構(gòu)建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

構(gòu)建跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

順應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)深度融入世界經(jīng)濟(jì)的趨勢，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，需完善對外開放戰(zhàn)略布

局，提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平(十八屆五中全會公報，2015)。自

2000年10月中國政府提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，到十八屆五中全會公報，在這十余年里，

推進(jìn)邊境、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)作為促進(jìn)邊疆地區(qū)和周邊國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“引擎”之一，

已日漸受到重視并得到積極的探索和實踐。

1987年4月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《關(guān)于民族工作兒個重要問題的報告》中強(qiáng)調(diào)指

出，新疆、西藏、云南等省區(qū)具有對外開放的優(yōu)越地理條件，應(yīng)充分利用這些優(yōu)勢搞好開

放，加快自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。之后，為進(jìn)一步實施沿邊開放戰(zhàn)略，國務(wù)院自1992年起陸續(xù)發(fā)

布一系列文件，批準(zhǔn)黑河、綏芬河、琉春、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、嘛町、

瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個城市為沿邊開放城市。步入21世紀(jì)，新疆、內(nèi)蒙

古、云南、廣西等省區(qū)陸續(xù)開啟跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大口岸城市貿(mào)易、建立邊境工業(yè)園

區(qū)?？傮w而言，經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，中國與周邊國家之間的跨境經(jīng)濟(jì)合作正不斷加強(qiáng)，

但目前唯一的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是2006年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中哈霍爾果斯國際邊境合作中

心；同時，國家推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，主要目的在于拉動西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小東西部之

間差距。

然而，多數(shù)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)推進(jìn)緩慢。為什么推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的過程會如此困難？

最主要原因在于：探索并設(shè)計出一套合理的制度機(jī)制體系以保證跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市場化運行

和發(fā)展很棘手。為解決這一問題，本章將基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架試圖尋找到一種合理的制

度機(jī)制模型來分析它，并給出相應(yīng)的政策啟示。

一文獻(xiàn)回顧

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是國際區(qū)域一體化的一種形式，但由于國際區(qū)域一體化無法消除區(qū)域內(nèi)的

“邊界效應(yīng)”，成熟的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)卻可以消除“邊界效應(yīng)”，因此它可被看作國際區(qū)域

一體化的深化形式。

一般而言，國際區(qū)域一體化可從市場一體化(marketintegration)功能一體化

(functionalintegration)和制度一體化(institutionalintegration)三個方面推進(jìn)

(Soesastro,2006)o目前，國際區(qū)域一體化的代表理論有關(guān)稅同盟理論、自由貿(mào)易區(qū)理

論、共同市場理論、協(xié)議性分工原理和綜合發(fā)展戰(zhàn)略(梁雙陸、程小軍，2007)o市場一體

化主要可體現(xiàn)在兩個方面：商品市場一體化和要素市場一體化。關(guān)稅同盟理論和自由貿(mào)易區(qū)

理論是基于區(qū)域內(nèi)成員國間的生產(chǎn)要素?zé)o法流動的假設(shè)，這兩個理論主要側(cè)重分析商品市場

一體化：而共同市場理論則允許區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素進(jìn)行流動，它更注重分析要素市場一體

化。功能一體化強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)各國政府能夠采取集體性的計劃、行動或戰(zhàn)略，如不同國家具備

不同的相對比較優(yōu)勢，它要求政府能夠根據(jù)各自優(yōu)勢生產(chǎn)商品，滿足區(qū)域內(nèi)消費需求同時降

低成本提高資源配置效率，這一理論屬于協(xié)議性分工原理；再如區(qū)域內(nèi)不同國家發(fā)展水平不

一，往往會形成“中心-外圍”經(jīng)濟(jì)體系，為推進(jìn)功能i體化，各國政府需做出集體性決策

以保障“合力”最大，這一理論屬于綜合發(fā)展戰(zhàn)略。制度一體化首先要求找到區(qū)域內(nèi)各國政

府制度體系的相同點，進(jìn)而建立一套合理的、兼顧的制度體系。如就法律體系而言，歐盟的

一個突出特征是它具有一套不同于一般國際組織，也有別于各國的法律體系，借此保證區(qū)域

一體化運行(張海冰，2005)o雖然這些理論的側(cè)重點存在差異，但并不意味著在推進(jìn)過程

中這三個一體化是割裂的；相反，它們之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，特別是制度一體化，它

可看作其他兩個一體化的基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)存在一套合理的制度體系將有助于市場一體化和功能

一體化的推進(jìn)。然而，區(qū)域內(nèi)成員國越多、體制越復(fù)雜，設(shè)置出一套合理制度體系的難度會

越大；因此，國際區(qū)域體化所面臨的最大難題正是如何尋找并設(shè)置套適合區(qū)域發(fā)展的制

度體系。

作為深化形式的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，它首先需要面對的也是這個難題。一般面言，不健全的制

度體系主要可從兩個方面影響跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的推進(jìn)：一方面，區(qū)域內(nèi)不健全的制度體系將

阻礙跨境貿(mào)易發(fā)展(Haggardetal.,2012),不健全的制度體系下將存在各種貿(mào)易壁壘、

會增加貿(mào)易的交易成本，阻礙商品在區(qū)域內(nèi)自由流通；另一方面，一國的制度體系是吸引外

國投資者的一個至關(guān)重要的區(qū)位優(yōu)勢(Bevanetal.,2004),同樣對本國投資者也會產(chǎn)生

類似作用(North,1990),這些投資者在做“是否進(jìn)入”決策時會考慮諸如政府政策、知

識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和政治風(fēng)險等因素(Haggardetal.,2012),跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)具備一套完善的

制度體系將有助于吸引投資。然而，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)多應(yīng)用于發(fā)展中國家，制度環(huán)境復(fù)雜。

以中國為例，與之接壤的國家的制度體系部分是不健全的，甚至一些接壤國的政局會不穩(wěn)，

在這一背景下尋找適合跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的制度體系將更加困難。

推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展，需逐步削弱“邊界效應(yīng)”中的負(fù)面影響。一般而言，邊界效應(yīng)對

次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的影響可歸納為屏蔽效應(yīng)和中介效應(yīng)，屏蔽效應(yīng)會增加次區(qū)域合作的交易成

本，使跨界經(jīng)濟(jì)交往的頻率明顯降低，中介效應(yīng)則發(fā)揮著相反的作用(李鐵立，2005)。同

時屏蔽效應(yīng)是人為的，而中介效應(yīng)是天然的，因此屏蔽效應(yīng)可以向中介效應(yīng)轉(zhuǎn)化(屠年松，

2015)o由于影響邊界效應(yīng)的因素主要包括本國偏見(Head&Mayer,2000).貨幣

(Rose&Van,2001)和文化差異(黃新飛，2013)等，若想實現(xiàn)屏蔽效應(yīng)向中介效應(yīng)轉(zhuǎn)

化的目的，需從這些因素下手。這些因素中，多數(shù)因素與制度體系有關(guān)聯(lián)，一套完善的制度

體系安排有助于推進(jìn)區(qū)域貨幣一體化，加深國家之間的文化交流、弱化文化差異和本國偏

見。

綜上所述，合理的制度體系安排是推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的基本條件，然而國內(nèi)外從規(guī)范

的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下分析這一問題的文獻(xiàn)幾乎沒有。正是在這一背景下，本章首先從制度經(jīng)

濟(jì)學(xué)規(guī)范分析跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)推進(jìn)過程中可能存在的問題；其次，以中緬瑞麗-木姐為例，

就其存在的主要問題做案例分析。

二制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）層次分析

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展依賴于良好的制度安排，從規(guī)范的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架來看，這一良

好的制度安排應(yīng)依次滿足四個層次的要求。第一層次，嵌入式的社會背景；第二層次，制度

環(huán)境；第三層次，治理；第四層次，資源配置和就業(yè)。因此本章將遵循這四個層次，依次分

析跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展過程中所存在的制度問題；針對后三個層次，為確保相關(guān)問題得以解

決，需提供相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計，本章的分析框架如圖12-1所示。

圖12-1規(guī)范的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架

1.嵌入式的社會背景

嵌入式的社會背景主要包括非正式制度和宗教等，它們往往是自發(fā)形成的，且短期內(nèi)不容易

發(fā)生改變。非正式制度指人們在長期社會交往中逐步形成，并得到社會認(rèn)可的約定俗成、共

同恪守的社會準(zhǔn)則，包括價值理念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會傳統(tǒng)、道德倫理和意識形態(tài)等。跨境經(jīng)

濟(jì)合作區(qū)涉及兩個國家，國民的價值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等存在較大程度的差異，這些因素可能

會對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用。短期內(nèi)，促進(jìn)合作區(qū)內(nèi)非正式制度和宗教融合是

一件非常困難的事情，但隨著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不斷發(fā)展，雙邊國民文化、經(jīng)濟(jì)交流活動的不

斷加深，雙邊嵌入式的社會背景相互作用，這些因素對合作區(qū)發(fā)展的阻礙會逐步減弱.因

此，對于第一層次所引發(fā)的問題，首選應(yīng)對策略為“暫行擱置”，即優(yōu)先解決中短期內(nèi)可解

決的問題，推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展，這一發(fā)展將促進(jìn)區(qū)域內(nèi)嵌入式社會背景的融合，嵌入

式社會背景的融合又會進(jìn)一步推進(jìn)合作區(qū)發(fā)展，進(jìn)而形成一個“良性循環(huán)”。

2.制度環(huán)境

制度環(huán)境是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的基石，營造完善的制度環(huán)境，可為產(chǎn)權(quán)明晰提供保障。產(chǎn)

權(quán)明晰主要包括兩方面內(nèi)涵：法律意義上的產(chǎn)權(quán)明晰和經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)明晰。法律意義上

的產(chǎn)權(quán)明晰有兩層含義：（1）宏觀上產(chǎn)權(quán)擁有較完整的法律地位，微觀上產(chǎn)權(quán)具備較健全

的法律程序；（2）最高占有權(quán)和實際支配權(quán)的“權(quán)益”都能得到保障。經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)

明晰，指產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運行中是明晰的；產(chǎn)權(quán)的權(quán)、責(zé)和利在企業(yè)運行中得到完全的、徹底的

界定和保障，這樣的產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上是明晰的。

一般而言，制度環(huán)境主要包括行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和政策三個部分。經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)明

晰，行政機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要作用；法律意義上的產(chǎn)權(quán)明晰，司法機(jī)構(gòu)舉足輕重；在產(chǎn)權(quán)明晰問

題上，不同區(qū)域存在著不同的異質(zhì)性，可借助政策來調(diào)整。

行政機(jī)構(gòu)的職能是保障經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)明晰，使跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)有序運行和各項經(jīng)濟(jì)活動

正常開展，它主要包括指導(dǎo)委員會、管理委員會和爭端解決機(jī)構(gòu)三類機(jī)構(gòu)。指導(dǎo)委員會由跨

境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)各方政府的高級代表組成，為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的最高決策機(jī)構(gòu)，可以審議和決

定涉及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的任何重大事項；管理委員會由各方選派相同數(shù)量的人員組成，是跨

境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，直接和具體負(fù)責(zé)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的H常管理工作；爭端解決

機(jī)構(gòu)由各方選擇相同數(shù)量的人員組成，主要解決跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)日常運行中所發(fā)生的爭端。

司法機(jī)構(gòu)的職能是保障法律意義上的產(chǎn)權(quán)明晰，進(jìn)而約束跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)參與者和管理者

的行為，保證合作區(qū)依規(guī)則運行。由于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不是一個獨立的疆域，而是分別屬于

合作區(qū)的各方領(lǐng)土，因此任何一方的司法機(jī)構(gòu)無權(quán)對整個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)行使管轄權(quán)；同

時，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不是一個獨立的法域，無獨立和完善的法律體系；因此，在跨境經(jīng)濟(jì)合

作區(qū)內(nèi)建立完整的司法機(jī)構(gòu)是不恰當(dāng)?shù)?。在跨境?jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，司法機(jī)構(gòu)主要包括兩類：民

事司法機(jī)構(gòu)和刑事司法機(jī)構(gòu)。就民事司法機(jī)構(gòu)而言，為處理各類經(jīng)濟(jì)糾紛、民事糾紛問題可

考慮設(shè)置“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)仲裁庭”；為監(jiān)督、約束管理者的行為，可考慮設(shè)置“跨境經(jīng)濟(jì)

合作區(qū)紀(jì)律檢查委員會”。就刑事司法機(jī)構(gòu)而言，雙方國家可依屬地管轄原則或?qū)偃斯茌犜?/p>

則商討“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)定”，以處理合作區(qū)內(nèi)所發(fā)生的刑事案件。

政策在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展過程中，不僅發(fā)揮“催化劑”的作用，而且可對產(chǎn)權(quán)明晰實踐過

程中存在的漏洞進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。從政策作用的對象來看，它可分為產(chǎn)業(yè)類、貿(mào)易類、金融類

和文化類政策等。產(chǎn)業(yè)類政策主要用于激勵合作區(qū)已有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和吸引外來產(chǎn)業(yè)入駐；貿(mào)易

類政策主要用于促進(jìn)商品在區(qū)域內(nèi)流通，減少貿(mào)易阻力；金融類政策可為企業(yè)融資提供便

利，如減少融資成本、增加融資渠道等；文化類政策可促進(jìn)兩國人民之間的文化交流，弱化

因文化、傳統(tǒng)等差異對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面影響。

3.治理

推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展，完善的制度環(huán)境是基石，但為保證這些制度環(huán)境發(fā)揮應(yīng)有作用,

還需正確的治理模式相配合。正確的治理模式，可使得各機(jī)構(gòu)有效運轉(zhuǎn)，削弱合作區(qū)發(fā)展阻

力，降低各類交易成本。

治理模式可從結(jié)構(gòu)、管理和政策三個方面來把握。結(jié)構(gòu)方面，重點是如何組建政府機(jī)構(gòu)，包

括行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)；管理方面，重點是怎樣聘用、管理和激勵政府部門的工作人員，以

及如何有效地控制政府的財政資源；政策方面，重點是政府工作人員在政策中應(yīng)該起什么樣

的作用，以及政策如何對私人部門施加更廣泛的影響(Peters,1996)。

(1)組建政府機(jī)構(gòu)

對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)而言，組建政府機(jī)構(gòu)不同于國內(nèi)政府機(jī)構(gòu)的組建，它至少涉及兩個主權(quán)國

家。首先，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的最高決策機(jī)構(gòu)為指導(dǎo)委員會，由各方委任的高級代表組成，這

一最高機(jī)構(gòu)在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)前期發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它決定著合作區(qū)的地域范

圍、框架、發(fā)展規(guī)劃等核心問題。這些核心問題會涉及主權(quán)，較為敏感。以發(fā)展規(guī)劃為例，

因目的、文化、政治、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面的差異，兩國所制定的發(fā)展規(guī)劃會有差異，有的部分

相容性會很低，雖然它們可通過協(xié)商來逐步統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃中相容性較高的部分，但對于那些

相容性很低的部分，唯一的解決之道是主權(quán)讓步，即一國放棄部分發(fā)展規(guī)劃，接受對方的。

一般而言，指導(dǎo)委員會的規(guī)模較小，且永久性存在，對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的日常運行不做過多

干預(yù)。

其次，管理委員會是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，為基層性行政機(jī)關(guān)，由各方選派相同數(shù)量

的人員構(gòu)成，直接與合作區(qū)內(nèi)的企業(yè)、消費者等私人部門接觸。管理委員會的工作人員與私

人部門接觸頻繁，對私人部門的了解甚于指導(dǎo)委員會，因而在具體性的政策、行為章程等制

定過程中，應(yīng)重點考慮基層機(jī)關(guān)的意見，或者部分政策章程可交由管理委員會制定。在任何

政治體制下，政府機(jī)構(gòu)中的基層工作人員對政策有相當(dāng)?shù)挠绊懥?Lipsky,1980)；因為大

部分政府政策并不是取決于政治家和高級官員，而是取決于基層官員和工作者一一如警察、

稅務(wù)人員、社會工作者等，他們每天需要就各種個案做出決策，擁有一定的自由裁量權(quán)，因

此為保證政策的有效性，有必要加強(qiáng)他們在政策制定過程中的參與度。

由于管理委員會是直接參與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)日常運行的行政機(jī)關(guān)，所需處理事務(wù)龐雜，特別

是前期，如果管理委員會規(guī)模小、部門分工不明晰，易造成事務(wù)擠壓，滯緩合作區(qū)發(fā)展，這

就要求管理委員會具有相當(dāng)規(guī)模、部門分工明晰。然而，”相當(dāng)規(guī)模、部門分工明晰”的度

難以把握，隨著合作區(qū)的不斷發(fā)展，管理委員會的機(jī)構(gòu)可能越來越龐大、臃腫，若管理委員

會的各部門均為永久性機(jī)構(gòu)，勢必會產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。因此，管理委員會不同于指導(dǎo)委員會，它

的部分機(jī)構(gòu)應(yīng)保持彈性、非永久性，應(yīng)視合作區(qū)發(fā)展情況，設(shè)置臨時性行政機(jī)構(gòu)。

再次，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展過程中，往往有可能產(chǎn)生各種爭端，需依靠爭端解決機(jī)構(gòu)處

理。爭端解決機(jī)構(gòu)由各方選派相同數(shù)量的人員構(gòu)成，也屬于基層性行政機(jī)關(guān)。爭端的類型很

多，包括經(jīng)濟(jì)上、文化上、企業(yè)與消費者、企業(yè)與政府、消費者與政府等；類似于管理委員

會，爭端解決機(jī)構(gòu)的部門需明晰職能；但各類爭端永久性存在，對應(yīng)部門也必須永久性存

在?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展前期，由于運行體系、機(jī)制不健全，各類爭端頻發(fā)，需要相當(dāng)數(shù)量

的工作人員；但隨著合作區(qū)不斷發(fā)展，各類爭端會逐步減少，同時政府人員的工作經(jīng)驗不斷

豐富，爭端解決機(jī)構(gòu)應(yīng)縮減,人員數(shù)量。遵循這一邏輯，爭端解決機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置為永久性

的，但機(jī)構(gòu)內(nèi)的工作人員應(yīng)保持彈性。

最后，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)的組建不同于國內(nèi)。第一，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)無法形成獨立

“法域”，組建完整的司法機(jī)構(gòu)缺乏法律基礎(chǔ)，且成本太大；第二，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心

是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，司法機(jī)構(gòu)的重點任務(wù)是約束消費者、生產(chǎn)者和管理者的行為，保護(hù)他們的財產(chǎn)

權(quán)、人身權(quán)等權(quán)益；第三，跨越國境的司法機(jī)構(gòu)，需考慮兩國機(jī)構(gòu)設(shè)置上的差異，司法機(jī)構(gòu)

為強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)，若未考慮差異性而組建出一個非協(xié)調(diào)的司法機(jī)構(gòu)，它將很難發(fā)揮應(yīng)有作用。

此外，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)雖然為永久性機(jī)構(gòu)，由雙方政府選派相同數(shù)量的人員組

成，但機(jī)構(gòu)應(yīng)包含什么部門、所有部門是否應(yīng)永久性存在，這卻是一個不斷探索的過程；因

此在前期，司法機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先組建一般化的部門，用于處理一般化問題，隨著合作區(qū)發(fā)展的推

進(jìn)，對所出現(xiàn)的特殊化問題，可考慮設(shè)置特殊事務(wù)處理部門。

（2）管理方面

為發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)作用，管理二需從以下四個方面著手：①跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政府機(jī)構(gòu)人員如

何聘用；②如何管理工作人員、約束其行為；③在行為約束的前提下，如何激勵工作人員發(fā)

揮最大作用；④如何有效控制政府的財政資源，避免“公為私用”“錯配財政資源”“財政

支出持續(xù)增加”等情況的發(fā)生。

工作人員的聘用存在兩種方式：永久聘用制（公務(wù)員制）和臨時聘用制（合同工制）。永久

聘用制的優(yōu)點包括工作人員的事務(wù)處理熟練度會不斷提升、擔(dān)責(zé)會督促工作人員形成自我約

束等；缺點包括永久性聘用因缺乏競爭會滋生工作人員的怠工情緒、增加政府的財政預(yù)算

等。臨時聘用制的優(yōu)缺點則恰好與永久聘用制相反。對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的政府機(jī)構(gòu)而言，單

純選擇任何一種聘用制都是盲目的、不可取的，應(yīng)依據(jù)兩種聘用制的優(yōu)缺點，結(jié)合不同機(jī)構(gòu)

部門的職能、性質(zhì)和特點，以及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展階段，具體部門具體階段具體選擇。

以管理委員會為例，下轄工業(yè)園管理機(jī)構(gòu)、土地管理機(jī)構(gòu)、城市管理機(jī)構(gòu)等。在跨境經(jīng)濟(jì)合

作區(qū)前期，土地管理、工業(yè)園管理等機(jī)構(gòu)的事務(wù)較多，但隨著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不斷發(fā)展，此

類事務(wù)會相應(yīng)減少，同時機(jī)構(gòu)的辦事效率須相應(yīng)提升。因此，前期此類機(jī)構(gòu)對工作人員的數(shù)

量需求較大，中后期則需要縮減用人規(guī)模，故對此類機(jī)構(gòu)而言，重要工作位置的人員聘用可

采用永久制，普通工作位置的人員則可采用臨時制。

工作人員的管理，可從義務(wù)與權(quán)利兩方面著手。義務(wù)，即工作人員應(yīng)該做什么、有哪些職

責(zé)、應(yīng)被禁止做什么等；權(quán)利，即工作人員享受什么待遇、有哪些福利等。目前，對工作人

員的管理傾向于制定各類守則、獎懲規(guī)章等，它的優(yōu)點是將他們的義務(wù)和權(quán)利規(guī)則化、條例

化，工作人員能夠遵循守則或規(guī)章辦事、減少犯錯概率?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的初期，守則規(guī)章

可能是不完善的，但通過不斷摸索，這一缺陷能夠逐漸被彌補(bǔ)；但是這也隨之產(chǎn)生一個弊

端，即守則或規(guī)章越完善，工作人員越容易依規(guī)則辦事，他們的積極性會被極大削弱，政府

機(jī)構(gòu)會陷入“低效率運行”困境。

如何激勵工作人員的辦事效率、提高積極性？正如上述所言，守則或規(guī)章會對工作人員產(chǎn)生

約束作用，讓他們產(chǎn)生依賴性；因此為提升工作人員的積極性，需借助各種激勵手段。對工

作人員的激勵包括兩類：約束下的獎勵規(guī)章，對工作人員會產(chǎn)生激勵作用，但由于部分工作

成果無法度量、獎勵規(guī)章細(xì)則化難度大，這類激勵的效果有限；放松軟性約束（如辦事的具

體操作），可提高工作人員的參與度，促使他們擁有更為靈活的辦事方式?；鶎庸ぷ魅藛T的

辦事效率是政府機(jī)構(gòu)效率的直觀反映，他們需要處理日常各類事務(wù)，這些事務(wù)或多或少具有

一些特殊性（不同個體的事務(wù)存在一定差異），若約束太強(qiáng)，勢必會削弱他們的能動性，降

低辦事效率；因此，放松軟性約束不失為良策，但需注意的是，對于強(qiáng)制性約束（如法律約

束），卻不可放松，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理。

政府的財政資源用于公共服務(wù)的提供、工作人員的勞務(wù)支出等，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)“公為私

用”“錯配財政資源”“財政支出持續(xù)增加”等情況的發(fā)生，不僅會降低資源利用率、加重

財政負(fù)擔(dān)，而且可能引發(fā)政府機(jī)構(gòu)的爭端（這一點有別于國內(nèi)財政資源失效控制的后果）。

因為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)的財政來源于區(qū)域內(nèi)稅收、雙邊中央財政轉(zhuǎn)移等，任何一方

在財政資源利用上出現(xiàn)錯誤，將導(dǎo)致資源利用率下降、財政負(fù)擔(dān)增加，稅收和轉(zhuǎn)移相應(yīng)增

加，這種因一方行為導(dǎo)致的財政資源失效控制，勢必會引起另一方的不滿，爭端隨之發(fā)生。

政府財政資源的控制，直接影響著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展，但錯誤控制的情況不可避免，為

盡最大可能減小爭端所引發(fā)的后果，政府可從以下方面入手：強(qiáng)性約束應(yīng)加強(qiáng)，這是控制工

作人員行為的硬性約束，可對“公為私用”情況發(fā)揮較強(qiáng)的杜絕作用；跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)

展無前例可依，摸索發(fā)展路徑的過程中，政府很難判斷哪些決策是有效果的，因而“錯配財

政資源”“財政支出持續(xù)增加”的情況無法避免，政府高層間應(yīng)加強(qiáng)交流；此外，可考慮

“多支出、多轉(zhuǎn)移”原則，即財政資源中來源于中央財政轉(zhuǎn)移的部分，可依據(jù)各方支出的比

例來決定轉(zhuǎn)移的份額。

（3）政策方面

政策的目的在于對私人部門施加影響，以促使它們朝著計劃的方向發(fā)展。為實現(xiàn)這一目的，

需從兩個方面著手：政府工作人員在政策中應(yīng)起什么樣的作用，以及政策如何對私人部門施

加更廣泛的影響。

政府工作人員在政策中的作用主要體現(xiàn)為兩點。第一，在政策制定階段，基層工作人員是否

參與政策制定或他們的意見是否得以在政策制定過程中為高層所考慮。正如前文所言，基層

工作人員直接與私人部門聯(lián)系，對私人部門的了解要遠(yuǎn)甚于政府高層，在政策制定過程中綜

合考慮他們的意見，將使得政策的適用性更強(qiáng)。第二，在政策實施階段，將面臨各種各樣的

問題和阻礙，即便高層在制定政策的過程中充分考慮基層工作人員的意見，問題和阻礙依然

會存在，這時基層工作人員的作用更明顯；比如政策一般具有時滯性，當(dāng)它開始發(fā)揮作用

時，制定政策的背景己經(jīng)發(fā)生變化，或出現(xiàn)偏差，這就要求高層給予基層工作人員一定的自

主性，以針對具體環(huán)境對政策做變動。

任何政策都具有一定的適用范圍，制定出更具普適性的政策可削減政策制定成本、政策實施

成本。如何拓寬政策對私人部門的影響？一個可行的策略是制定出更具一般化的政策，同時

給予基層工作人員更多的自主性。在政策對不同個體施加影響的過程中，所遇到的問題存在

差異；然而政策?般由政府高層制定，且基本內(nèi)容?旦制定便無法更改。若政策的直接執(zhí)行

者即基層工作人員不具備較強(qiáng)的自主性，且政策非一般化，那么他們很難依據(jù)具體情形對政

策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以適應(yīng)不同個案問題。

4.資源配置和就業(yè)

在完善的制度環(huán)境和正確的治理模式的前提下，發(fā)展跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心是促使區(qū)域內(nèi)資

源達(dá)到最優(yōu)配置。資源配置可通過動力機(jī)制、信息機(jī)制和決策機(jī)制等經(jīng)濟(jì)機(jī)制相互配合來實

現(xiàn)。動力機(jī)制，資源配置的目的是實現(xiàn)企業(yè)、個人或政府等經(jīng)濟(jì)主體的最佳效益，對利益的

追逐和競爭行為成為各經(jīng)濟(jì)主體配置資源的動力（以企業(yè)為例，它的動力機(jī)制有兩個：第

一，企業(yè)追求自身利益行為；第二，優(yōu)勝劣汰的市場競爭法則）；信息機(jī)制，為了選擇合理

配置資源的方案，需要及時、全面地獲取相關(guān)的信息作為依據(jù)，而信息的收集、傳遞、分析

和利用是通過信息機(jī)制完成的；決策機(jī)制，資源配置的決定權(quán)可以是集中的或分散的，集中

的權(quán)力體系和分散的權(quán)力體系，存在著不同的權(quán)力制約關(guān)系，因而形成不同的資源配置決策

機(jī)制。

制度環(huán)境和治理模式與三種機(jī)制之間關(guān)系密切。首先，完善的制度環(huán)境能夠保護(hù)各經(jīng)濟(jì)主體

的私有產(chǎn)權(quán)，基于“逐利性”的動力機(jī)制將實現(xiàn)良性循環(huán)（企業(yè)有效地配置資源，將獲得更

多受保護(hù)的利益，這些利益又反過來刺激企業(yè)嘗試更有效的資源配置方式，進(jìn)而形成良性的

循環(huán)動力機(jī)制）；其次，完善的制度環(huán)境和合理的治理模式有助于信息機(jī)制的形成，完善的

制度環(huán)境意味著恰當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置和正確的治理模式，意味著各機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密，在這些條件

下，信息的傳導(dǎo)、處理等效率會提升，信息機(jī)制日漸完善；最后，正確的治理模式將培養(yǎng)出

更具效率的決策機(jī)制，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)具備正確的治理模式，資源配置的決策權(quán)將分配得

更合理，同時各經(jīng)濟(jì)主體之間能夠有機(jī)配合，相應(yīng)決策更具高效率。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)資源配置是否有效率，一個至關(guān)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域內(nèi)的“邊際條件”

是否滿足。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，當(dāng)三個“邊際條件”“得到滿足，則資源配置效率達(dá)到帕累托最優(yōu)。

在理想狀態(tài)下，即在外部性不存在的環(huán)境中，三個“邊際條件”很容易滿足；但外部性問題

不可避免，一旦外部性出現(xiàn)，無論外部經(jīng)濟(jì)還是外部不經(jīng)濟(jì)，“邊際條件”會遭到破壞，資

源配置將偏離帕累托最優(yōu)狀態(tài)。如何解決經(jīng)濟(jì)活動的外部性對資源配置的影響，科斯的“產(chǎn)

權(quán)定理”給出了一個有效的辦法。依據(jù)“科斯定理”，在交易成本很低時，只要產(chǎn)權(quán)明晰，

無論所有權(quán)的最初配置狀態(tài)如何，都可以達(dá)到最優(yōu)配置狀態(tài)。在合作區(qū)內(nèi)，完善的制度環(huán)

境，使產(chǎn)權(quán)明晰得以保障；正確的治理模式，將降低經(jīng)濟(jì)活動的交易成本，換句話說，只要

制度環(huán)境和治理模式得以合理化，合作區(qū)將存在一種內(nèi)生的機(jī)制來促使資源配置自發(fā)趨于效

率。

（二）存在的問題

正如上述所言，良好的制度環(huán)境可保障產(chǎn)權(quán)明晰，正確的治理模式可極大減少交易成本；在

交易成本較小時，無論所有權(quán)的最初配置狀態(tài)如何，只要產(chǎn)權(quán)明晰，資源配置都可以自發(fā)趨

于最優(yōu)效率。然而在推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的實踐過程中，無論制度環(huán)境建設(shè)還是治理模

式選擇，都會存在一些問題，致使合作區(qū)內(nèi)部分產(chǎn)權(quán)難以明晰，交易成本較高。

1.合作區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)明晰問題

不同于國內(nèi)產(chǎn)權(quán)明晰，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，產(chǎn)權(quán)明晰需考慮國別因素對其影響；無論法律

意義上還是經(jīng)濟(jì)意義上，源于兩國的企業(yè)在合作區(qū)內(nèi)很可能有不同的境遇。產(chǎn)權(quán)明晰的主要

內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)主體、主體權(quán)責(zé)、產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)關(guān)系；在合作區(qū)內(nèi)，這些方面呈現(xiàn)的問題不

O

首先，對私有企業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)主體是清晰的；但對于國有企業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)主體比較模糊，表

現(xiàn)出資本所有者和經(jīng)營者均缺位的特點。不過，對多數(shù)待構(gòu)建的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)而言，其經(jīng)

濟(jì)主體為私有企業(yè)，因此產(chǎn)權(quán)主體問題在合作區(qū)內(nèi)為非主要問題

其次，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系主要涵蓋所有權(quán)之間，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)、責(zé)、

利關(guān)系（即各產(chǎn)權(quán)主體要行使自己的權(quán)利，履行自己的職責(zé)，同時也要讓自己的利益得到保

障）。在各自的國家中，各自擁有一套權(quán)責(zé)關(guān)系處理的規(guī)則；但在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，各自

的處理規(guī)則會存在差異，甚至沖突，因此如何協(xié)調(diào)并統(tǒng)一好它們之間的處理規(guī)則，是合作區(qū)

內(nèi)權(quán)責(zé)關(guān)系所需面對的主要問題。

再次，產(chǎn)權(quán)可橫向分解為使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和讓渡權(quán)，縱向分解為出資權(quán)、經(jīng)營權(quán)和

管理權(quán)，依據(jù)存在方式又可分為價值形態(tài)產(chǎn)權(quán)和實物形態(tài)產(chǎn)權(quán)等；若不同產(chǎn)權(quán)的邊界混淆不

清，就很難分清責(zé)和利，引起利益、責(zé)任糾紛，交易成本提高，最終降低市場的資源配置效

率。在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，產(chǎn)權(quán)邊界問題主要體現(xiàn)在國別標(biāo)準(zhǔn)的不一，即使兩國的各自產(chǎn)權(quán)

邊界清晰，但界定標(biāo)準(zhǔn)卻往往存在差異，這種差異性的界定標(biāo)準(zhǔn)若無法得到統(tǒng)一，合作區(qū)內(nèi)

的產(chǎn)權(quán)邊界依舊會陷入混沌狀態(tài)。

最后，產(chǎn)權(quán)關(guān)系是產(chǎn)權(quán)明晰的一個重要方面，產(chǎn)權(quán)關(guān)系涵蓋各類權(quán)利之間的關(guān)系，如出資權(quán)

與管理權(quán)或經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系；類似于權(quán)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)和產(chǎn)權(quán)邊界界定，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

內(nèi)，所需面對的問題也是因規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)不一致而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。

綜上所言，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)明晰問題源于規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的不一致，因此評價合作區(qū)的制

度環(huán)境是否完善，一個判斷方法為：在當(dāng)前制度環(huán)境下，差異性界定標(biāo)準(zhǔn)和處理規(guī)則能否得

以統(tǒng)一。

2.治理模式選擇困境

對于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)而言，確立正確的治理模式，將保證制度環(huán)境中的各級機(jī)構(gòu)和政策有效

運行，最終達(dá)到降低交易成本的目的。然而，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是一種新型的國家間合作形

式，它有別于國內(nèi)的治理模式探索，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，國別不同，本國治理模式存

在差異，在合作區(qū)內(nèi)，雙邊國家往往偏愛于那些已探索的并適合自身發(fā)展的治理模式；第

二，合作區(qū)內(nèi)必須形成一種統(tǒng)一的治理模式。

對于完整主權(quán)國家而言，探索一種適合自身發(fā)展的治理模式是國家治理的首要任務(wù)。一般而

言，完整主權(quán)國家的政局穩(wěn)定性、持續(xù)性越強(qiáng)，對適合自身發(fā)展的治理模式探索的程度越

高；在這一背景下，處于這一主權(quán)國家下的企業(yè)會不斷對自身做調(diào)整，以適應(yīng)本國背景。在

摸索跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的治理模式過程中，國家之所以偏好于適合自身發(fā)展的治理模式，主要

原因在于合作區(qū)內(nèi)的治理模式偏離國內(nèi)治理模式越遠(yuǎn)，無論企業(yè)還是國家，都需耗費成本去

調(diào)整：以企業(yè)為例，當(dāng)所耗成本高于其在合作區(qū)內(nèi)的未來預(yù)期收益，它可能選擇放棄落戶合

作區(qū)。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雖是一種新型的國家間合作形式，但在建設(shè)和發(fā)展過程中，它需要統(tǒng)一的治

理模式為其護(hù)航。合作區(qū)內(nèi)的治理模式是非統(tǒng)一的，將很容易導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的市場規(guī)則混亂，

規(guī)則變動頻繁，進(jìn)而增加企業(yè)的交易成本。

通過上述分析，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在探索并最終確立治理模式的過程中，存在?一個“偏好與統(tǒng)

一”困境，即國家堅持自身已探索的治理模式（偏好）與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)需要一種統(tǒng)一的治

理模式（統(tǒng)一）之間的矛盾。

3.合作區(qū)內(nèi)的市場失靈

公共產(chǎn)品供給不足和市場處于非完全競爭狀態(tài)是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市場失靈的兩個重要表現(xiàn)。

不同于本國內(nèi)，合作區(qū)內(nèi)的市場失靈有其特殊之處，主要體現(xiàn)為如下幾方面。

公共產(chǎn)品一般由國家提供，部分公共產(chǎn)品的成本很高。以公路、鐵路等交通設(shè)施為例，跨境

經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展與交通設(shè)施建設(shè)密切相關(guān)，便捷的交通有助于拉近合作區(qū)與消費市場之間

的距離；由于合作區(qū)涉及跨境因素，交通設(shè)施的建設(shè)便不再取決于一個國家，如何規(guī)劃、如

何建設(shè)，由誰出資建設(shè)等問題，將成為合作區(qū)及周邊地區(qū)在提供交通設(shè)施這類公共產(chǎn)品時所

需面對的主要問題。簡而言之，這類成本高且必要的公共產(chǎn)品往往面臨“供給”難題。

在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)初期，要素市場和產(chǎn)品市場往往不完善，這將導(dǎo)致中小型企業(yè)不愿意

在合作區(qū)內(nèi)扎根。因為對中小型企業(yè)而言，在市場不完善的背景下，市場風(fēng)險性高和波動性

頻繁，而中小型企業(yè)自身抗風(fēng)險能力弱，除非未來預(yù)期收益足夠大，否則這些企業(yè)多持“觀

望”態(tài)度。因此，初期在合作區(qū)內(nèi)扎根的企業(yè)多是大型企業(yè)或國有控股企業(yè)，這將很容易形

成一種局面：大型企業(yè)將很容易成為合作區(qū)內(nèi)的雙邊壟斷企業(yè)，市場呈現(xiàn)嚴(yán)重的非競爭狀

態(tài)。

4.利益分配的問題

利益分配問題，關(guān)乎著跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)能否穩(wěn)定地發(fā)展；國家之所以會推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)

建設(shè)，一個根本出發(fā)點是它能夠拉動邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。利益分配不合理，會滋生矛盾、引

發(fā)沖突，致使合作區(qū)無法穩(wěn)定發(fā)展；利益分配合理（即“雙贏”），則加強(qiáng)國家之間的聯(lián)

系，合作區(qū)發(fā)展進(jìn)入“快車道”。

總體而言，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的核心目標(biāo)是利益分配下的資源配置效率提升，配置效率和利益

分配在合作區(qū)中能否統(tǒng)一地實現(xiàn)，直接關(guān)乎著合作區(qū)是否得以壯大。

（三）所需機(jī)制設(shè)計

機(jī)制設(shè)計的目的是實現(xiàn)核心目標(biāo)，良好的機(jī)制設(shè)計可促使配置效率與利益分配之間形成一個

“良性循環(huán)”（通過摸索逐漸解決產(chǎn)權(quán)明晰、治理模式和市場失靈等問題，資源配置效率能

夠得到提升，總經(jīng)濟(jì)利益增加，這將刺激國家的主動性，通過協(xié)商的方式以保證利益合理分

配；利益合理分配又會加深加快國家對產(chǎn)權(quán)明晰問題的摸索，進(jìn)一步增加總經(jīng)濟(jì)利益）。為

形成“良性循環(huán)”，需要依靠三類機(jī)制來實現(xiàn)：第一類機(jī)制為約束“自利性”機(jī)制，以解決

產(chǎn)權(quán)明晰和治理模式中的統(tǒng)一問題；第二類機(jī)制為補(bǔ)償機(jī)制，以解決巾場失靈問題；第二類

機(jī)制為適用性機(jī)制體系，以引導(dǎo)利益分配趨于合理。

1.約束“自利性”機(jī)制

對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)而言，兩個國家的產(chǎn)權(quán)明晰標(biāo)準(zhǔn)和治理模式均存在差異。出于自身利益考

慮，每個國家都偏好于設(shè)置對本國有利的產(chǎn)權(quán)明晰標(biāo)準(zhǔn)和治理模式。顯然，這種“自利性”

的驅(qū)動力將阻止跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)形成一套統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)明晰標(biāo)準(zhǔn)和治理模式。因此，合作區(qū)需

要一種約束“自利性”的機(jī)制。

在本國內(nèi)，“自利性”會驅(qū)動國家政府不斷摸索，建立符合本國發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度和治理模

式；但在合作區(qū)內(nèi)，基于本國國情所探索出的產(chǎn)權(quán)制度和治理模式，可能不適合他國國情，

堅持自己的標(biāo)準(zhǔn)和模式，勢必會阻礙國家間合作，導(dǎo)致跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展滯緩。因此，可

否建立i種約束“自利性”的機(jī)制，使得國家不再過分堅持自己的制度和模式，轉(zhuǎn)而彼此讓

步、協(xié)商山?種對彼此相對有利的制度和模式呢？為探索這種機(jī)制，可從以下幾個方面來說

明。

首先，雙方國家渴求探索出這種機(jī)制，并愿意讓這種機(jī)制發(fā)揮作用?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)的做大

做強(qiáng)，必定惠及雙方國家；若雙方寸步不讓、堅持自己的標(biāo)準(zhǔn)和模式，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)可能

就會無法發(fā)展，這是一個“囚徒困境”；反之，雙方互相讓步，合作區(qū)發(fā)展得以順利開展，

將開創(chuàng)一個“雙贏”局面。

其次，約束“自利性”機(jī)制是溫和的。并非所有的產(chǎn)權(quán)明晰標(biāo)準(zhǔn)和治理模式都存在不可調(diào)和

的差異，絕大部分的標(biāo)準(zhǔn)和模式雖有差異，但雙方都愿意妥協(xié)、，它們之間能夠找到一個“雙

贏”均衡點。因此，約束“自利性”機(jī)制不是一種強(qiáng)制性機(jī)制，而是一種溫和的、引導(dǎo)性機(jī)

制。

最后，這種約束“自利性”機(jī)制是一種自下而上的。國家層面可為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)提供框架

性的產(chǎn)權(quán)制度和治理模式，但具體適用合作區(qū)發(fā)展的細(xì)則條文則需要基層機(jī)構(gòu)在實踐過程中

不斷探索、出臺。約束“自利性”機(jī)制并不意味著限制雙方基層機(jī)構(gòu)探索適合自身發(fā)展的標(biāo)

準(zhǔn)和模式，當(dāng)細(xì)則性的標(biāo)準(zhǔn)或模式被探索出來后，應(yīng)當(dāng)在兩國之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終制定一種

相對“雙贏”的標(biāo)準(zhǔn)或模式。

2.補(bǔ)償機(jī)制

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)及周邊地區(qū)的公共物品供給不足是其市場失靈的一個重要表現(xiàn)，特別是交通

設(shè)施建設(shè)，這直接影響著企業(yè)是否愿意在合作區(qū)內(nèi)投資；然而，交通設(shè)施建設(shè)?般成本較

高，而涉及跨境的交通設(shè)施建設(shè)必定會有一個出資比例，如何設(shè)置一個合適的出資比例，直

接關(guān)乎合作區(qū)及周邊地區(qū)的交通設(shè)施建設(shè)。

若跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙方國家的經(jīng)濟(jì)實力相近，出資比例相同是一個不錯的選擇；這種情形下

的交通設(shè)施供給問題比較容易解決，也不需要機(jī)制來促進(jìn)它實現(xiàn)。若合作區(qū)雙方國家的經(jīng)濟(jì)

實力相差很大，出資比例便成一個問題；這個問題主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，依經(jīng)濟(jì)學(xué)邏

輯，強(qiáng)國的出資比例應(yīng)當(dāng)更大，但問題是強(qiáng)國為什么要接受這一結(jié)果；第二，即便強(qiáng)國愿意

出資更多，但這一比例如何確定。為解決這一問題，可否設(shè)計出一種補(bǔ)償機(jī)制，使得強(qiáng)國愿

意高比例出資？這一機(jī)制可從以下幾個方面考慮。

首先，補(bǔ)償機(jī)制意味著強(qiáng)國高比例出資不是無償?shù)?，這是這個機(jī)制必須得以保證的。若強(qiáng)國

高比例出資得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，那么這種機(jī)制即便設(shè)計出來，它也很難發(fā)揮作用。補(bǔ)償?shù)姆?/p>

式有很多，可以耒來補(bǔ)償（如未來的利益分配過程中，強(qiáng)國獲取的份額更多一些），也可以

當(dāng)期補(bǔ)償（如合作區(qū)內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)中，強(qiáng)國占有更多的席位，擁有相對較強(qiáng)的話

語權(quán)）。

其次，補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)是一種自發(fā)性的，存在內(nèi)生驅(qū)動力來吸引強(qiáng)國主動高比例出資。比如補(bǔ)償

機(jī)制內(nèi)可設(shè)計一個層級回饋制度（類似私人部門的績效工資），即強(qiáng)國相對出資比例有數(shù)個

級別，級別越高的給予相應(yīng)的補(bǔ)償越豐厚，同時，這種補(bǔ)償機(jī)制也具有強(qiáng)制性，即無論當(dāng)期

補(bǔ)償還是未來補(bǔ)償，都是能夠?qū)崿F(xiàn)的。

總體而言，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的其他市場失靈問題，類似于解決交通設(shè)施供給的方法，可通

過補(bǔ)償機(jī)制來處理。但由于問題很多，一種機(jī)制不是“萬金油”，需要不斷探索以尋找不同

的機(jī)制來解決它們。

3.適應(yīng)性機(jī)制體系

相比較其他問題來說，利益分配問題更為復(fù)雜，因為它涉及國家層面、企業(yè)層面和個人層

面，單單想借助一種機(jī)制來解決利益分配問題，幾乎不可能。以企業(yè)為例，它們是跨境經(jīng)濟(jì)

合作區(qū)發(fā)展的微觀主體，企業(yè)發(fā)展壯大，合作區(qū)也隨之繁榮。企業(yè)入駐合作區(qū)，核心目的就

是賺取更多利益，且總所得要高于其他區(qū)域；在一條價值鏈匕強(qiáng)國企業(yè)因掌握核心技術(shù)可

能獲取大量利益，弱國企、業(yè)則收益較少，這種不合理的利益分配格局將增加沖突發(fā)生的概

率。沖突一旦爆發(fā)，強(qiáng)國企業(yè)可能會蒙受損失，甚至損失達(dá)到一定程度后，它們可能會從合

作區(qū)內(nèi)撤出。因此，對于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)而言，解決好利益分配問題是重中之重。

在強(qiáng)國-弱國所構(gòu)建的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，就企業(yè)層面而言，最佳的合作方式是：雙方企業(yè)

能夠處在一條或多條價值鏈二，比如強(qiáng)國企業(yè)參與制造業(yè)（產(chǎn)業(yè)鏈下游），弱國企業(yè)參與原

材料加工業(yè)（產(chǎn)業(yè)鏈上游），由于弱國企業(yè)所發(fā)展的原材料加工業(yè)類似于一個完全競爭市

場，它們在市場內(nèi)沒有太強(qiáng)的話語權(quán)，在市場規(guī)則下，強(qiáng)國企業(yè)必定會壓低這些初級加工物

的價格，致使利潤大量流入強(qiáng)國企'也。理論上，這里應(yīng)當(dāng)存在一種約束機(jī)制，雙方政府通過

協(xié)商應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)鏈上游設(shè)置一個最低價格，以保證弱國企業(yè)能夠獲得一定的利潤，同時強(qiáng)國

企業(yè)的積極性又不至于大幅度削弱。

同樣在此背景下，產(chǎn)業(yè)鏈下游保持高利潤率勢必會吸引強(qiáng)國其他同行企業(yè)，但先入駐合作區(qū)

的企業(yè)會自發(fā)形成“準(zhǔn)入門檻”（比如先入駐的企業(yè)在合作區(qū)內(nèi)聲譽(yù)更高，無論要素市場還

是產(chǎn)品市場，它都有潛在的優(yōu)勢），這將阻止同行企業(yè)的進(jìn)入。因此，合作區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)設(shè)置一

種激勵機(jī)制，以鼓勵其他同行企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈下游，越多同行企業(yè)入駐合作區(qū)，產(chǎn)業(yè)鏈下游

的市場會逐漸趨于完全競爭狀態(tài)。在這種機(jī)制引導(dǎo)下，利益分配不合理格局會得到改善，且

產(chǎn)業(yè)鏈下游競爭性越強(qiáng)，這種局面的改善度越高。

通過上述分析，約束性機(jī)制和激勵性機(jī)制一定程度上都能夠解決企業(yè)層面的利益分配不合理

問題，而且每一類機(jī)制所適用的階段也有所差別（如約束性機(jī)制可適用于合作區(qū)發(fā)展初期，

市場規(guī)模較??；激勵機(jī)制則更適用于合作區(qū)發(fā)展中后期，市場規(guī)模較大），因此可以將這些

機(jī)制統(tǒng)稱為適應(yīng)性機(jī)制體系。不難看出，單解決企業(yè)層面的利益分配問題就不止借助一種機(jī)

制，更不用說解決所有層面的利益分配問題，它需要更加復(fù)雜的實用性機(jī)制體系。

三案例研究

中緬瑞麗-木姐跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)地處中國西南，合作區(qū)兩邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，交通

等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善；但與此同時，合作區(qū)內(nèi)的邊境貿(mào)易活動頻繁，中方制造業(yè)比較發(fā)

達(dá)，緬方自然資源豐富，勞動力成本低廉，將這一地區(qū)發(fā)展成為跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，不僅充分

利用它們的優(yōu)勢，而且可拉動雙方邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是一個“雙贏”的規(guī)劃。

以橡膠產(chǎn)業(yè)為例，緬方的氣候環(huán)境適合橡膠樹大范圍種植，勞動力價格低廉，具有生產(chǎn)要素

的比較優(yōu)勢；中方的技術(shù)條件和工業(yè)基礎(chǔ)較好，國內(nèi)市場對橡膠相關(guān)產(chǎn)品的需求強(qiáng)，具有技

術(shù)和市場優(yōu)勢。同時，從國家發(fā)展戰(zhàn)略來看，中國和緬甸都重視邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，希望借

助跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展來拉動邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)、改善居民生活福利；為達(dá)到這一目的，雙方

政府已出臺大量相關(guān)政策以鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，橡膠產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)'業(yè)鏈較長，發(fā)展長鏈產(chǎn)'也對

經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)更加明顯，國家對這類產(chǎn)業(yè)的支持力度也更大一些。筆者將從兩個層次來分析

橡膠產(chǎn)業(yè)與跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)之間的關(guān)系。首先，從技術(shù)層次分析中緬邊境地區(qū)在整個橡膠產(chǎn)

業(yè)鏈上的位置；其次，由于邊境地區(qū)具有生產(chǎn)要素比較優(yōu)勢（天然橡膠的供給）和靠近潛在

市場優(yōu)勢（緬方對摩托車需求量大，引致輪胎高需求），我們以“天然橡膠-子午線輪胎”

產(chǎn)業(yè)鏈為例，分析中緬邊境橡膠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困境和原因。

（一）中緬邊境地區(qū)在整個橡膠產(chǎn)業(yè)鏈上的位置

整個橡膠產(chǎn)業(yè)鏈可分為上游（橡膠種植）、中游（橡膠加工）和下游（橡膠制品）三個部

分。其中，橡膠種植包括橡膠樹種植，膠水、杯膠和白片生產(chǎn)等；橡膠加工包括濃縮乳膠、

標(biāo)膠、煙片、紿片膠、煙片復(fù)合和標(biāo)膠復(fù)合等；橡膠制品則包括乳膠制品和干膠制品兩個大

類（參見圖12-2）o

圖12-2中緬邊境橡膠產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)疽?/p>

橡膠產(chǎn)業(yè)鏈的上游一一橡膠種植具有低技術(shù)、低附加值的特征。中緬邊境地區(qū)擁有橡膠種植

的天然優(yōu)勢，由于橡膠種植對技術(shù)的要求較低，無論自己種植還是雇人種植，橡膠園的擁有

者只需對種植者簡單培訓(xùn)，他們便擁有橡膠種植能力。一般而言，中緬邊境地區(qū)的天然橡膠

生產(chǎn)者多將膠水直接風(fēng)干，制煉成杯膠或白片。

對橡膠產(chǎn)業(yè)鏈的中游一一橡膠加工而言，煙片復(fù)合和標(biāo)膠復(fù)合對生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)

環(huán)境的要求嚴(yán)格，中緬邊境地區(qū)的人力資本和技術(shù)層次很難滿足生產(chǎn)條件。濃縮橡膠所需的

技術(shù)較低，但中緬邊境地區(qū)具備生產(chǎn)濃縮橡膠能力的生產(chǎn)者較少。

在橡膠產(chǎn)業(yè)鏈的下游一一橡膠制品環(huán)節(jié)，相對干膠制品而言，乳膠制品中部分商品對生產(chǎn)條

件的要求較低，如普通手套、氣球等。干膠制品對生產(chǎn)技術(shù)要求較高，特別是實驗類膠管、

輪胎等，但一般鞋類膠所需技術(shù)較低，中緬邊境地區(qū)進(jìn)行一定升級后，具備生產(chǎn)這些一般商

品的能力。

總體而言，從中緬邊境地區(qū)所掌握的生產(chǎn)技術(shù)和擁有的生產(chǎn)條件來看，該地區(qū)在整個橡膠產(chǎn)

業(yè)鏈上處于一個劣勢位置，它主要承擔(dān)上游和部分中游環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的附加值較低，而諸

如輪胎等高附加值商品則不在此地生產(chǎn)。然而，中緬邊境地區(qū)具有資源稟賦優(yōu)勢，同時由于

緬方對摩托車需求量高，中緬邊境地區(qū)對輪胎的需求高，進(jìn)而使得中緬邊境地區(qū)具有“靠近

潛在市場”的優(yōu)勢。

圍繞這一問題，下面將分析“天然橡膠-子午線輪胎”產(chǎn)業(yè)鏈上，中緬邊境地區(qū)的發(fā)展困境

和原因。

（二）中緬邊境橡膠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困境和成因

1.發(fā)展困境

中緬邊境的橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入困境，主要表現(xiàn)在上游鏈發(fā)展滯緩、中下游加工企業(yè)少和捕獲

的附加值低三個方面。

圖12-3中緬邊境橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境

其一，上游鏈發(fā)展滯緩，緬方的天然原膠（橡膠）無法順利進(jìn)入中方邊境地區(qū)，體現(xiàn)為兩

點：第一，緬方所種植的天然原膠經(jīng)邊境進(jìn)入中方的阻力較大：第二，緬方的天然原膠多直

接風(fēng)干裝罐、“舍近求遠(yuǎn)”地銷往中國東部沿海地區(qū)。天然原膠的銷路窄，“舍近求遠(yuǎn)”所

引致的高昂運輸成本，將導(dǎo)致緬方種植戶不愿意種植橡膠，上游鏈發(fā)展滯緩。

其二，中下游加工企業(yè)少，橡膠產(chǎn)業(yè)的中下游鏈（子午線輪胎生產(chǎn)企業(yè)）包括混煉膠生產(chǎn)

商、半成品部件生產(chǎn)商、輪胎成品生產(chǎn)商和輪胎銷售商；目前，在中緬瑞麗-木姐跨境經(jīng)濟(jì)

合作區(qū)及周邊地區(qū)沒有一家輪胎生產(chǎn)環(huán)節(jié)企業(yè)，有數(shù)量較多的輪胎銷售商。這一現(xiàn)狀的存

在，進(jìn)?步惡化邊境地區(qū)天然橡膠銷售困境，滯緩上游鏈發(fā)展。

其三，中緬跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在整個天然橡膠產(chǎn)業(yè)鏈上的附加值獲取較少，合作區(qū)內(nèi)缺乏橡膠

中下游企業(yè)入駐，同時上游錢企業(yè)直接以原膠形式將天然橡膠銷往中國東部沿海地區(qū)，一則

原膠體積大、運輸成本高，二則原膠價格低，故而從整個合作區(qū)利益獲取來看，所獲附加值

較少。

2.成因

為脫離這一困境，制度環(huán)境和相關(guān)機(jī)制設(shè)計無疑是重中之重，好的制度環(huán)境和機(jī)制設(shè)計可使

橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生化，即這一過程中存在一種內(nèi)生的驅(qū)動力，使橡膠產(chǎn)業(yè)能夠依據(jù)市場規(guī)律

自然發(fā)展壯大。為改變制度環(huán)境、設(shè)計合理機(jī)制，需首先分析哪些因素導(dǎo)致中緬邊境地區(qū)的

橡膠產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩。

（1）產(chǎn)權(quán)問題是企'山進(jìn)行跨境經(jīng)濟(jì)合作考慮的首要問題，中緬邊境地區(qū)的橡膠產(chǎn)、川鏈的培

育亦不例外。在中緬邊境地區(qū)，特別是緬方地區(qū)，制度環(huán)境相對惡劣，相關(guān)法律條例、規(guī)章

制度匱乏，橡膠產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)在這一區(qū)域內(nèi)發(fā)展，產(chǎn)權(quán)是否得以明晰將是一個挑戰(zhàn)。由于

中緬跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)還處于摸索階段，區(qū)域內(nèi)對產(chǎn)權(quán)界定的法律、規(guī)章，以及政府行政部門

如何建立、運作都是待議的。這一背景下，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在產(chǎn)權(quán)明晰問題上可能是一個

“爭議”之地；橡膠產(chǎn)業(yè)鏈二的企業(yè)是逐利的，即便合作區(qū)內(nèi)存在高利潤率，產(chǎn)權(quán)無法得到

合法保護(hù)，企業(yè)依然會選擇放棄。因此，橡膠產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，前提是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)產(chǎn)權(quán)得

以明晰。

（2）貿(mào)易壁壘的影響，增加橡膠產(chǎn)業(yè)鏈間的交易成本。以中方天然橡膠進(jìn)口關(guān)稅為例，自

2007年以來，中國技術(shù)分類天然橡膠（包括標(biāo)準(zhǔn)膠、天然乳液和濃縮天然乳液）進(jìn)口關(guān)

稅，經(jīng)歷了一個“先降后升”的趨勢（見表12T）,這是一種波動趨勢；同時近幾年橡膠

價格大幅度卜.跌（天然橡膠期貨價格由2011年12月底的43500元/噸下.跌至2015年12月

底的10540元/噸），2016年以來其價格雖有上揚趨勢，但總體而言，天然橡膠的價格對種

植戶來說缺乏“誘惑性”。中方進(jìn)口關(guān)稅稅率的波動，干擾緬方種植戶的預(yù)期，進(jìn)而對“是

否擴(kuò)大種植規(guī)?！睕Q策產(chǎn)生一定影響（橡膠從種植到割膠需要7?