人口問題論文-流動(dòng)人口社會(huì)救助問題研究.doc

人口問題論文-流動(dòng)人口社會(huì)救助問題研究我國(guó)20多年的改革開放取得了前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的巨大增長(zhǎng)。但隨著我國(guó)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷帶來了社會(huì)群體間利益結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會(huì)整體，致使一些社會(huì)群體承擔(dān)了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風(fēng)險(xiǎn)，這部分群體即所謂的“弱勢(shì)群體”。中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭杭生將弱勢(shì)群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國(guó)家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體”。1而數(shù)量達(dá)到1.4億，超過了全國(guó)人口總數(shù)10的流動(dòng)人口大部分屬于弱勢(shì)群體。2流動(dòng)人口的社會(huì)保障欠缺顯然有悖于社會(huì)的和諧，因而，我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建必須解決他們的社會(huì)保障問題。從世界各國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展歷程看，社會(huì)救助管理制度建設(shè)一般是先行的，它在社會(huì)保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動(dòng)人口中弱勢(shì)者(以下簡(jiǎn)稱流動(dòng)人口)的社會(huì)救助問題。一、建立流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的現(xiàn)實(shí)意義社會(huì)救助是指在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是對(duì)以市場(chǎng)機(jī)制為依托的社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充。3社會(huì)救助是構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟(jì)和“五保戶”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會(huì)救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長(zhǎng)期以來我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在著兩種獨(dú)立體系，即“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動(dòng)人口(主體是農(nóng)民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的福利保障待遇和公民權(quán)利。數(shù)量眾多的流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工享受不到應(yīng)有的基本社會(huì)保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)完全不對(duì)稱，這是絕對(duì)不合理、不公平的，這種狀況在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構(gòu)成二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)，建立和完善包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系是徹底解決這個(gè)問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時(shí)期內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點(diǎn)地逐步實(shí)施。而盡快建立針對(duì)流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會(huì)救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。首先，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度具有很強(qiáng)的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會(huì)支持系統(tǒng)，在城市時(shí)刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財(cái)務(wù)丟失、傷病等風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對(duì)象；而且其中不少特殊群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴(yán)重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時(shí)都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會(huì)的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權(quán)益得到一定保障，有利于社會(huì)矛盾的緩解和人文環(huán)境的優(yōu)化。其次，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度社會(huì)效益高，在構(gòu)建和諧社會(huì)中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時(shí)候雪中送炭，施以援手，在各種社會(huì)保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護(hù)特殊困難群體基本生活權(quán)益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，減輕城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響，樹立良好的政府形象和社會(huì)風(fēng)氣，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的公平、公正，消除和化解部分社會(huì)矛盾，因而成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的不可或缺的重要力量。反之，如果相當(dāng)多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會(huì)沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的大局。我國(guó)建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度已具有良好的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的可操作性和時(shí)效性。我國(guó)政府中的民政部門是開展社會(huì)救助的主要力量。2003年6月20日，國(guó)務(wù)院頒布了城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法(以下簡(jiǎn)稱救助管理辦法)，自同年8月1日起正式實(shí)施，同時(shí)廢止了1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的城市流浪乞討人員收容遣送辦法。這標(biāo)志著我國(guó)城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項(xiàng)針對(duì)城市流動(dòng)人口而設(shè)立的社會(huì)救助制度。將強(qiáng)制性收容遣送改為關(guān)愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會(huì)救助制度，是我國(guó)社會(huì)救助制度的重大改革。救助管理辦法實(shí)施以來，全國(guó)原有832個(gè)收容遣送站全部完成轉(zhuǎn)制，北京、湖南等省市新設(shè)立了救助管理站，截至2004年底全國(guó)共有救助管理站909個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國(guó)共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。4目前，我國(guó)的流動(dòng)人口社會(huì)救助制度在法規(guī)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)渠道等方面都已經(jīng)初具規(guī)模，在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行完善就可以發(fā)揮更大的作用。與建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度的其他制度安排相比，完善流動(dòng)人口社會(huì)救助制度的成本低、基礎(chǔ)好、易操作、效益高、現(xiàn)實(shí)作用明顯，因此，目前我國(guó)應(yīng)大力加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)救助制度建設(shè)，并以此為突破口，逐步建立和完善流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)的公正與和諧。二、現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度的進(jìn)步與局限我國(guó)現(xiàn)行流動(dòng)人口社會(huì)救助管理制度是2003年6月20日國(guó)務(wù)院頒布的城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法，辦法較建國(guó)以來不同時(shí)期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進(jìn)步，即由強(qiáng)制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)愛性的救助管理。這體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，由過去的權(quán)力政府，強(qiáng)調(diào)控制、管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府、服務(wù)政府。第一，救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認(rèn)為他們?cè)诔鞘猩钪杏龅搅藭簳r(shí)困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動(dòng)人口作為影響社會(huì)治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對(duì)對(duì)象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，工作方法也由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復(fù)正常生活，而不是管制，救助機(jī)構(gòu)不再有限制人身自由的權(quán)力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)救助制度“以人為本”的人性化理念和對(duì)人的尊重。第四，該制度反映了政府的責(zé)任意識(shí)，從經(jīng)費(fèi)保障到提供服務(wù)，政府基本承擔(dān)了全部責(zé)任。該制度還通過對(duì)救助管理站工作人員行為準(zhǔn)則的具體規(guī)定，進(jìn)一步明確了救助站的責(zé)任義務(wù)，使被救助人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)得到保障。體現(xiàn)了對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行救助是政府的責(zé)任，這在一定程度上摒棄了個(gè)人責(zé)任觀，這符合現(xiàn)代社會(huì)救助的主流的意識(shí)形態(tài)。但救助管理辦法的形成時(shí)間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。第一，該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對(duì)待的路徑，明確指出救助對(duì)象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農(nóng)村里也存在，如此規(guī)定未能公平對(duì)待所有的生活無著的流浪乞討人員。第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對(duì)象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”。救助管理辦法中對(duì)什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應(yīng)該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部實(shí)施細(xì)則規(guī)定，救助對(duì)象必須同時(shí)具備四個(gè)條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現(xiàn)實(shí)中，真正同時(shí)符合上述四個(gè)條件的人員比例很小。因此，從工作實(shí)際出發(fā)，如何合理界定救助對(duì)象，做到“應(yīng)該救助的得到救助，不應(yīng)該救助的不予救助”還有待研究。第三，對(duì)流浪乞討人員中未成年人的救助保護(hù)和管理教育工作有待加強(qiáng)。大多數(shù)流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經(jīng)曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習(xí)慣，造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會(huì)，需要進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)和行為矯治。這方面應(yīng)是今后我國(guó)著力加強(qiáng)的工作之一。第四，救助管理辦法實(shí)施細(xì)則第十三條規(guī)定：對(duì)受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在