《財(cái)政分權(quán)理論綜述》PPT課件.ppt

1、財(cái)政分權(quán)理論綜述,第一章 財(cái)政分權(quán)理論的提出,第二章 財(cái)政分權(quán)綜述,第三章 我國(guó)財(cái)政體制改革回顧,財(cái)政分權(quán)理論綜述,第四章 我國(guó)財(cái)政分權(quán)的主要問(wèn)題及解決措施,第一章 財(cái)政分權(quán)理論的提出,財(cái)政管理體制,財(cái)政管理體制：國(guó)家劃分中央政府與地方政府以及各級(jí)政府之間、政府同國(guó)有企業(yè)、行政、事業(yè)單位之間在財(cái)政管理方面的職責(zé)、權(quán)利和利益分配的根本制度。 財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)：財(cái)權(quán)財(cái)力的集中與分散。 財(cái)權(quán)模式：財(cái)政集權(quán)體制 財(cái)政分權(quán)體制,財(cái)政分權(quán)的定義,財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類(lèi)型，并積極參與社會(huì)管理，

2、其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。,對(duì)中央政府和地方政府分別提供地方性公共產(chǎn)品的有效性進(jìn)行比較：,結(jié)論： 如果由直接對(duì)本地區(qū)居民負(fù)責(zé)的地方政府來(lái)分別提供地方性公共產(chǎn)品的話，那么各個(gè)地方政府就可以分別根據(jù)本地區(qū)居民的實(shí)際需要來(lái)提供質(zhì)量和數(shù)量都符合本地區(qū)居民消費(fèi)偏好的地方性公共產(chǎn)品。,第二章 財(cái)政分權(quán)綜述,財(cái)政分權(quán)理論是為了解釋地方政府存在的合理性和必要性，彌補(bǔ)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)原理不能解釋地方政府客觀存在這一缺陷而提出來(lái)的，即解釋為什么中央政府不能夠按照每個(gè)居民的偏好和資源條件供給公共品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，從而論證地方政府存在的合理性和必要性。 主要的理論模型： 蒂伯特（Tiebout）“

3、以足投票”理論 特里西“偏好誤識(shí)”的分權(quán)理論 馬斯格雷夫（Musgrave）的分權(quán)思想 奧茨（Oates）的分權(quán)定理 施蒂格勒的理論 布坎南的“俱樂(lè)部”理論,一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理論,蒂伯特指出： 人們可以“用腳投票”，選擇令人們感到滿意的、有最佳公共服務(wù)和稅收組合的社區(qū)居住，在均衡狀態(tài)下，人們基于對(duì)公共物品需求的不同而分布在不同的社區(qū)，每個(gè)人都得到了想要的公共服務(wù)水平，不可能再通過(guò)流動(dòng)來(lái)改善境況，這一均衡是帕累托效率均衡。,一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理論,蒂伯特的假定： a 政府的活動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生外部性； b 人們是完全流動(dòng)的； c 人們對(duì)于每個(gè)社區(qū)的公共服務(wù)和

4、稅收情況了如指掌； d 存在著足夠多的社區(qū)，每個(gè)人都能找到滿足其公共服務(wù)需要的社區(qū)； e 公共服務(wù)的單位成本不變，這就意味著，如果居民的人數(shù)翻番，那么總成本也將翻番； f 公共服務(wù)用比例財(cái)產(chǎn)稅來(lái)籌集； g 社區(qū)可以頒布排他性區(qū)域規(guī)劃法禁止土地用于某些用途的法律。,一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理論,該模型的結(jié)論： a 各社區(qū)內(nèi)資源配置達(dá)到最優(yōu)； b 各社區(qū)規(guī)模達(dá)到最優(yōu)； c 有相似偏好的人聚居在一起，共同享受地方性公共物品。 蒂伯特認(rèn)為，如果個(gè)人在社區(qū)間充分流動(dòng)的，人們通過(guò)社區(qū)的選擇，揭示了他們的偏好，社區(qū)要么有效率地提供人們需要的產(chǎn)品，要么人們會(huì)遷移到那些更好地滿足他們偏好的社區(qū)，

5、社區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)就像公司為爭(zhēng)取顧客一樣導(dǎo)致資源的有效配置。,一、蒂伯特（Tiebout）“以足投票”理論,蒂伯特模型的優(yōu)點(diǎn)： 可以用來(lái)解釋現(xiàn)實(shí)生活的一些現(xiàn)象。例如，美國(guó)各州之間的稅負(fù)水平不同、環(huán)境不同，人口有頻繁的遷入遷出，許多居民從大都市向周?chē)男l(wèi)星城遷移，其原因部分由于大城市郊區(qū)存在著相對(duì)低的稅率和逐漸發(fā)展起來(lái)較好的公共服務(wù)設(shè)施。 蒂伯特模型的缺點(diǎn)： 這個(gè)模型僅僅說(shuō)明了一個(gè)分權(quán)式的財(cái)政體制將使公共產(chǎn)品的提供會(huì)更有效率，然而該模型假設(shè)與現(xiàn)實(shí)相距甚遠(yuǎn)，使模型的適用性受到了一定的限制，分權(quán)政府制度也可以導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率。,二、特里西“偏好誤識(shí)”的分權(quán)理論,以往的分權(quán)理論由于把中央政府放在最優(yōu)的環(huán)

6、境下來(lái)進(jìn)行分析，而沒(méi)有考慮到中央政府有可能錯(cuò)誤地認(rèn)識(shí)社會(huì)偏好，從而錯(cuò)誤地把自己的偏好強(qiáng)加于全民頭上的可能性。 特里西通過(guò)數(shù)學(xué)模型證明，如果一個(gè)社會(huì)能夠獲得完全的信息，并且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是完全確定的，那么，由中央政府還是由地方政府來(lái)對(duì)社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品都是無(wú)差異的。但是，社會(huì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中并不是完全具有確定性的。假定地方政府相當(dāng)了解本地區(qū)居民的偏好，而中央政府則對(duì)全體公眾的偏好了解得不甚清楚，那么，中央政府在提供公共產(chǎn)品的過(guò)程中就會(huì)發(fā)生偏差，公共產(chǎn)品不是提供過(guò)多，就是提供不足。在此情況下，回避風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)就會(huì)偏向于讓地方政府來(lái)提供公共產(chǎn)品。,三、馬斯格雷夫（Musgrave）的分權(quán)思想,馬斯格雷夫在財(cái)

7、政理論與實(shí)踐中提出了“最佳配置職能”的財(cái)政分權(quán)理論。他認(rèn)為，要建立一個(gè)有效的多級(jí)財(cái)政體制，首先必須解決財(cái)政社區(qū)最佳規(guī)模問(wèn)題。 最佳社區(qū)規(guī)模的設(shè)置必須綜合考慮以下兩個(gè)因素： 一個(gè)是在既定公共服務(wù)水平下分擔(dān)成本遞減的有利條件； 二是在既定服務(wù)水平下社區(qū)居民擁擠程度遞增的不利條件。 馬斯格雷夫分析了既定服務(wù)水平下最佳社區(qū)規(guī)模的選擇，以及在既定社區(qū)規(guī)模下最佳服務(wù)水平的選擇等兩種情形。在此基礎(chǔ)上，他將最佳社區(qū)規(guī)模和最佳服務(wù)水平兩因素結(jié)合在一起，提出了財(cái)政社區(qū)的的最佳結(jié)構(gòu)模型。,三、馬斯格雷夫（Musgrave）的分權(quán)思想,馬斯格雷夫的結(jié)論： 高效率的財(cái)政體制模式要求有多級(jí)財(cái)政單位，它們?cè)谝?guī)模和地區(qū)范圍上

8、都有區(qū)別。其中，屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，需要中央政府提供；而那些屬于區(qū)域性的公共產(chǎn)品，則應(yīng)當(dāng)由地方政府提供。,四、奧茨（Oates）的分權(quán)定理,定理建立的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ) ： a 越是低層級(jí)政府，越易于了解和處理當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于公共服務(wù)的偏好信息。 b 下放公共服務(wù)職責(zé)能夠提高低層級(jí)政府的責(zé)任心，也便于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于地方開(kāi)支和地方官員的監(jiān)督。 c 服務(wù)職責(zé)的下放是保證許多公共項(xiàng)目得以有效管理的重要條件。 d 服務(wù)責(zé)任的下放有利于發(fā)揮地方政府的革新精神。,四、奧茨（Oates）的分權(quán)定理,限定條件： a 限制外溢 例：承擔(dān)垃圾收集與處理的責(zé)任對(duì)于基層政府是適當(dāng)?shù)?，因?yàn)檫@些服務(wù)的利益限于當(dāng)?shù)?。相反，省際高速公路的

9、維護(hù)責(zé)任下放給基層政府就是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)檫@筆開(kāi)支的好處產(chǎn)生了大范圍的外溢。 b 管理勝任 向當(dāng)?shù)孛癖娞峁┑脑S多服務(wù)涉及復(fù)雜的管理工作，而基層政府的管理能力往往有限。在這種情況下，一方面，即使服務(wù)沒(méi)有外溢，下放給基層也不恰當(dāng)，因?yàn)闊o(wú)法保證基層政府能夠把服務(wù)管理好；另一方面，假如地方管理活動(dòng)很強(qiáng)，并且服務(wù)沒(méi)有外溢，那么這些服務(wù)的責(zé)任就應(yīng)“盡可能下放”，以便最大限度地顧及和滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨笈c滿足。,四、奧茨（Oates）的分權(quán)定理,奧茨認(rèn)為： 對(duì)某種公共品來(lái)說(shuō)，如果對(duì)其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對(duì)中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量

10、提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說(shuō)，如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共品，那么由下級(jí)政府提供則效率會(huì)更高。,四、奧茨（Oates）的分權(quán)定理,不足之處： 要實(shí)現(xiàn)“分權(quán)惠及民眾”需要具備一系列的前提條件，即地方政府和官員需要具有高度的責(zé)任感，需要有足夠的財(cái)政能力（包括擁有相當(dāng)?shù)氖杖胱灾鳈?quán)），以及強(qiáng)有力的財(cái)政約束框架。而在許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和發(fā)展中國(guó)家，這些條件不完全具備。,五、施蒂格勒的理論,施蒂格勒認(rèn)為，可以從兩條原則出發(fā)來(lái)闡明地方政府存在的必要性：

11、a 與中央政府相比，地方政府更接近于自己的公眾，即地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用與需求 b 一國(guó)國(guó)內(nèi)不同的人們有權(quán)對(duì)不同種類(lèi)不同數(shù)量的公眾服務(wù)進(jìn)行投票表決，這就是說(shuō)，不同的地區(qū)應(yīng)有權(quán)自己選擇公共服務(wù)的種類(lèi)與數(shù)量,五、施蒂格勒的理論,施蒂格勒本人并未完全否定中央一級(jí)政府的作用。他指出，行政級(jí)別較高的政府對(duì)于實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性與分配的公平性目標(biāo)來(lái)說(shuō)是必要的。尤其對(duì)于解決分配上的不平等以及中央與地方、地方與地方之間的競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，中央政府的調(diào)控作用是不可替代的。,六、布坎南的“俱樂(lè)部”理論,“俱樂(lè)部”理論： 簡(jiǎn)要地說(shuō)就是把社區(qū)比作俱樂(lè)部為分享某種利益而聯(lián)合起來(lái)的人們的一個(gè)自愿協(xié)會(huì)如何確

12、定其最優(yōu)成員數(shù)量的一種理論。 理論核心： a 隨著某一個(gè)俱樂(lè)部接收新成員，現(xiàn)有的俱樂(lè)部成員原來(lái)承擔(dān)的成本就由更多的成員來(lái)分擔(dān)，類(lèi)似于將固定成本由更多的人來(lái)分擔(dān) b 新的俱樂(lè)部成員的進(jìn)入，會(huì)產(chǎn)生新的外部不經(jīng)濟(jì)，即產(chǎn)生俱樂(lè)部的擁擠，從而造成公共設(shè)施的緊張 一個(gè)俱樂(lè)部的最佳規(guī)模應(yīng)該界定在外部不經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的邊際成本（擁擠成本）等于由新成員分擔(dān)成本所帶來(lái)的邊際節(jié)約這個(gè)均衡點(diǎn)上。,六、布坎南的“俱樂(lè)部”理論,“俱樂(lè)部”理論的發(fā)展麥奎兒的分權(quán)模型： 每一個(gè)地方政府都應(yīng)遵循通常的公共品提供的決策原則，即人們應(yīng)按照一定要求形成一個(gè)集團(tuán)（或地方區(qū)域），以便使人均分擔(dān)的公共品的成本正好等于新加入成員所引起的邊際成本

13、。只要自治區(qū)域（或地方政府的管轄區(qū)域）可以被復(fù)制或模仿，那么，人們總是會(huì)按照“俱樂(lè)部”理論的原則來(lái)重新形成地方區(qū)域，直到每一個(gè)地方區(qū)域的公共區(qū)域的公共品平均成本都降到最低點(diǎn)為止。,七、財(cái)政分權(quán)理論的新發(fā)展,a 實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義和制度創(chuàng)新 在不完全信息下，地方政府通過(guò)邊做邊學(xué)，可以從解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的各種實(shí)驗(yàn)中得到潛在的利益，由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤唾Y源條件更了解，在財(cái)政分權(quán)下，地方政府就有可能找到與地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)含的制度知識(shí)還可能通過(guò)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新。 b 財(cái)政分權(quán)與官員腐敗 在分權(quán)下，政府官員作為代理者，必須對(duì)單一管轄區(qū)內(nèi)某一特

14、定的任務(wù)負(fù)責(zé)，所以評(píng)價(jià)其業(yè)績(jī)就相對(duì)容易得多，他們的努力和報(bào)酬就可以直接掛鉤，這種制度設(shè)計(jì)使得政府官員必須直接為其行為負(fù)責(zé)，也使得政府官員更愿意承擔(dān)責(zé)任，這種直接的責(zé)任能改善政府官員的業(yè)績(jī)。,八、財(cái)政分權(quán)措施,政府間事權(quán)的劃分： a 屬于國(guó)家全局利益的公共項(xiàng)目、全國(guó)性公共產(chǎn)品和必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事務(wù)，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，其經(jīng)費(fèi)由中央政府承擔(dān) b 由地方政府具體負(fù)責(zé)實(shí)施的社會(huì)事務(wù)和地方性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān) c 對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的社會(huì)事務(wù)和公共項(xiàng)目與工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與 d 調(diào)節(jié)地區(qū)間居民間的收入分配，主要是中央政府的職責(zé),政府間財(cái)權(quán)的劃分： a 政府間收入的劃分

15、稅收是政府收入的主要來(lái)源，因此政府收入的劃分所涉及的主要是稅收在政府間的劃分。 b 政府間財(cái)政支出的劃分 財(cái)政支出的劃分是以事權(quán)的劃分為依據(jù)的，公共產(chǎn)品收益范圍的差異和事權(quán)的劃分決定著支出責(zé)任的劃分。,第三章 我國(guó)財(cái)政體制改革回顧,新中國(guó)成立以來(lái), 我國(guó)經(jīng)歷了三次財(cái)政體制改革。每次改革, 中央政府為了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo),都通過(guò)放權(quán)讓利來(lái)調(diào)動(dòng)地方的積極性, 這一措施使中央和地方財(cái)政關(guān)系發(fā)生了明顯變化。 三次財(cái)政體制改革： a 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的集權(quán)式財(cái)政體制 b 分灶吃飯財(cái)政體制 c 分稅制財(cái)政管理體制的建立,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的集權(quán)式財(cái)政體制,新中國(guó)成立以后, 為解決重工業(yè)資金密集和我國(guó)資本稀缺的矛盾, 為重工業(yè)

16、發(fā)展籌集盡可能的資金, 我國(guó)構(gòu)建了高度集中資源配置制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制, 并在此基礎(chǔ)上形成了中央集權(quán)式財(cái)政體制。集權(quán)式財(cái)政體制的基本特征是高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支, 地方政府收支支配權(quán)和管理權(quán)很小, 并不構(gòu)成一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政主體。然而, 在中央集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 由于信息和監(jiān)督問(wèn)題難以克服, 全社會(huì)投資領(lǐng)域存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問(wèn)題, 最終導(dǎo)致全社會(huì)生產(chǎn)效率低下,人民生活水平普遍較低。,分灶吃飯財(cái)政體制,從1980 年開(kāi)始, 我國(guó)將更大一部分企業(yè)下放到地方政府,并于1992 年確立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革方向。在這一市場(chǎng)化的改革過(guò)程中, 財(cái)政體制也逐步從中央集權(quán)式財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N相對(duì)分權(quán)化的制度

17、安排。在這種制度安排下, 中央和地方各自擁有自己的財(cái)政收入, 地方財(cái)政初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算主體。,分稅制財(cái)政管理體制的建立,1994年的分稅制改革, 基本遵循了財(cái)政分權(quán)的基本原理, 在確定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上, 依據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則, 按稅種劃分中央和地方財(cái)政收入, 并制定了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付管理辦法; 稅收管理體系也首次出現(xiàn)了分權(quán)化, 由國(guó)稅和地稅機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)征收中央稅、共享稅和地方稅; 財(cái)政分權(quán)更加制度化、透明化, 從而初步構(gòu)建了比較規(guī)范的分權(quán)財(cái)政管理體制。,第四章 我國(guó)財(cái)政分權(quán)的主要問(wèn)題及解決措施,一、我國(guó)財(cái)政分權(quán)的主要問(wèn)題,a 經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)和政治上的集權(quán)并存

18、 我國(guó)地方政府官員的選拔機(jī)制是由上級(jí)政府選拔,即對(duì)上負(fù)責(zé),傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制在中國(guó)基本無(wú)效,進(jìn)而形成了我國(guó)地方政府對(duì)上負(fù)責(zé)而對(duì)下不夠負(fù)責(zé)的局面。 b 政府的行為缺乏來(lái)自居民應(yīng)有的約束和監(jiān)督 在我國(guó),長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行限制人口流動(dòng)的戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的政策,人口在地區(qū)間自由流動(dòng)這一“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件尚不具備。,c 財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)稱(chēng),各級(jí)政府存在嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向 省級(jí)以下政府之間的財(cái)政關(guān)系極不透明,不僅省際之間存在巨大差異,即使在同一省份內(nèi)部,地市與縣級(jí)政府、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分都是相當(dāng)混亂的。 d 轉(zhuǎn)移支付不足,地區(qū)間財(cái)政失衡嚴(yán)重 分稅制以后,實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還制度。稅收返還制度就其性質(zhì)而言,是一種轉(zhuǎn)移支付,是年年都有的經(jīng)常性收入返還。這樣的方案更多地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的意志,經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份受到更多的損害。,二、完善我國(guó)財(cái)政分權(quán)的主要途徑,a 明確劃分各級(jí)政府之間的事權(quán) 從制度層面分析各級(jí)政府的職能,以公共產(chǎn)品的有效供給為準(zhǔn)則,用法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍,使之內(nèi)涵清晰化,責(zé)任明確化,在此基礎(chǔ)上兼顧公平與效率原則劃分財(cái)權(quán),為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。 b 明確財(cái)政轉(zhuǎn)