行政管理本科畢業(yè)論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行偏差問題及對策研究

i摘要從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的角度來看，目前正處于快速健康發(fā)展的關(guān)鍵時期。區(qū)域政策環(huán)境復(fù)雜，政策執(zhí)行困難，公共政策執(zhí)行困難。這也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行者的嚴峻考驗。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行偏差的實際情況，對于促進和優(yōu)化政策執(zhí)行具有積極意義。本文結(jié)合我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)，結(jié)合實踐分析了公共政策執(zhí)行偏差的原因，從而提出了解決公共政策執(zhí)行偏向的途徑和方法。通過對公共政策執(zhí)行偏差的這一系列系統(tǒng)研究，我們進一步豐富了公共政策執(zhí)行偏差的文獻資源。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共政策；執(zhí)行偏差；問題；對策

公共政策執(zhí)行偏差相關(guān)概念公共政策執(zhí)行概念公共政策執(zhí)行的具體含義是指政策執(zhí)行主體為了有效完成公共政策制定的目標，采取明確準確的認知和識別，進而有效配置現(xiàn)有政策資源的一系列過程，同時，利用相關(guān)行為將公共政策目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，從而實現(xiàn)社會公共利益。公共政策執(zhí)行偏差概念公共政策執(zhí)行偏差是指公共政策執(zhí)行主體由于各種負面因素的相互制約，在某些特定的政策執(zhí)行階段影響或阻礙政策的順利執(zhí)行，從而使政策執(zhí)行的實際效果與原目標背道而馳，造成一定程度的負面后果。這一現(xiàn)象也被一些學(xué)者稱為政策執(zhí)行受阻、政策執(zhí)行變異、執(zhí)行不力等。雖然定義不同，但內(nèi)涵相同。公共政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)形式象征式政策也就是說，政策是膚淺的，這意味著政策在實施階段沒有做任何實際行動，只是停留在教育和宣傳上，政策從頭到尾都沒有進行具體操作。公共政策的象征性執(zhí)行僅僅停留在口頭或書面形式，假裝認真完成政策，但對于政策執(zhí)行來說，它是敷衍了事、永無止境的，這不僅不能實現(xiàn)政策目標的最初效果，而且可能帶來一些負面影響。例如，為了迅速適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新要求，提高我國公民當前的集體素質(zhì)水平，中國出臺了一系列相應(yīng)的素質(zhì)教育政策，希望基礎(chǔ)教育能夠與傳統(tǒng)的應(yīng)試教育相分離。然而，這項政策尚未具體實施。以原有應(yīng)試教育為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)教育模式仍然是主流。附加式政策也就是說，政策擴張主要是指政策在實施階段增加了一些不適當?shù)膬?nèi)容，使政策的監(jiān)管對象、范圍、力度和目標超出了原規(guī)定，從而破壞了既定政策目標的完成。政策的實施實質(zhì)上是政策附加后的“再造”過程。當政策主體細化原始政策時，可以增加原始政策的內(nèi)容。如果增加的政策金額符合原政策執(zhí)行精神，就不會有問題。如果增加的政策與原來的精神無關(guān)，那就是一項附加政策。最突出的是以相關(guān)政策為名亂收費、亂罰款的不合理現(xiàn)象。在現(xiàn)實生活中，公共政策往往自上而下地傳遞信息，因此“擴展”的政策往往會為自己找到“合理”的理由。殘缺式政策執(zhí)行是指政策的缺乏或破壞。它指的是一項完整的公共政策在實施階段往往會出現(xiàn)分歧。只有部分目標得以實現(xiàn)，而其余目標則被丟棄和掩蓋。該政策的執(zhí)行情況各不相同。不完全的政策執(zhí)行也稱為“政策攔截”，這種情況經(jīng)常發(fā)生在信息相對閉塞的山區(qū)。執(zhí)行者對政策的截取和選擇使原政策支離破碎，從而偏離了政策目標。例如，最初的目標是發(fā)布相關(guān)的“減負政策”，以減輕農(nóng)民的生活和生產(chǎn)負擔，加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。然而，在一些村莊，“減負”政策的某些部分被隱藏起來，只有部分收費項目被取消。農(nóng)民超重問題沒有得到有效控制。替代式政策這意味著政策在實施初期與原政策高度一致，但在實際實施時與原政策的精神完全脫節(jié)。部分替代性政策實施利用“因地制宜”的理由曲解政策，從而扭曲了原公共政策的實質(zhì)和內(nèi)涵。政策的可變性是替代執(zhí)行的最大特點，它導(dǎo)致政策目標的失敗。例如，在執(zhí)行“村民自治”相關(guān)政策的過程中，在一些地區(qū)，“村干部”的選舉被“村民選舉”所覆蓋，實際上是“行政委派”。村委會主任候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提名推薦。在更多的過度地區(qū)，它是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命的，這導(dǎo)致了“村民自治”只是名義上的，實際上已經(jīng)死了。觀望式政策這是指政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行階段對政策的實際操作持相對被動和消極的態(tài)度。觀察政策是否會改變，等待其他執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行，然后削弱公共政策的及時性。政策執(zhí)行者觀望的主要原因是政策執(zhí)行者自身的利益受到損害，目標群體抵制，以及缺乏足夠的精力和時間。對政策執(zhí)行持觀望態(tài)度，害怕新事物，將錯失政策執(zhí)行的最佳機會。觀望政策執(zhí)行模式大大降低了政策執(zhí)行的效率，嚴重損害了政府在人民心目中的形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行偏差的危害執(zhí)行效率低下公共政策執(zhí)行效率降低、效果變差，目標難以達成是公共政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致的不良后果。分配、調(diào)控、引導(dǎo)、管制功能是公共政策的四類功能，這四類功能互相之間進行作用。政策執(zhí)行主體背離政策的行為并不能得到迅速的處理和制止規(guī)制無效，即公共政策執(zhí)行導(dǎo)致的后果。人們無法意識到什么是對的，也不知道他們做了錯事會發(fā)生什么。公共政策執(zhí)行的偏差違背了公共利益，具有消極的導(dǎo)向作用。政府不能有效地運用政策來調(diào)節(jié)和控制社會公共事務(wù)中的矛盾，不能滿足社會價值和利益優(yōu)化分配的需要，在這個時候，公共政策中的分配、調(diào)控功能是沒有起到作用的。就像我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退耕還林的政策，這一政策的預(yù)期目標是加強生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，保障該區(qū)域的生態(tài)健康安全，盡快實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步增加生態(tài)修復(fù)的效率。但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退耕還林政策偏差一出現(xiàn)，上述預(yù)期目標便成為了泡影，一方面無法快速及時的懲戒制約違反政策的行為，也無法保護公共利益。更無法實現(xiàn)利益和社會需求的最佳分配，政府分配功能和調(diào)控功能形同虛設(shè)，不但無法形成積極的引導(dǎo)作用，還會造成消極的影響。影響政策目標實現(xiàn)財力及必要的物質(zhì)構(gòu)成了公共政策實施的物資準備，可以說公共政策執(zhí)行的經(jīng)濟基礎(chǔ)就是物質(zhì)準備。在公共政策執(zhí)行的整個過程中，需要耗費財力、物力的環(huán)節(jié)并不少，如公共政策評價、制定，就需要非常多的公共成本。公共政策執(zhí)行偏差會使公共政策執(zhí)行效果不盡如人意，不僅浪費公共政策執(zhí)行過程中投入的資源，而且影響政策目標的實現(xiàn)。由于公共政策執(zhí)行偏差的原因，造成了不良影響，為了將這些不良影響清掃干凈，政府會使用一些資源，這些資源實際上也就被消耗掉了。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施退耕還林政策的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有對退耕還林進行實地調(diào)查，也沒有對土地進行集中歸置。在這個時候本應(yīng)當將土壤狀況較好的土地和能夠進行灌溉操作的土地算做是耕地，不浪費良好的土壤條件，將土壤狀況不好，或不能再進行種植的耕地執(zhí)行退耕還林。正是由于沒有進行統(tǒng)一的歸置和關(guān)系，也沒有結(jié)合實際情況進行分析，致使土地利用率低下，耕地也未能物盡其用。這些不僅造成公共資源的浪費，也影響政策目標的實現(xiàn)。政府權(quán)威性流失政府形象和公共政策執(zhí)行息息相關(guān)。公共政策是否正常進行執(zhí)行，在某種程度上體現(xiàn)了政府的公平和公正，更能體現(xiàn)政府的工作效率。政府政策執(zhí)行主體政策執(zhí)行的狀況，決定了公眾對政府的滿意程度，也關(guān)系到政府的形象是否正面。政府形象通過政府人員即政策執(zhí)行主體來進行詮釋，執(zhí)行效率高、態(tài)度好，便能改善政府的形象，進而讓公共政策目標又好又快達成。此外，政府的形象也制約著公共政策的執(zhí)行。當政府的形象正面且良好時，人民對政府的信任度高，政策執(zhí)行過程中的阻礙便少，公共政策執(zhí)行的效果也更好更有效，最終實現(xiàn)預(yù)期目標。而當政府的形象較為負面，公眾由于政府之前的越界行為留下不好的印象，便會讓公眾對政府產(chǎn)生懷疑，無法信任政府，也不會積極配合政策執(zhí)行，更對政府的合法性存疑，致使公共政策執(zhí)行的偏差。從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退耕還林執(zhí)行的整個過程進行分析，退耕還林在實踐中的偏差，將導(dǎo)致農(nóng)戶對鎮(zhèn)政府的信任度下降，降級農(nóng)戶的滿意度，農(nóng)戶心中鎮(zhèn)政府形象不佳，最終導(dǎo)致鎮(zhèn)政府在農(nóng)戶中沒有號召性，沒有群眾基礎(chǔ)，各項政策實行都將受到重大影響，甚至受到農(nóng)戶的人為阻礙，讓預(yù)期目標難以達成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行偏差形成的原因執(zhí)行人員資質(zhì)和素質(zhì)不足執(zhí)行人員的素質(zhì)缺陷在政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體對于政策執(zhí)行的作用、功能以及價值無法正確理解，綜合素質(zhì)有待提高。這種綜合素質(zhì)上的缺失還會造成政策執(zhí)行的偏差。就像我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退耕還林政策，退耕還林工程對技術(shù)的要求比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行主體工作程度的好壞就決定著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退耕還款政策的執(zhí)行。從政策宣講、方案制定、方案核實、種苗發(fā)放等系統(tǒng)性的工作，都和政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)有關(guān)。據(jù)調(diào)查，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全鄉(xiāng)森林站只有4名工作人員，工作量很大。此外，調(diào)查顯示，四名工作人員文化素質(zhì)較低，沒有學(xué)習(xí)系統(tǒng)的管理知識或接受過農(nóng)林知識的專業(yè)培訓(xùn)，也就造成了退耕還林執(zhí)行效果的削減。執(zhí)行人員政策執(zhí)行能力稍弱客觀執(zhí)行力和政策執(zhí)行態(tài)度是體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員政策執(zhí)行能力狀況的兩個方面。客觀執(zhí)行力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員在政策的執(zhí)行上存在問題，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的理論知識，對政策的解讀不夠深入，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員還缺乏工作實踐經(jīng)驗，只知道照搬別人的經(jīng)驗，復(fù)制別人的行為。政策執(zhí)行態(tài)度，則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員對上級安排的工作和政策內(nèi)容不夠重視，不愿學(xué)習(xí)不愿進步，原地踏步?jīng)]有目標，更別說是具體可執(zhí)行的工作計劃，他們從態(tài)度上就落后。由此看來，政策執(zhí)行的成果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員的執(zhí)行力正相關(guān)。對執(zhí)行主體組織監(jiān)督的缺位人大監(jiān)督虛化法律并沒有對怎樣行使權(quán)利做出界定，僅僅對權(quán)利做了基本的規(guī)定。人大監(jiān)督?jīng)]有相關(guān)法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，監(jiān)督結(jié)果評價和監(jiān)督的程序也沒有相關(guān)解釋，方法、手段同樣也沒有配套的制度進行規(guī)范，就連人大內(nèi)部也沒有設(shè)立監(jiān)督小組對各行政機關(guān)進行監(jiān)督。這些狀況的產(chǎn)生讓人大不知該如何規(guī)避政策執(zhí)行過程中可能的權(quán)利濫用情況，也不明白該采用怎樣的程序系統(tǒng)進行監(jiān)督政策的執(zhí)行，更不知道該怎樣及時有效的糾正政策執(zhí)行完整過程中的偏差。從主觀的層面來看待，人大監(jiān)督是在缺乏主體意識的情況下進行的。但是，全國人大及其常委會的組成人員并不知道他們應(yīng)該如何行使這一權(quán)力，這種局面的形成與其成員的來源有很大關(guān)系，這是由于他們的成員大多是由黨、政、司法和檢査部門的兼職人員組成，政策執(zhí)行者就是他們，現(xiàn)在又兼監(jiān)替者這一職位，“裁判員”與“運動員”的這兩重身份就注定他們無法履行好他們的監(jiān)督職能。公眾監(jiān)督無力化相比于其他監(jiān)督形勢，公共監(jiān)督要好一些。但在現(xiàn)實政治生活中，公共監(jiān)督并不能如期發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至還具有無力化的特征，這是因為相關(guān)法律法規(guī)只對原則進行來界定，公共監(jiān)督并沒有辦法擺脫制度的枷鎖。公眾參與監(jiān)督的意識并未被培養(yǎng)起來，他們在政策執(zhí)行整個過程中，發(fā)現(xiàn)問題并及時反饋較難，有效、及時性有待發(fā)展。此外，公眾行使監(jiān)督權(quán)也要與問責權(quán)、參與監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利進行搭配，目前我國相關(guān)法制機制仍需完善，缺乏強制性方法實行監(jiān)督權(quán)。執(zhí)行機構(gòu)間缺乏溝通和協(xié)調(diào)公共政策的實施是一個信息傳播和收集的過程。在政策執(zhí)行的整個過程中，政策執(zhí)行主體會給目標群體發(fā)送正確的政策內(nèi)容，讓目標群體接受理解政策內(nèi)容，但若是執(zhí)行機構(gòu)無法進行有效的信息溝通時，目標群體便很難理解正確的政策內(nèi)容，政策無法被理解，也就難以被認同，這讓政策執(zhí)行產(chǎn)生了難度。而當政策執(zhí)行主體擁有較多的政策信息，并持續(xù)從社會上獲取時，無法進行及時有效的溝通，將導(dǎo)致政策無法進行客觀評價，政策執(zhí)行如同無頭蒼蠅，政策執(zhí)行的預(yù)期目標也無法達成。在這個概念下，信息控制也可以指代公共政策執(zhí)行。因為信息溝通機制存在問題，常出現(xiàn)信息不對稱、失真、不完整的狀況。在政策執(zhí)行的整個過程中，這些狀況導(dǎo)致信息溝通的渠道不通暢，信息的交流受到阻礙，產(chǎn)生政策規(guī)避，最終影響到政策的實際有效執(zhí)行。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行偏差的解決對策提高政策執(zhí)行主體人員的綜合素質(zhì)想要實現(xiàn)政策預(yù)期目標，政策執(zhí)行主體需要對政策內(nèi)容了若指掌，并具有自己的認識和理解。政策執(zhí)行主體要加強自身知識儲備，力求能夠熟練運用多領(lǐng)域多方面的知識，打破思維的局限性，做好處理復(fù)雜問題的準備，提高自身修養(yǎng)素質(zhì)，提高專業(yè)水平，完善知識結(jié)構(gòu)。政策執(zhí)行主體應(yīng)當對政策執(zhí)行的基本方法和要求進行了解和掌握，并對政策內(nèi)容的核心加以理解，將理論與實踐相結(jié)合，找尋政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際相對應(yīng)的點并加以運用，利用合適的方法和手段執(zhí)行政策，從自身做起，提升自身素質(zhì)從而實現(xiàn)行政機關(guān)的政治素質(zhì)提高。要正確處理好政策執(zhí)行者和政策目標群體的關(guān)系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這兩者通常是相同的。因此要處理好兩者之間的關(guān)系，強化思想道德修養(yǎng)，加強公共政策理論學(xué)習(xí)，具有全局觀，樹立強烈的法律意識和大局意識。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行監(jiān)督力度及時進行跟蹤評價，加強行政管理、科學(xué)診斷是增強公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效方法。及時進行跟蹤評價實際上就是對預(yù)期目標的全面性、充分性、合理性加以探究，并從文化、經(jīng)濟、政治等多個方面探究政策執(zhí)行所產(chǎn)生的輿論、間接、直接等影響。基于此，對公共政策執(zhí)行過程中遇到的阻礙和問題進行分析，監(jiān)督整個公共政策執(zhí)行過程的始終，并結(jié)合實際狀況制定有效的調(diào)控方案。在公共政策執(zhí)行的整個過程中注意協(xié)調(diào)、溝通和指揮即為增強行政管理。增強行政管理時，需要對各方的利益進行權(quán)衡協(xié)調(diào)，并加強與各方之間的溝通交流，明晰存在阻力的事件并加以解決。采用科學(xué)的方式去探究公共政策執(zhí)行偏差發(fā)生的范圍和原因被稱為是科學(xué)診斷，這種方式以科學(xué)為基礎(chǔ)，力求能夠?qū)ΠY下藥。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行監(jiān)督力度首先就要對監(jiān)督的標準進行制定，確?？尚星艺_。在依據(jù)確立的標準，對政策執(zhí)行的整個過程進行監(jiān)督，讓政策執(zhí)行更加透明，實現(xiàn)政策執(zhí)行的順利推進。優(yōu)化政策執(zhí)行中的信息溝通與組織協(xié)調(diào)健全信息溝通與反饋機制先建立信息溝通機制。地方政府在制定公共政策的過程中，要廣泛征求人民群眾的意見和建議，讓人民群眾踴躍關(guān)注公共政策的制定和完善。地方政府要公開透明地公開信息，讓信息在陽光下傳播，接受人民群眾的監(jiān)督。只有這樣，才能使信息溝通順暢。然后建立信息反饋機制。信息反饋機制主要適用于信息上行鏈路，并且只能以高度信息化的方式保證信息反饋。此外，基層人民的基本需求已經(jīng)升至中央政府，以促進建立信息反饋渠道，從而為中央政府的頂層設(shè)計提供了真實信息來源，增加信息真實性，并確保地方政府公共政策的順利實施，最終實現(xiàn)公共政策預(yù)期目標的達成。優(yōu)化政策執(zhí)行中的組織協(xié)調(diào)政策信息是有效執(zhí)行公共政策的重要資源，是直接實施計劃和管理實施過程的基本要素，對于防止政策在實施過程中產(chǎn)生偏差也很重要。信息的完整性和流動性是在公共政策實施過程中正確執(zhí)行和有效實施的前提和關(guān)鍵因素。從隸屬關(guān)系講，進行有效的溝通與協(xié)調(diào)可以明確不同機構(gòu)和工作人員權(quán)利之間的關(guān)系，達成統(tǒng)一的政策執(zhí)行。這不僅利于政策執(zhí)行機構(gòu)掌握政策的性質(zhì)，而且還可以幫助他們更好地了解實施、管理、協(xié)調(diào)政策的過程。另一方面，執(zhí)行一項政策需要不同職能部門的協(xié)作，這必然會產(chǎn)生一些差異。這種情況發(fā)生在政策執(zhí)行的不同階段和部門，在同一級別加強職能部門之間的關(guān)系，通過溝通和談判建立雙邊合作，了解政策實施的關(guān)鍵，避免可能出現(xiàn)的問題。例如，為了解決交通亂收費的問題，需要多個部門的配合，但首要責任屬于交通部門承擔，其他部門只需要積極加強聯(lián)系和溝通。

結(jié)束語公共政策的制定是為了解決社會和民生問題，但在執(zhí)行過程中不可避免地會出現(xiàn)一些偏差，一些人為偏差和一些非人為偏差。無論偏差的原因是什么，都會影響公共政策制定的原始目標，甚至與原始目標有很大的不同。因此，政府應(yīng)避免政策執(zhí)行偏差的發(fā)生，及時找出偏差的原因，解決偏差，發(fā)揮公共政策的原有作用和目標。

致