財(cái)政研究論文-我國的財(cái)政分權(quán)改革.doc

財(cái)政研究論文-我國的財(cái)政分權(quán)改革在我國，很大一部分學(xué)者都把“財(cái)政分權(quán)”理解為中央政府與地方政府以及各級地方政府之間在財(cái)權(quán)和財(cái)力上的劃分，或者是將其等同于處理政府間財(cái)政關(guān)系的一種手段。實(shí)際上，中央政府與地方政府以及各級地方政府之間財(cái)權(quán)財(cái)力的劃分僅僅是財(cái)政分權(quán)一個(gè)方面。準(zhǔn)確地說，完全意義上的“財(cái)政分權(quán)”包括政府向社會的分權(quán)和政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)兩大方面的內(nèi)容（參見圖1），事實(shí)上我國當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)就同時(shí)推進(jìn)著政府向社會的分權(quán)和政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)這兩方面的改革。一、對完全意義上“財(cái)政分權(quán)”范疇的基本認(rèn)識在任何社會形態(tài)里，政府都沒有能力包攬下所有的社會性事務(wù)，其中的一部分需要交由社會（非政府組織）來承擔(dān)，這樣一種現(xiàn)象可以被看作是政府向社會的分權(quán)。從邏輯上說，政府向社會的分權(quán)是政府內(nèi)部分權(quán)的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)槿绻麤]有政府向社會的合理分權(quán)，就沒有政府職能的合理定位，這樣政府內(nèi)部的分權(quán)也是難以很好地進(jìn)行下去的。在市場因素有所發(fā)展的條件下，政府向社會的分權(quán)就主要表現(xiàn)為政府向市場的分權(quán)。（注：在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府與市場之間的邊界往往是模糊不清的，這就使得政府向市場的分權(quán)與政府內(nèi)部的分權(quán)這兩者之間可能存在著一些交叉。這種情況在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制中實(shí)際上也存在，但不多見。盡管如此，這種交叉并不影響我們從理論上對完全意義上的“財(cái)政分權(quán)”做出較圖中的區(qū)分。）與自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同的是，規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)體制下政府的活動范圍較為有限，因而在市場機(jī)制發(fā)育以及市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中，政府的職能會根據(jù)市場的發(fā)育狀況逐步進(jìn)行調(diào)整，其活動范圍的邊界也會有所收縮，即原先由政府承擔(dān)的一些職能將轉(zhuǎn)交由市場來承擔(dān)，與此同時(shí)市場機(jī)制的作用范圍將隨之?dāng)U張，這樣的一個(gè)過程也就是政府向市場分權(quán)的過程。一般來說，政府向市場的大規(guī)模分權(quán)只發(fā)生在市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展的初期階段，而當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到相對成熟的時(shí)期，政府向市場分權(quán)就只是一個(gè)小幅調(diào)整的過程。而且政府向市場分權(quán)也是一個(gè)動態(tài)的過程，隨著社會的進(jìn)步和科技的發(fā)展，過去必須由政府承擔(dān)的一些職責(zé)現(xiàn)在也可以交由市場履行了，如在英國，即使是獄政管理這樣一個(gè)一直被認(rèn)為是純粹政府性的事務(wù)，也在探索引入市場因素?，F(xiàn)階段，我國尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因而也就還存在著較大的政府向市場分權(quán)的空間?；谛?、信息約束以及管理的有效性等諸多方面的考慮，政府內(nèi)部也需要進(jìn)行分權(quán)。政府內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)包括縱向財(cái)政分權(quán)和橫向財(cái)政分權(quán)。政府間縱向財(cái)政分權(quán)指的是上下級政府間，尤其是中央政府與地方政府之間在財(cái)權(quán)與財(cái)力等方面的劃分；而橫向財(cái)政分權(quán)指的則是財(cái)政權(quán)力在同級政府內(nèi)部立法、行政和司法部門間所進(jìn)行的分配，即政府預(yù)算的編制（包括修改、補(bǔ)充和調(diào)整等）和執(zhí)行權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，立法機(jī)關(guān)享有政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)權(quán)（含否決權(quán)），司法機(jī)關(guān)則擁有對政府預(yù)算的司法審查權(quán)。二、對我國財(cái)政分權(quán)改革基本狀況的分析與判斷在西方發(fā)達(dá)國家的歷史上，財(cái)政分權(quán)的各個(gè)構(gòu)成部分一般都是按照一定順序依次先后進(jìn)行的。然而在我國，這幾部分的改革幾乎卻是立體交叉推進(jìn)的，這樣的推進(jìn)方式不僅決定了我國財(cái)政分權(quán)改革的復(fù)雜性和艱巨性，同時(shí)也大大增加了準(zhǔn)確把握我國財(cái)政分權(quán)改革基本狀況的難度。從財(cái)政分權(quán)的構(gòu)成中，我們可以看到財(cái)政分權(quán)是一個(gè)多維度的范疇，因此僅用單一的指標(biāo)是很難全面地衡量財(cái)政分權(quán)的，即使是使用多個(gè)指標(biāo)從各個(gè)不同的側(cè)面或角度也只能對我國財(cái)政分權(quán)改革的基本狀況予以近似地反映。1、對我國政府向市場分權(quán)狀況的基本判斷從政府的角度看，政府向市場分權(quán)最完全的形式主要是放松政府規(guī)制和民營化。從某種意義上說，政府規(guī)制的放松與民營化政策的施行就是一個(gè)政府與市場各自的活動范圍進(jìn)行調(diào)整或重新進(jìn)行劃分的過程，這也是一個(gè)政府逐步“退出”與市場逐步“進(jìn)入”的過程。在政府向市場分權(quán)的過程中，市場機(jī)制將不斷得到成長和發(fā)育，因而我們就可以大體上用反映市場機(jī)制發(fā)揮作用廣度與深度的“市場化的水平”這一指標(biāo)從一個(gè)側(cè)面來衡量政府向市場分權(quán)的程度，即衡量市場“進(jìn)”的程度。其實(shí)，在我國完全排斥市場的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市場因素和市場機(jī)制也并沒有被徹底地清除掉，只不過市場化水平比較低而已，如1975-1979年間，我國的平均市場化水平就只有4.4%.改革開放以后，我國的平均市場化水平隨著市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)而逐年快速提高，到1996-1997年間就已經(jīng)達(dá)到61.1%（參見表1）。這樣的市場化水平雖然反映出我國的政府向市場分權(quán)已經(jīng)邁出了一大步，但這一過程還沒有最終完成，仍存在相當(dāng)大的政府向市場分權(quán)的空間，因而我國政府與市場各自的活動范圍的邊界也就還將會有較大幅度的調(diào)整。不同經(jīng)濟(jì)體制下的政府的活動范圍和行為方式是各不相同的。如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的觸角幾乎延伸到社會經(jīng)濟(jì)生活中的每個(gè)角落，而且政府還使用直接的行政手段來管理社會經(jīng)濟(jì)生活在自由放任的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府充當(dāng)?shù)闹皇恰笆匾谷恕钡慕巧?，它基本不直接干預(yù)微觀主體的行為；而進(jìn)入現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)即有國家干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)后，政府雖然對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行了較多地干預(yù)，但并沒有改變市場機(jī)制的基礎(chǔ)性地位，而且干預(yù)的范圍有限，干預(yù)的方式也較為直接。經(jīng)濟(jì)體制改革伊始，我國的政府行為仍帶有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，但隨著市場化改革的推進(jìn)，政府具體的活動范圍與行為方式也隨之發(fā)生了較大的變化，如政府在逐步從微觀活動領(lǐng)域中退出來、政府管理社會經(jīng)濟(jì)活動的范圍大大縮小了，管理的手段也有所變化，而且政府也不再以利潤上繳為主要的財(cái)政收入形式等。政府行為方式的改變其實(shí)也是政府向市場分權(quán)的一種體現(xiàn)，因此我們也可以用“政府行為方式適應(yīng)市場化程度”這一指標(biāo)從另一個(gè)側(cè)面來大致衡量我國政府與市場間的分權(quán)狀況，即衡量政府“退”的程度。1981年我國政府行為方式適應(yīng)市場化的程度僅為5.4%，雖然到1996年這一指標(biāo)已經(jīng)提高到了79.5%（參見表2），但與主要市場經(jīng)濟(jì)國家的政府行為方式適應(yīng)市場化程度95.8%的平均水平（注：陳宗勝、吳浙、謝思全：中國經(jīng)濟(jì)體制市場化進(jìn)程，上海人民出版社，1999年，第105頁。）之間仍有較大的差距，這一差距表明我國政府與市場間的分權(quán)離基本到位還有相當(dāng)長一段距離。2、我國政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)狀分析（1）我國政府間縱向財(cái)政分權(quán)改革的基本狀況國內(nèi)外通常用地方財(cái)政收入（支出）在總財(cái)政收入（支出）的比重來度量中央政府與地方政府間的縱向財(cái)政分權(quán)。若用這一指標(biāo)來衡量我國當(dāng)前的政府間縱向財(cái)政分權(quán)（參見表3），我們可以發(fā)現(xiàn)從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重的簡單平均數(shù)為70.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重，即這一時(shí)期地方財(cái)政在政府間財(cái)政收入分配中占據(jù)了絕大部分的份額而1994年的分稅制改革以后，我國地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重有較大幅度地下降，近年來基本保持在48%左右，從而扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政在政府間財(cái)政收入分配中所處的被動局面。（注：國內(nèi)外一些學(xué)者據(jù)此認(rèn)為1994年的分稅制改革使我國重新走上了集權(quán)的道路。其實(shí)，僅從財(cái)政收入的劃分上來衡量政府間財(cái)政分權(quán)本身就是不全面的，而且即使是要從財(cái)政收支的角度來衡量政府間的縱向財(cái)政分權(quán)也不能局限于總量上考察，還應(yīng)從邊際上來度量。我們認(rèn)為，與其說1994年的分稅制改革改變了我國政府間縱向財(cái)政分權(quán)改革的方向，不如說它是為了規(guī)范政府間縱向財(cái)政分權(quán)而作出的一種努力。）從目前我國預(yù)算內(nèi)中央與地方財(cái)政收入的劃分來看，我國政府間縱向財(cái)政分權(quán)的程度已不算低，因?yàn)檫@樣一種分配格局與典型的財(cái)政聯(lián)邦制國家并無太大的差別。但是，我國還存在規(guī)模并不算小的預(yù)算外資金以及根本無法統(tǒng)計(jì)的制度外財(cái)政，預(yù)算外財(cái)政和制度外財(cái)政實(shí)際上都是地方政府尋求體制外分權(quán)的結(jié)果，如果將預(yù)算外財(cái)政收