公共政策的理論基礎(chǔ).ppt

第二講 公共政策的理論基礎(chǔ),第一節(jié) 市場(chǎng)失靈理論 第二節(jié) 政府失靈理論,政策涉及政府的合法強(qiáng)制力：以公共政策激勵(lì)、阻礙、禁止或規(guī)定個(gè)人行為。如果我們假定個(gè)人具有以自身最佳利益為導(dǎo)向行事的自由，那么，緊接著的問(wèn)題是：政府公共政策干涉私人選擇自由的合理性何在？ 這一問(wèn)題是公共政策的最基本的問(wèn)題，也是公共政策分析必須解決的首要問(wèn)題。,第一節(jié) 市場(chǎng)失靈理論,一、完美市場(chǎng)假設(shè)和帕雷托效率 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)基本假設(shè)是：理想化的經(jīng)濟(jì)體系包含追求效益最大化的公司和效用最大化的消費(fèi)者。在外部條件符合時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)主體的自發(fā)行為導(dǎo)致了特定意義上有效的經(jīng)濟(jì)模式：使一部分人境況變好而不使另一部分人境況變差是不可能的。,理想化的競(jìng)爭(zhēng)模型產(chǎn)生了帕累托效率：通過(guò)“看不見(jiàn)的手”，按人們的效用最大化行為和企業(yè)的利潤(rùn)最大化行為有效分配資源，此時(shí)沒(méi)有一個(gè)人的境況可以在不使他人境況更糟的情況下得到改善。 在理想化的競(jìng)爭(zhēng)模型里，帕累托最優(yōu)是一種自發(fā)形成的結(jié)果，不需要任何公共政策的介入。,二、市場(chǎng)失靈及其主要表現(xiàn),所謂市場(chǎng)失靈是指由于市場(chǎng)機(jī)制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法把資源配置到帕雷托效率。 達(dá)到帕雷托最優(yōu)的條件包括最優(yōu)交換條件、最優(yōu)生產(chǎn)條件、交換和生產(chǎn)同時(shí)最優(yōu)條件。三個(gè)條件中任何一個(gè)條件得不到滿(mǎn)足，市場(chǎng)都處于無(wú)效率狀態(tài)。 只有完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以滿(mǎn)足這三個(gè)條件，其它的市場(chǎng)都是失靈的市場(chǎng)。,市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為： （一）壟斷 （二）公共產(chǎn)品 （三）外部效應(yīng) （四）不完全信息（信息不對(duì)稱(chēng)） （五）不完善市場(chǎng) （六）經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、失業(yè)和通脹 （七）收入分配不公平,市場(chǎng)失靈預(yù)示著社會(huì)價(jià)值的損失。由于市場(chǎng)失靈是一種客觀(guān)存在的現(xiàn)象，正如世界各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)均由“政府市場(chǎng)”模式所顯示的，出于建設(shè)良好社會(huì)的信念，政府進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)是必要的。 政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本手段是制定和實(shí)施公共政策。 “公共政策試圖彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷?？偟恼f(shuō)來(lái)，它是通過(guò)立法和行政管理的形式，使具有特定職能的政府機(jī)構(gòu)生產(chǎn)特殊的產(chǎn)品，糾正市場(chǎng)的缺陷。”（沃爾夫）,宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能解決宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)總量或總供給與總需求之間的平衡問(wèn)題，不能解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，難以調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等政策手段進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。,公共物品提供,公共物品具有消費(fèi)非排他性的特征。由于搭便車(chē)現(xiàn)象，個(gè)人之間的直接交易無(wú)法解決公共物品的供給問(wèn)題。與之相聯(lián)系，私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)生產(chǎn)公共物品的能力和動(dòng)力不足。政府必須通過(guò)國(guó)家預(yù)算支出，承擔(dān)公共物品生產(chǎn)和供給的主要責(zé)任。,外部性,正外部性和負(fù)外部性。外部性不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制加以解決，政府要承擔(dān)這一責(zé)任。政府要通過(guò)補(bǔ)貼或直接的公共部門(mén)生產(chǎn)來(lái)推進(jìn)正外部性，通過(guò)直接的管制來(lái)限制負(fù)的外部性。比如，征收排污稅，規(guī)定特定的排污量等。,社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定,市場(chǎng)可能解決效率的問(wèn)題，但解決不了公平的問(wèn)題。有人說(shuō)，市場(chǎng)是天生的平等派，但市場(chǎng)也是天生的不平等派。政府從社會(huì)整體利益出發(fā)，對(duì)社會(huì)各個(gè)階層的利益進(jìn)行再分配，建立和健全社會(huì)保障體系，保證社會(huì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。所得稅、遺產(chǎn)稅、高額財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅、社會(huì)保障政策、最低生活標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。,市場(chǎng)秩序的維護(hù),市場(chǎng)機(jī)制容易遭到破壞，放任自流容易導(dǎo)致壟斷。政府需要承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序的職責(zé)。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、消費(fèi)則權(quán)益保護(hù)。,社會(huì)價(jià)值的多元化,盡管經(jīng)濟(jì)效率具有重要意義，然而，經(jīng)濟(jì)效率不是良好社會(huì)的唯一價(jià)值。糾正市場(chǎng)失靈不是公共政策的唯一理由。 良好社會(huì)具有多元化的價(jià)值譜系。人的尊嚴(yán)、分配的公平性、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和政治參與都是值得與效率相提并論的價(jià)值。 如果存在相互競(jìng)爭(zhēng)的情況，在很多情況下，公共政策愿意放棄一部分的經(jīng)濟(jì)效率以保護(hù)生命或提高分配過(guò)程的公平性。比如，經(jīng)濟(jì)效率與失業(yè)問(wèn)題。,通過(guò)政府組織實(shí)施的集體選擇至少提供了糾正市場(chǎng)失靈的可能性。 然而，必須注意到，集體選擇同樣存在損害社會(huì)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)，政府常常不能推進(jìn)社會(huì)的善。,第二節(jié) 政府失靈理論,一、政府失靈的概念 政府失靈：即便是擁有最具智慧、誠(chéng)實(shí)和獻(xiàn)身精神的公職人員的政府，也沒(méi)有希望在所有情況下都能促進(jìn)社會(huì)的善的發(fā)展。 如果說(shuō)市場(chǎng)失靈為公共政策存在提供了理由，那么，政府失靈為公共政策作出了限制。 作為政策分析的工作人員，我們有必要對(duì)政府干涉私人事務(wù)保持審慎的態(tài)度。,二、政府失靈的表現(xiàn),1、直接民主制的缺陷 2、代議制政府的缺陷 3、官僚機(jī)構(gòu)供給的缺陷 4、分權(quán)制度的缺陷,直接民主制的固有缺陷提醒分析家對(duì)于選舉和公民投票的結(jié)果能否為有效的政策提供明確的指令保持審慎的懷疑態(tài)度。 官僚機(jī)構(gòu)供給和分權(quán)政府的內(nèi)在缺陷幫助分析家預(yù)見(jiàn)一些在實(shí)施公共政策時(shí)可能遇到的問(wèn)題。 對(duì)代議制政府缺陷的理解有助于分析家決定和改進(jìn)首選政策選擇的可行性。,1、直接民主制的缺陷,全體成人投票已經(jīng)被視為民主的基本要素，民主本身是一項(xiàng)重要的社會(huì)價(jià)值。民主制度中，投票被當(dāng)作一種將個(gè)人偏好與社會(huì)選擇相結(jié)合的機(jī)制。 如果投票是一種集中個(gè)人偏好的完美機(jī)制，那末政策分析家的工作就會(huì)簡(jiǎn)單得多。,為了揭示社會(huì)價(jià)值而依賴(lài)投票，會(huì)遇到更為基本的問(wèn)題：沒(méi)有一種投票辦法是既公平又一致的。 投票悖論 偏好強(qiáng)度 偏好組合,投票悖論,投票悖論：最早于18世紀(jì)由法國(guó)數(shù)學(xué)家和哲學(xué)家康道塞發(fā)現(xiàn)。1951年肯尼斯阿羅證明，任何一種滿(mǎn)足一套基本公平條件的投票規(guī)則都可能產(chǎn)生不合邏輯的結(jié)果。該項(xiàng)發(fā)現(xiàn)也被稱(chēng)為阿羅定理。 阿羅定理適用于所有的公共選擇。 阿羅定理?xiàng)l件：兩個(gè)或兩個(gè)以上的人必須從三種或更多的被選方案中選擇一條政策。,阿羅定理的公平規(guī)則,個(gè)人可傳遞原則：允許每個(gè)人對(duì)可能的政策選擇具有可傳遞偏好。可傳遞性要求如果某人喜歡A甚于B，喜歡B甚于C，那么，他喜歡A甚于C。 帕累托選擇原則：如果大家一致喜歡A甚于B，那么，選擇規(guī)則不會(huì)選擇B。 獨(dú)立性原則：任何兩種選擇的排序不應(yīng)該取決于其他可獲得選擇。 非獨(dú)裁統(tǒng)治原則：不允許任何人使用專(zhuān)制權(quán)強(qiáng)制實(shí)施自己的偏好而無(wú)視他人的偏好。,案例：投票悖論,假設(shè)某社區(qū)學(xué)校同意以居民投票決定學(xué)校預(yù)算規(guī)模。預(yù)算方案三種：低方案、中方案和高方案。設(shè)想根據(jù)三種可選預(yù)算偏好，可以分辨出三種投票團(tuán)體：,不同投票議程產(chǎn)生不同結(jié)果,偏好強(qiáng)度,假設(shè)一個(gè)社會(huì)通過(guò)公民投票決定公共政策問(wèn)題。如果人們?cè)诿總€(gè)問(wèn)題上都按照自己真實(shí)的偏好投票，也可能產(chǎn)生既是帕累托無(wú)效又分配不公的社會(huì)選擇結(jié)果。 比如：某項(xiàng)提案考慮在某居住區(qū)建高速公路。如果我們假設(shè)每個(gè)人如實(shí)說(shuō)出自己對(duì)公路價(jià)值的評(píng)價(jià)結(jié)果，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)人都愿意為建造高速公路支付一部分錢(qián)，而少數(shù)人，假設(shè)是沿線(xiàn)居民，會(huì)要求高額的補(bǔ)償，使自己的生活質(zhì)量在修路前后保持不變。,效率：如果多數(shù)人 愿意支付的總金額達(dá)不到少數(shù)人所需要的總金額，該方案就不是帕雷托最優(yōu)的。 公平：該項(xiàng)方案把成本集中在少數(shù)人身上，因此，該方案不公平。 然而，如果所有的人都按照自己的真實(shí)偏好投票，這個(gè)方案就會(huì)在多數(shù)當(dāng)選規(guī)則的公民投票中勝出。也就是說(shuō)，直接民主制能夠?qū)е露鄶?shù)派專(zhuān)制：多數(shù)派會(huì)長(zhǎng)期一直把成本強(qiáng)加于少數(shù)派，或者暫時(shí)多數(shù)派把成本強(qiáng)加于暫時(shí)少數(shù)派。,當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中，不是多數(shù)派中的每一位都必定嚴(yán)格按照個(gè)人利益進(jìn)行投票。有些人可能投票反對(duì)這個(gè)不公平的提案；有些人可能擔(dān)心開(kāi)一種先例，用來(lái)為不公平的政策辯護(hù)，因?yàn)?，他們也有處于少?shù)派的時(shí)候。如果沒(méi)有這些限制，多數(shù)派專(zhuān)制就不可避免。,多數(shù)派還可能在無(wú)意間把高成本強(qiáng)加給少數(shù)派。不管某個(gè)人多么討厭一個(gè)議案，每個(gè)人也只有一張選票（在私人物品市場(chǎng)，人們可以在不同價(jià)位下購(gòu)買(mǎi)商品以表明對(duì)某種商品的偏好）。多數(shù)派即使想要考慮少數(shù)派的利益，他們也不能確定少數(shù)派是否誠(chéng)實(shí)地表明了其偏好的程度。,偏好組合,候選人往往居于各種重大議題的組合平臺(tái)之中，競(jìng)選某一公職。投票者將對(duì)每位候選人在每個(gè)重大議題中的立場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估。不同的投票者可以憑不同理由投票給同一個(gè)候選人。因此，一位在每個(gè)重大議題上都持少數(shù)派立場(chǎng)的人也許仍然會(huì)當(dāng)選。,比如，由三分之一的選民組成的自由貿(mào)易者投票給A是因?yàn)槠湓谫Q(mào)易政策上的立場(chǎng)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是最重要的，即使他們不喜歡他在其他問(wèn)題上的立場(chǎng)； 另外三分之一的選民由于其在國(guó)防開(kāi)支政策方面的立場(chǎng)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是最重要的，即使他們反對(duì)其貿(mào)易政策立場(chǎng)。 這樣，即使大多數(shù)選民反對(duì)其包括貿(mào)易和國(guó)防開(kāi)支政策的立場(chǎng)，他仍然可能勝出。,民主的一般內(nèi)涵是每當(dāng)人們對(duì)成束政策進(jìn)行投票時(shí)，取勝的政策束中不一定每項(xiàng)政策都代表了大多數(shù)人的意愿。即使獲得絕對(duì)多數(shù)選票的政策也可能并不代表“來(lái)自人民的指令”,上述分析顯示了直接民主的缺陷，民主程序并不總是提供給我們公民對(duì)社會(huì)價(jià)值的真實(shí)評(píng)價(jià)。 盡管如此，民主制為選民提供了機(jī)會(huì)去推翻負(fù)擔(dān)過(guò)重的政策和罷免不受歡迎的決策者。正是這種“開(kāi)除無(wú)賴(lài)”的能力從根本上賦予了民主制內(nèi)在的價(jià)值。 民主制也許不能使我們?nèi)媸找嬗谝粋€(gè)真正仁慈和英明的政府，但能幫助我們免受邪惡者或者愚蠢者的傷害。,2、代議制政府的缺陷,現(xiàn)代民主制中，民選代表實(shí)際制定并監(jiān)督執(zhí)行公共政策。 （1）民選代表經(jīng)常在促進(jìn)其良好社會(huì)的觀(guān)念的行動(dòng)與反映其選民的偏好的行動(dòng)之間，面臨兩難選擇。,例如，一名代表可能相信建立一種安全的核廢料裝置是全社會(huì)所迫切需要的，而最佳地點(diǎn)可能就是他所在的選區(qū)。那么，即使他選區(qū)內(nèi)的居民一致反對(duì)，他也應(yīng)該支持該裝置的建立嗎？ 一方面，我們可能贊成他對(duì)該裝置的支持，因?yàn)檫@與提高社會(huì)總福利相一致。另一方面，我們也可能贊成他反對(duì)該裝置，因?yàn)檫@與保護(hù)該選區(qū)選民不承擔(dān)集體行動(dòng)造成的成本相一致。,（2）代表具有個(gè)人利益 候選人總是努力是自己獲得的選票比例最大化。這要求他們更關(guān)注大多數(shù)能作出反應(yīng)的選民的利益，而較少關(guān)注那些可能不投票或者那些可能根據(jù)黨派、種族背景或者其他一般考慮因素進(jìn)行投票的人們的利益。 一般而言，代表們的個(gè)人利益往往推動(dòng)他們對(duì)選民作出回應(yīng)，并遠(yuǎn)離更為廣義的社會(huì)福利。,（3）利益集團(tuán)對(duì)代表影響更大 代表的個(gè)人利益還引發(fā)了代表的投票行為和利益集團(tuán)的競(jìng)選資助之間的關(guān)系問(wèn)題。代表們從事政治活動(dòng)所需的資金投入越來(lái)越大。如果財(cái)政資助改變了代表們的投票模式，大多數(shù)公民和倫理學(xué)家就會(huì)把這種行為當(dāng)作是政府失靈的根源。確實(shí)，如果選票收購(gòu)成為一種流行病，它就可能對(duì)社會(huì)總體效率具有負(fù)面影響。（盡管有人認(rèn)為只要收買(mǎi)的選票是選民購(gòu)買(mǎi)的，那么，他們只是表達(dá)了他們強(qiáng)烈的偏好）,3、官僚機(jī)構(gòu)供給的缺陷,信息不對(duì)稱(chēng) 評(píng)估產(chǎn)品價(jià)值的困難 有限競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的低效率,（1）信息不對(duì)稱(chēng) 公共行政通常在一種巨大信息不對(duì)稱(chēng)為特點(diǎn)的環(huán)境中運(yùn)作，行政官員比公民和議員具有明顯的信息優(yōu)勢(shì)。 為了看清信息不對(duì)稱(chēng)的內(nèi)涵，我們可以引入“可支配預(yù)算”的概念。,可支配預(yù)算：代理人從其委托人那里得到的預(yù)算和生產(chǎn)某種能令委托人滿(mǎn)意的產(chǎn)出水平的最低成本之間的差額。 將可支配預(yù)算返還給贊助人在經(jīng)濟(jì)上是有效的，但很少有代理機(jī)構(gòu)不花完預(yù)算。因?yàn)槿绻麄冞@樣做，就會(huì)把最低信息成本透露給委托人委托人會(huì)憑借這一信息決定明年的預(yù)算中該撥款多少給代理人。臨近年底時(shí)，有些機(jī)構(gòu)有時(shí)還鼓勵(lì)其員工花得更快一些。,（2）評(píng)估產(chǎn)品價(jià)值的困難 與私人物品不同，公共機(jī)構(gòu)提供的公共物品面臨估價(jià)困難的問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家安全、法律與秩序、健康與安全等公共物品，分析家們很難提供令人信服的估算方法。 公共產(chǎn)品的公平分配問(wèn)題使得估價(jià)變得更為復(fù)雜。例如，犯罪率的下降是警察局的公共產(chǎn)品，但如果附近地區(qū)的犯罪率沒(méi)有下降甚至上升，如何評(píng)價(jià)？,（3）有限競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的低效率 與私營(yíng)機(jī)構(gòu)不同，公共機(jī)構(gòu)不會(huì)面臨直接的競(jìng)爭(zhēng)，所以，即便是效率低下也能繼續(xù)生存。 公共機(jī)構(gòu)通常不會(huì)因?yàn)椴桓母锒惶蕴?，也沒(méi)有因?yàn)檫M(jìn)行了改革而充分獲取到外部效益。所以，公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的積極性要比私營(yíng)企業(yè)小。 有限競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，往往導(dǎo)致公共部門(mén)的低效率。,4、分權(quán)制度的缺陷,現(xiàn)代國(guó)家擁有高度分權(quán)和復(fù)雜的政府系統(tǒng)。政治權(quán)力在立法、司法和行政等部門(mén)之間進(jìn)行橫向的分權(quán)，也在中央政府和省、市、縣等各級(jí)地方政府之間分配。不同部門(mén)和層級(jí)的官員享有不同程度的決策權(quán)。 一些規(guī)范論據(jù)強(qiáng)有力地支持分權(quán)制。但分權(quán)制度有時(shí)會(huì)限制公共政策的有效性。 分權(quán)制往往阻礙政策執(zhí)行，還可能帶來(lái)財(cái)政外部性的問(wèn)題。,（1）執(zhí)行問(wèn)題 被采納的政策通過(guò)執(zhí)行或的效果。執(zhí)行是指實(shí)施達(dá)到目的的手段所作的努力。 執(zhí)行問(wèn)題的本質(zhì)在于必要要素的分配。個(gè)人或組織作出必要貢獻(xiàn)的可能性越大，失敗的可能性也越大。 在分權(quán)體制中，許多官員有能力拒絕貢獻(xiàn)。,（2）財(cái)政外部性問(wèn)題 分權(quán)制度使得地方公共物品供給有可能與當(dāng)?shù)氐男枨蟾玫仄ヅ?。它還給人們通過(guò)挑選地區(qū)來(lái)選擇他們消費(fèi)公共物品的機(jī)會(huì)。不同地區(qū)公共物品供給的差異越大，人們用腳投票的機(jī)會(huì)越多。,管轄區(qū)有一定的動(dòng)機(jī)阻礙某些移居者，同時(shí)鼓勵(lì)另一些人移居。 付稅高于平均額并且對(duì)公共服務(wù)的需求低于平均水平的移居者特別受歡迎，因?yàn)樗麄兘o了已經(jīng)入住的居民正的財(cái)政外部性。相反，付稅低于平均額且公共服務(wù)需求高于平均水平的移居者特別不受歡迎。,為了爭(zhēng)取比較富有的居民入住，地方管理機(jī)構(gòu)會(huì)造成相互的外部性，具有低收入和高服務(wù)要