財(cái)政研究論文-完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的討論.doc

財(cái)政研究論文-完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的討論摘要：我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在很多弊端，不能起到調(diào)整地區(qū)間差距、均衡地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設(shè)施建設(shè)均等化的作用，這與統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)背離。因此，有必要對(duì)之進(jìn)行改革，規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移、建立橫向轉(zhuǎn)移，并強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的管理。關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；分稅制；縱向轉(zhuǎn)移；橫向轉(zhuǎn)移一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，它由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成：一是過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其核心是地區(qū)收支均衡模式，該辦法通過(guò)測(cè)算各地標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，決定財(cái)政資金分配。二是稅收返還，返還額以1993年的稅收收入為基數(shù)逐年遞增，具體測(cè)算方法是，以1993年為基期年，對(duì)按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入總額（消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入），如數(shù)返還地方；1994年以后，稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按當(dāng)年增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的30%確定。三是專項(xiàng)補(bǔ)助，主要用于特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等。四是原體制補(bǔ)助和上解，中央政府財(cái)政部對(duì)部分省、自治區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助，與此同時(shí)部分省市向中央按照一定的比例上解。轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是一種補(bǔ)助，具有矯正均衡功能。在分稅制財(cái)政體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級(jí)政府財(cái)政能力、彌補(bǔ)地方政府缺口、提供均等化公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的任務(wù)，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付便如“雪中送炭”。要達(dá)到轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設(shè)施建設(shè)均等化的基本目標(biāo)，就要求對(duì)各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。二、我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的弊端我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，仍是一種過(guò)渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占據(jù)最大的份額，但我國(guó)稅收返還計(jì)算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，采用的是基數(shù)法，這種基數(shù)法有利于調(diào)動(dòng)高財(cái)政收入地區(qū)的積極性，但是卻固化了財(cái)政包干制下所形成的財(cái)力不均問(wèn)題，容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。按照這個(gè)返還標(biāo)準(zhǔn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財(cái)力分配差距的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱了，不發(fā)達(dá)地區(qū)從省級(jí)一定程度上將財(cái)政困難向下層層轉(zhuǎn)嫁，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則無(wú)法再轉(zhuǎn)嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要只體現(xiàn)在中央對(duì)省級(jí)政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關(guān)制度幾乎沒(méi)有建立起來(lái)，這也使轉(zhuǎn)移支付制度在縮小政府間財(cái)力差距上的作用受到限制。從這兩個(gè)角度看，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，也是造成我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要原因。與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無(wú)到有，比重不斷提高，顯示中央財(cái)政的均衡性調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。但是，與公共產(chǎn)品均等化的基本目標(biāo)相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財(cái)政來(lái)看，大多數(shù)還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)縱向單一的專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。2000年全國(guó)縣級(jí)財(cái)政獲得的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1181億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)566億元，占48%.雖然根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。而補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，撥款的隨意性隨時(shí)都在發(fā)生，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過(guò)多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補(bǔ)助過(guò)日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財(cái)?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況不斷加劇。而且，有限的轉(zhuǎn)移支付資金還存在不到位和使用浪費(fèi)現(xiàn)象。我國(guó)有五級(jí)政府，從政府職能上看中央和省級(jí)政府具有收入再分配職能，而中央與省級(jí)政府的收入再分配又無(wú)法直接針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行，財(cái)力分配權(quán)與轉(zhuǎn)移支付權(quán)都高高在上，這就使得基層財(cái)政既無(wú)法從財(cái)政體制本身的財(cái)力分配上獲取足夠多的收入，也無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度獲取足夠多的收入。在多級(jí)政府的情況下，即使中央或省級(jí)政府有足夠多的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在各級(jí)政府“財(cái)政自利”的影響下，也會(huì)造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下?lián)苓^(guò)程中受到肢解。一筆專項(xiàng)資金撥下來(lái)之后，省、市、縣各級(jí)政府都要成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)主持資金的運(yùn)作，還要配備專門人員、辦公地點(diǎn)、交通工具和辦公設(shè)備，結(jié)果最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金所剩無(wú)幾的地步。一些財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)和用途發(fā)生變化。據(jù)調(diào)查，1997-1999年上半年，中央和地方各級(jí)政府向全國(guó)592個(gè)貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有4343億元的資金被不法擠占挪用。6縱觀世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規(guī)，例如，美國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)移支付中的政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法、甚至計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例等等都用法律形式明確規(guī)定。而我國(guó)對(duì)幾千億轉(zhuǎn)移支付資金的管理，卻只有一個(gè)由財(cái)政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規(guī)章性質(zhì)的過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，缺乏科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，支付的自由性和隨意性非常大。三、完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對(duì)象的不同和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，應(yīng)以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合。中央對(duì)地方特別是對(duì)縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)主體稅收收入不足以提供基本公共產(chǎn)品時(shí)的財(cái)政收支缺口，而且要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共產(chǎn)品方面達(dá)到均等。在稅制結(jié)構(gòu)沒(méi)有大的變動(dòng)的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的局面，中央財(cái)政有必要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，給予地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)力支持，因此縱向平衡是首當(dāng)其沖的目標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)公共產(chǎn)品的需求越來(lái)越旺盛，而由于我國(guó)國(guó)土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落差大，均等化目標(biāo)也應(yīng)該是政府的必然選擇。（一）規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付1.建立規(guī)模適度、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來(lái)源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。許多國(guó)家規(guī)定某些稅種收入用作中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國(guó)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來(lái)源。首先，各級(jí)政府要建立本級(jí)轉(zhuǎn)移支付基金，此基金原則上由本級(jí)財(cái)政在年初預(yù)算中足額安排，專款專用。中央可以考慮將取消增值稅和消費(fèi)稅增量返還后的資金作為對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，省級(jí)政府除接受來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金外，還可以選擇將其營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅的一定比例，作為對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源。其次，為了提高資金使用效益，除少數(shù)確需下達(dá)指定地區(qū)或項(xiàng)目的專項(xiàng)資金外，其余絕大多數(shù)應(yīng)該在使用范圍原則上與上級(jí)財(cái)政所指示的方向一致的基礎(chǔ)上，歸集建立上級(jí)撥付轉(zhuǎn)移支付基金，并與本級(jí)轉(zhuǎn)移支付基金合并一起使用。2.縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的補(bǔ)充，下級(jí)政府對(duì)之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來(lái)平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計(jì)算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性。縱觀世界發(fā)達(dá)分稅制國(guó)家，一