資強化政府服務(wù)職能建立火災(zāi)補償機制料.doc

強化政府服務(wù)職能，建立火災(zāi)補償機制促進消防工作社會化和保險事業(yè)的持續(xù)發(fā)展重慶市政府副秘書長沐華平在2005消防與保險論壇上的發(fā)言（2005年5月27日）尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，各位嘉賓，同志們，朋友們：非常高興能有機會參加這次論壇，與大家一起共同探討消防與保險的改革和發(fā)展問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸完善，政府將更加突出社會管理和公共服務(wù)職能，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，如何圍繞建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，推動政府與企業(yè)、社會聯(lián)動，共同發(fā)揮社會保障作用，是一個新的課題和挑戰(zhàn)。下面，我就重慶市在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，推進消防與保險合作方面的認識和實踐作簡要介紹，敬請各位指正。一、強化政府公共服務(wù)職能，推進政府與社會互動，提高社會公共保障能力（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立公共服務(wù)型政府有限責(zé)任觀黨的十六屆三中全會明確指出：要完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的保障。改革開放25年的實踐證明，我國改革開放的每一步進展都有賴于政府的改革進程。面對世界經(jīng)濟全球化的大趨勢，要全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會，就必須推進政府職能向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。當(dāng)代政府是公共型政府、服務(wù)型政府、責(zé)任型政府，同時也是有限責(zé)任政府。這種有限責(zé)任體現(xiàn)為政府承擔(dān)與有限權(quán)利相對應(yīng)的職責(zé)和任務(wù)。然而，由于我國社會保障體系還不夠完善，民事糾紛調(diào)解機制還有待健全，公眾對政府職責(zé)認識不清，一旦發(fā)生重大災(zāi)害事故，便自然地希望政府承擔(dān)其全部或大部分的損失補償。例如，在2004年我市石柱縣“925”特大交通事故中，由于經(jīng)營者無賠償能力，高達658萬元的賠付金幾乎全部由政府負擔(dān)，保險公司僅賠付16.6萬元，占整個賠付的4%；我市江北區(qū)“829”小王汽修廠重大火災(zāi)，造成3人死亡，但經(jīng)營者無力承擔(dān)賠償責(zé)任，近20萬元的災(zāi)后賠償全部由政府承擔(dān)。公眾對政府的責(zé)任無限依賴，可能導(dǎo)致政府賠付規(guī)模過大、財政赤字過高，影響社會經(jīng)濟的正常運行。（二）轉(zhuǎn)變職能，樹立公共服務(wù)社會化的發(fā)展觀在當(dāng)代市場經(jīng)濟條件下，圍繞建立公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，政府必須全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)四大基本職能，并將社會管理職能與公共服務(wù)職能相協(xié)調(diào)，引入非公有資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，打破單一國有資本對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，實現(xiàn)由政府“單中心治理”模式向政府與社會合作伙伴關(guān)系的“多中心治理”模式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)公共服務(wù)的市場化和社會化，實現(xiàn)政府職能與管理手段的戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)變，防止政府角色越位和錯位。同時，政府也要做到角色到位，充分履行公共職能、社會風(fēng)險管理職能，面對風(fēng)險，分析風(fēng)險，化解風(fēng)險，為公眾提供安全的公共環(huán)境，構(gòu)建以人為本的和諧社會。二、合理分散社會風(fēng)險，保證社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)風(fēng)險調(diào)控向公共化、社會化的轉(zhuǎn)變根據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人均gdp達到1000美元以上，城市的經(jīng)濟風(fēng)險和公共安全風(fēng)險劇增，各類事故也會頻頻發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，我國已經(jīng)連續(xù)多年gdp保持平均年增長率在8%以上，但每年各類安全事故所造成的直接和間接經(jīng)濟損失卻接近2000億元，占gdp的2%以上，奪去了20萬人的寶貴生命。重慶市是我國最年輕的直轄市，幅員面積8.24萬平方公里，人口3100余萬，其中農(nóng)村人口的比重達到80%;大城市與大農(nóng)村并存，大工業(yè)與大農(nóng)業(yè)并存，經(jīng)濟社會的二元特征十分明顯，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)差別很大，直轄之初有近一半是國家或省級貧困縣，貧困人口占總?cè)丝诘?3%。2004年一、二、三產(chǎn)業(yè)比重為144442，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對薄弱。雖然2004年重慶人均gdp已超過1000美元，但與北京、上海、天津3個直轄市的經(jīng)濟發(fā)展水平相比，差距仍然很大，抗御風(fēng)險的能力較低，各類安全事故多發(fā)，經(jīng)濟損失較大，被確定為全國8個安全生產(chǎn)重點監(jiān)控地區(qū)之一。2003年我市開縣“1223”井噴事故造成了243人死亡，直接經(jīng)濟損失6432萬元，4240戶受災(zāi)；2004年我市江北區(qū)“416”天源化工總廠氯氣泄漏爆炸事故造成9人死亡，15萬人疏散。從火災(zāi)情況看，2004年我市發(fā)生火災(zāi)7391起，死63人，傷97人，燒毀建筑45197平方米，直接財產(chǎn)損失1602萬元，與2003年相比，火災(zāi)起數(shù)、死亡人數(shù)、燒毀建筑和直接財產(chǎn)損失分別上升6%、8.6%、39.1%和5.9%，傷人下降1%。面對經(jīng)濟迅速發(fā)展與社會進步相對遲緩的矛盾，我們迫切感到，切實履行社會管理職能和公共服務(wù)職能，確保社會穩(wěn)定和諧，是政府今后一段時期最為重要的職責(zé)之一。如何保證公民的公共安全，有效掌控和化解風(fēng)險，是政府亟待研究的一個課題?；馂?zāi)事故突發(fā)性強、發(fā)生頻率高、危害大，長期以來，作為政府職能部門的公安消防機構(gòu)在做好防災(zāi)減災(zāi)工作中，起到了主導(dǎo)作用。但是，大量的火災(zāi)事故給國家和人民帶來了巨大的經(jīng)濟損失，降低火災(zāi)損失、得到災(zāi)后補償，成為災(zāi)民的迫切愿望。因此，消防與保險在防災(zāi)防損和轉(zhuǎn)嫁火災(zāi)風(fēng)險方面的作用就凸顯出來。推進消防與保險的合作，建立火災(zāi)補償機制，確?；馂?zāi)事故給第三方造成的經(jīng)濟損失或人員傷亡及時得到必要的經(jīng)濟補償，成為適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展和安全形勢的迫切需要。（一）推行火災(zāi)公眾責(zé)任險是分散社會風(fēng)險，保證社會經(jīng)濟災(zāi)后恢復(fù)的要求隨著我國法律的逐步完善和公民索賠意識的日益增強，火災(zāi)事故的災(zāi)后賠償也呈增長趨勢。例如重慶開縣“1223”井噴事故中，中國石油公司共支付責(zé)任賠款3300多萬元；吉林中百商廈“215”火災(zāi)，中百商廈支付責(zé)任賠款432萬元。如果每一次責(zé)任事故的風(fēng)險都由企業(yè)自身完全承擔(dān)，大數(shù)額的災(zāi)后賠償就必然影響正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序，甚至導(dǎo)致企業(yè)徹底破產(chǎn)。因此，實現(xiàn)消防與保險的密切配合，通過火災(zāi)補償機制的建立，開展火災(zāi)責(zé)任保險，就可以分散和轉(zhuǎn)移生產(chǎn)經(jīng)營活動中的各種火災(zāi)責(zé)任風(fēng)險，有效地保障社會再生產(chǎn)的順利進行。例如重慶中天酒店和萬豪酒店投保了公眾責(zé)任險附加火災(zāi)爆炸險，在火災(zāi)后分別得到了100多萬元的賠付，迅速恢復(fù)了經(jīng)營。（二）推行火災(zāi)公眾責(zé)任險是促進安全生產(chǎn)，保證社會經(jīng)濟安全運行的要求通過消防部門和保險公司的防災(zāi)檢查，運用保險費率和賠償額度與企業(yè)火災(zāi)風(fēng)險狀況掛鉤等經(jīng)濟杠桿，實行保險公司安全評估和防災(zāi)防損檢查等風(fēng)險管理措施，能夠增強企業(yè)的風(fēng)險意識和安全生產(chǎn)意識，促進企業(yè)主動采取措施改善安全條件，從而減少和降低事故發(fā)生頻率，有利于保障社會經(jīng)濟的安全運行。（三）推行火災(zāi)公眾責(zé)任險是促進科技進步，推動社會經(jīng)濟發(fā)展的要求社會的進步離不開新產(chǎn)品、新技術(shù)的開發(fā)，但是技術(shù)成果的應(yīng)用本身也會存在一定的風(fēng)險。通過火災(zāi)責(zé)任保險，建立火災(zāi)補償機制，以很小一部分的保費規(guī)避新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)中的部分火災(zāi)事故責(zé)任風(fēng)險，免除企業(yè)的后顧之憂，保證企業(yè)將更大的人力和物力投入到技術(shù)創(chuàng)新中，從而推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。三、探索風(fēng)險控制新思路，建立火災(zāi)補償機制，實現(xiàn)火災(zāi)公眾責(zé)任保險的突破直轄八年來，重慶市雖未發(fā)生群死群傷惡性火災(zāi)事故，但是城市基礎(chǔ)條件差、高層建筑多、化工企業(yè)多、歷史遺留問題多，消防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，導(dǎo)致火災(zāi)事故發(fā)生頻繁。為保護人民的生命和財產(chǎn)安全，重慶市人民政府著力打造服務(wù)型政府，一直在積極探索社會火災(zāi)風(fēng)險控制的新思路，嘗試開展火災(zāi)責(zé)任保險，建立公助、互助、自助相結(jié)合社會安全新機制。（一）轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府，推動公眾責(zé)任保險試點2003年，重慶市人民政府出臺了關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的工作意見，提出“一年重點突破，三年基本到位，五年規(guī)范完善”的總體目標(biāo)，將政府職能逐步轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。在推動火災(zāi)補償機制建立方面，2003年，根據(jù)公安消防隊站建設(shè)探索消防與保險互動的新思路，市政府決定建立火災(zāi)事故補償機制，開展火災(zāi)公眾責(zé)任保險，選擇一兩家信譽優(yōu)良、商業(yè)運作手段較強的保險公司在公共娛樂場所較多、條件較好的區(qū)縣進行試點，經(jīng)過充分的調(diào)研和探索性的經(jīng)營，取得成功經(jīng)驗后在全市推廣。今年，市政府正式將火災(zāi)公眾責(zé)任保險試點工作納入了2005年全市安全生產(chǎn)工作要點，提出以中國保監(jiān)會、國家安監(jiān)局分別將我市列為全國火災(zāi)公眾責(zé)任保險試點城市和安全生產(chǎn)與保險業(yè)互動試點省市為契機，大力推進機動車輛第三者責(zé)任險、交通運輸承運人責(zé)任險、煤礦雇主責(zé)任險和火災(zāi)公眾責(zé)任險等責(zé)任保險，實現(xiàn)保險業(yè)與安全生產(chǎn)良性互動共同發(fā)展，用23年時間，逐步建立具有重慶特色的完備的責(zé)任保險體系，有效化解事故風(fēng)險。（二）廣泛調(diào)查研究，部門密切配合，實施穩(wěn)步推進工作策略市公安消防局與作為火災(zāi)公眾責(zé)任保險試點單位的太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司重慶分公司組成了火災(zāi)公眾責(zé)任保險試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進行了大量的基礎(chǔ)工作。一是廣泛開展調(diào)研。采取召開座談會和發(fā)放問卷調(diào)查相結(jié)合的形式，選擇部分有代表性的單位，對開辦火災(zāi)公眾責(zé)任保險必要性等問題進行了調(diào)查，有97%的被調(diào)查單位愿意以保險的形式對災(zāi)害事故發(fā)生后進行補償，93%的被調(diào)查單位愿意購買火災(zāi)公眾責(zé)任保險，并提出了大量的建議。同時，通過走訪了解機動車強制保險的具體運作情況，采用函調(diào)和實地考察全國火災(zāi)公眾責(zé)任險試點城市的方式獲得了大量的第一手資料。二是在調(diào)研資料的基礎(chǔ)上，草擬了重慶市火災(zāi)公眾責(zé)任保險辦法，包括保險范圍、保險辦理、保險評估、保險費率、保險費收取方式、消防基金的建立及災(zāi)后理賠等內(nèi)容，并重新擬制了符合重慶實際情況的火災(zāi)公眾責(zé)任險條款。三是消防部門與保險公司通過共同印制消防宣傳明信片、市民手冊，向單位贈送消防安全管理書籍、音像制品，聯(lián)合開展防災(zāi)檢查等方式，增強公民的消防安全意識和保險意識。在2004年重慶市國民消防安全素質(zhì)調(diào)查報告中顯示，有92.7%的居民認為公共場所應(yīng)該購買火災(zāi)公眾責(zé)任險。重慶市保監(jiān)局在中國保監(jiān)會的指導(dǎo)和部署下，緊緊抓住重慶作為“火災(zāi)公眾責(zé)任險試點城市”這一契機，樹立“不求大不求全，但求邁開步”的基本思想，按照“公司推廣自愿，客戶投保自愿”的原則，督導(dǎo)試點保險公司確定試點范圍和客戶單位，指導(dǎo)并參加保險公司的防災(zāi)防損和現(xiàn)場查勘工作，提供了有力的政策指導(dǎo)和服務(wù)。（三）逐步探索，企業(yè)積極參與，工作卓有成效在政府的大力引導(dǎo)和各部門的密切配合下，試點保險公司為積極推動火災(zāi)公眾責(zé)任險業(yè)務(wù)開展，做了大量卓有成效的工作。一方面，積極調(diào)動人員，發(fā)揮網(wǎng)點優(yōu)勢，對人員密集、火災(zāi)風(fēng)險較大的公共營業(yè)場所進行篩選，確定了酒店、商場、歌舞娛樂場所、汽車修理廠等突破點，在充分尊重客戶意愿的基礎(chǔ)上，以簽訂公眾責(zé)任保險附加火災(zāi)和爆炸責(zé)任條款的保險單為過渡，了解客戶的心理、接受程度和要求，為單獨簽訂以“公眾營業(yè)場所火災(zāi)責(zé)任保險”的主險打下堅實的基礎(chǔ)。另一方面，充分體現(xiàn)保險服務(wù)，開展了扎實的風(fēng)險評估和防災(zāi)防損檢查。保險公司依靠自身技術(shù)力量，借助總公司“兩核中心”和重慶市工程師協(xié)會的支持，對承保單位投保前的建筑、設(shè)施、人員流量、制度和公安部61號令落實方面進行了詳細的安全性能實地評估，承保后進行了防災(zāi)防損檢查并提出了整改意見，確保保險標(biāo)的的安全。經(jīng)過政府及有關(guān)部門的推動和保險公司的不懈努力，重慶市建立火災(zāi)事故補償機制工作取得了突破性進展，跨出了實質(zhì)性的一步。中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司重慶分公司在承保了5個單位“公眾責(zé)任險”附加火災(zāi)爆炸險的基礎(chǔ)上，2004年底和2005年初，以“公眾營業(yè)場所火災(zāi)責(zé)任保險”為主險分別承保了重慶臺慶房地產(chǎn)綜合開發(fā)有限公司銀河璇宮娛樂分公司（臺資）和重慶世紀中豪影視文化傳播有限公司鉆石王朝夜總會的火災(zāi)公眾責(zé)任，其中銀河璇宮保單實現(xiàn)了重慶保險歷史上專門針對火災(zāi)公眾責(zé)任險保單的零的突破。四、倡導(dǎo)消防與保險互動機制，促進消防工作社會化和保險事業(yè)的持續(xù)發(fā)展在建立火災(zāi)補償機制，推進火災(zāi)公眾責(zé)任保險試點的過程中，雖然我們?nèi)〉昧藢嵸|(zhì)性的進展，獲得了寶貴的經(jīng)驗，但是由于公眾法律意識和索賠意識不高、輿論宣傳不足、專業(yè)技術(shù)人才的匱乏，建立火災(zāi)補償機制仍舉步維艱，火災(zāi)公眾責(zé)任保險存在著保險面窄、保費收入低、經(jīng)營風(fēng)險大等問題。為此，我們希望：（一）尋求法律支撐，推廣強制性火災(zāi)保險和公眾責(zé)任保險在實踐過程中發(fā)現(xiàn)，火災(zāi)公眾責(zé)任保險的風(fēng)險損失程度大，與社會公眾利益關(guān)系密切，通過市場手段推廣難以全面覆蓋風(fēng)險，這些特點均符合強制性保險的要求，而且保險責(zé)任范圍專一、費率水平不高，不會過多地增加企業(yè)負擔(dān)，從國際慣例來看可以通過立法予以強制。在建設(shè)法制社會的要求下，政府必須依法行政，僅依據(jù)1995年10月由公安部下發(fā)的消防改革與發(fā)展綱要這一部門文件開展強制性火災(zāi)公眾責(zé)任險，缺乏法律的強制力。建議為保護社會公眾的利益，盡快修改中華人民共和國消防法和中華人民共和國保險法等法律，將強制性火災(zāi)公眾責(zé)任險作為修改條款納入。在以上兩法還沒修改的情況下，也可以通過地方立法的形式強制實施，但由于上位法未修改，仍有很大難度。（二）強化政府職能，繼續(xù)支持火災(zāi)公眾責(zé)任險的發(fā)展政府將從構(gòu)建和諧社會的全局出發(fā)，貫徹“自助先于公助”的原則，以自保公助公共服務(wù)模式、自我積累公共服務(wù)模式為基本依據(jù)，將政府公共服務(wù)作為一種自助之外的補助形式，增強社會公眾的消防意識和保險意識，對重大火災(zāi)事故和火災(zāi)公眾責(zé)任保險向社會公眾進行輿論引導(dǎo)。充分發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)控的職能作用，協(xié)調(diào)政府各部門，用“有形的手”綜合利用各種手段，采取行業(yè)自律、部分行政強制等形式引導(dǎo)行業(yè)、團體、企業(yè)參加火災(zāi)責(zé)任險，調(diào)動投保的自覺性。（三）加強評估培訓(xùn)，促進我國保險行業(yè)健康發(fā)展wto對國內(nèi)金融業(yè)的保護期即將結(jié)束，國外商業(yè)保險將對我國保險市