，提出形成資金閉環(huán)的管理方案。對于政

府資本金注入項目，說明項目資本金來源和結(jié)構(gòu)、與金融機(jī)構(gòu)對接

情況，研究采用權(quán)益型金融工具、專項債、公司信用類債券等融資

方式的可行性，主要包括融資金額、融資期限、融資成本等關(guān)鍵要

素。對于具備資產(chǎn)盤活條件的基礎(chǔ)設(shè)施項目，研究項目建成后采取

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等方式盤活存量資產(chǎn)、

實現(xiàn)項目投資回收的可能路徑。

（四）債務(wù)清償能力分析

對于使用債務(wù)融資的項目，明確債務(wù)清償測算依據(jù)和還本付息

資金來源，分析利息備付率、償債備付率等指標(biāo)，評價項目債務(wù)清

償能力，以及是否增加當(dāng)?shù)卣斦С鲐?fù)擔(dān)、引發(fā)地方政府隱性

債務(wù)風(fēng)險等情況。

（五）財務(wù)可持續(xù)性分析

對于政府資本金注入項目，編制財務(wù)計劃現(xiàn)金流量表，計算各

年凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現(xiàn)金

流量維持正常運營。對于在項目經(jīng)營期出現(xiàn)經(jīng)營凈現(xiàn)金流量不足的

項目，研究提出現(xiàn)金流接續(xù)方案，分析政府財政補(bǔ)貼所需資金，評

價項目財務(wù)可持續(xù)性。

八、項目影響效果分析

（一）經(jīng)濟(jì)影響分析

對于具有明顯經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)的政府投資項目，計算項目對經(jīng)濟(jì)

資源的耗費和實際貢獻(xiàn)，分析項目費用效益或效果，以及重大投資

項目對宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等所產(chǎn)生的影響，評價擬建

項目的經(jīng)濟(jì)合理性。

（二）社會影響分析

通過社會調(diào)查和公眾參與，識別項目主要社會影響因素和主要

利益相關(guān)者，分析不同目標(biāo)群體的訴求及其對項目的支持程度，評

價項目采取以工代賑等方式在帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、促進(jìn)技能提升等方面

的預(yù)期成效，以及促進(jìn)員工發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社

會責(zé)任，提出減緩負(fù)面社會影響的措施或方案。

（三）生態(tài)環(huán)境影響分析

分析擬建項目所在地的環(huán)境和生態(tài)現(xiàn)狀，評價項目在污染物排

放、地質(zhì)災(zāi)害防治、防洪減災(zāi)、水土流失、土地復(fù)墾、生態(tài)保護(hù)、

生物多樣性和環(huán)境敏感區(qū)等方面的影響，提出生態(tài)環(huán)境影響減緩、

生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償?shù)却胧?，以及污染物減排措施，評價擬建項目能否

滿足有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策要求。

（四）資源和能源利用效果分析

研究擬建項目的礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源（含非常規(guī)水源）、

能源、再生資源、廢物和污水資源化利用，以及設(shè)備回收利用情況，

通過單位生產(chǎn)能力主要資源消耗量等指標(biāo)分析，提出資源節(jié)約、關(guān)

鍵資源保障，以及供應(yīng)鏈安全、節(jié)能等方面措施，計算采取資源節(jié)

約和資源化利用措施后的資源消耗總量及強(qiáng)度。計算采取節(jié)能措施

后的全口徑能源消耗總量、原料用能消耗量、可再生能源消耗量等

指標(biāo)，評價項目能效水平以及對項目所在地區(qū)能耗調(diào)控的影響。

（五）碳達(dá)峰碳中和分析

對于高耗能、高排放項目，在項目能源資源利用分析的基礎(chǔ)上，

預(yù)測并核算項目年度碳排放總量、主要產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度，提出項目

碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目

對所在地區(qū)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的影響。

九、項目風(fēng)險管控方案

（一）風(fēng)險識別與評價

識別項目全生命周期的主要風(fēng)險因素，包括需求、建設(shè)、運營、

融資、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全等方面，分析各

風(fēng)險發(fā)生的可能性、損失程度，以及風(fēng)險承擔(dān)主體的韌性或脆弱性，

判斷各風(fēng)險后果的嚴(yán)重程度，研究確定項目面臨的主要風(fēng)險。

（二）風(fēng)險管控方案

結(jié)合項目特點和風(fēng)險評價，有針對性地提出項目主要風(fēng)險的防

范和化解措施。重大項目應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行調(diào)查分析，查找

并列出風(fēng)險點、風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)

險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議。對

可能引發(fā)“鄰避”問題的，應(yīng)提出綜合管控方案，保證影響社會穩(wěn)

定的風(fēng)險在采取措施后處于低風(fēng)險且可控狀態(tài)。

（三）風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案