政治其它相關(guān)論文-政府績效評估中的公民參與：我國的實(shí)踐歷程與前景.doc

政治其它相關(guān)論文-政府績效評估中的公民參與：我國的實(shí)踐歷程與前景摘要本文立足我國各地政府20多年來的實(shí)踐，對政府績效評估活動中的公民參與進(jìn)行系統(tǒng)回顧、評價與展望。第一部分通過相關(guān)理論的討論，為政府績效評估中的公民參與構(gòu)建了一個概念體系和分析框架。第二和第三部分通過歷史回顧和比較，描述分析我國政府績效評估實(shí)踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實(shí)評價的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)政府績效評估中公民參與理想模式和重點(diǎn)努力方向。關(guān)鍵詞績效評估；公民參與；政治參與公共組織績效評估是新公共管理的重要組成部分之一。政府部門實(shí)施績效評估的努力由來已久，1但“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”原則，無疑是當(dāng)代政府績效評估區(qū)別于傳統(tǒng)實(shí)踐的主要特征。結(jié)果導(dǎo)向意味著評估側(cè)重點(diǎn)從投入、過程、產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變，從繁文縟節(jié)和遵守規(guī)則向公民所期望的結(jié)果的轉(zhuǎn)變。2外部責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)，績效評估不能像傳統(tǒng)實(shí)踐那樣局限于層級控制和內(nèi)部管理的改進(jìn)，而應(yīng)著眼于向公民展示績效水平并為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。用績效評估強(qiáng)化問責(zé)被視為政府責(zé)任機(jī)制的根本性變革，因?yàn)樗蚬娬故玖怂麄儚慕患{的稅金中能夠得到什么。3結(jié)果導(dǎo)向和外部責(zé)任可以歸結(jié)為政府績效評估中的“公民為本”，要實(shí)現(xiàn)績效評估聚焦于“公民期望的結(jié)果”并使之成為推進(jìn)責(zé)任政府的有效機(jī)制，公民在績效評估過程中的廣泛參與至關(guān)重要。本文立足我國20多年來的實(shí)踐，對政府績效評估活動中的公民參與做一回顧、評價與展望。第一部分討論相關(guān)理論，旨在為政府績效評估中的公民參與構(gòu)建一個適當(dāng)?shù)母拍铙w系和分析框架。第二和第三部分分別以“政府主導(dǎo)與公民無參與階段”、“公民有限參與階段”為題，通過歷史回顧和比較，描述政府績效評估實(shí)踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實(shí)評價的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)政府績效評估中公民參與的著力點(diǎn)。理論、概念體系與分析框架雖然政府績效評估中的公民參與受到普遍重視，4但迄今為止，國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)中對此尚缺乏系統(tǒng)的理論研究。其原因也許是，對西方發(fā)達(dá)國家來說，績效評估中的公民參與屬于一個基本解決因而不需要深入探究的問題。但對我國而言，績效評估還處于初級階段，由于政治體制和環(huán)境等特點(diǎn)，公民參與尚在發(fā)展變化過程中。因此，要描述分析我國政府績效評估實(shí)踐中公民參與的發(fā)展歷程，首先有必要借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果，構(gòu)建一個績效評估中公民參與的概念體系和分析框架。公民政治參與具有多樣化的形式和層次。在比較不同國家公民參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，SherrArstein提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發(fā)展歷程分為八種具體形式、三個階段：第一階段屬于“公民無參與”，對應(yīng)形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”；第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢”和“組織形成”，公民在一定程度上具有進(jìn)入公共政策過程和參與機(jī)會，但為保護(hù)其決策權(quán)力，政府會改變參與團(tuán)體的權(quán)力分配來決定參與過程，公民參與的自主性程度不高；第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實(shí)體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，對社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自主式的管理，其具體形式包括“合作伙伴關(guān)系”、“授予權(quán)力”、“公民自主控制”。5與此類似，本杰明巴伯(BenjaminBarber)在強(qiáng)勢民主一書中，劃分了公民政治參與的12種方式。6MarkAbramson等人把公民政治參與的角色分為“政府信息的消費(fèi)者”、“政府服務(wù)的客戶”、“政府決策的參與者”三種類型。7馬克霍哲等人則立足信息時代的大背景，探討超越投票箱的“數(shù)字化”公民參與潛力，認(rèn)為公民參與正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)信息傳播”發(fā)展到政府/公民之間廣泛互動的“動態(tài)模式”。8與范圍廣泛的公民政治參與相比，政府績效評估中的公民參與限于特定的舞臺，由此決定了參與的獨(dú)特范圍、方式以及相關(guān)主體之間的獨(dú)特關(guān)系。從公民和政府的關(guān)系看，政府及其組成部門是績效評估的客體，公民則是績效評估的主體。實(shí)踐中，公民的主體身份主要通過兩種形式來體現(xiàn)：一是公民團(tuán)體或第三部門自發(fā)啟動、自主實(shí)施，對政府績效進(jìn)行獨(dú)立的評價；二是公民參與由政府部門發(fā)起并組織實(shí)施的績效評估活動，參與方式從低層次的“信息接受”、“被動信息供給”(如顧客滿意度調(diào)查中填寫問卷、接受訪談等)等到高層次的“決策分享”(如共同選擇要評估的部門或項(xiàng)目、共同確定評估的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)等)。據(jù)此可以把政府績效評估中的公民參與劃分為兩種基本形式：公民獨(dú)立實(shí)施的政府績效評估；政府績效評估中的公民介入。政府績效評估是一個由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動態(tài)過程，公民在政府績效評估中的介入涉及不同的環(huán)節(jié)，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克霍哲概括了良好的評估和績效改善體系包括的七個步驟，將公民參與融入每一步驟并描述了參與的方式和具體內(nèi)容。9依據(jù)這一成果，可以把政府績效評估中公民介入的范圍概括如下：表1評估與績效改進(jìn)步驟與公民介入的方式和內(nèi)容評估本身并不是目的，充分利用相關(guān)信息提高組織績效和公共服務(wù)質(zhì)量才是績效評估的最終目的。不論獨(dú)立評估政府績效還是介入政府的績效評估活動，只有當(dāng)公民意愿和評價產(chǎn)生了相應(yīng)的影響或切實(shí)發(fā)揮了作用時，公民在績效評估中的主體地位才能夠真正確立。在這里，政府部門對公民評估的“回應(yīng)”至關(guān)重要，主客體之間的互動和依存關(guān)系因此成為績效評估中公民參與的核心特征。換言之，作為“完全型政治參與”形式的公民“自主控制”和“自主治理”，在分析績效評估中的公民參與時并不適用。至于公民參與績效評估時發(fā)言權(quán)和影響力的大小，目前尚無科學(xué)的評判標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉J(rèn)為，公民的發(fā)言權(quán)和影響力類似一個連續(xù)譜，處于從毫無影響到?jīng)Q定性影響兩極之間的某一位置。上述討論涉及到政府績效評估中公民參與的三個重要方面：參與的基本形式，即“獨(dú)立自主實(shí)施”還是“介入政府發(fā)動的績效評估活動”；參與的范圍或廣度，即績效評估諸環(huán)節(jié)中公民具體參與了哪些環(huán)節(jié)；參與產(chǎn)生的實(shí)際影響，這既包括公民在績效評估諸環(huán)節(jié)決策中的發(fā)言權(quán)大小，又包括公民的滿意度表達(dá)在多大程度上能推進(jìn)相關(guān)部門的工作改進(jìn)。綜合三個方面的考慮，可以把績效評估中的公民參與劃分為以下五個層次：1、公民無參與：政府啟動并組織實(shí)施績效評估，目的限于控制和內(nèi)部管理，評估基本上屬于政府的內(nèi)部活動且評估結(jié)果主要由內(nèi)部消費(fèi)，公民連“被動信息供給者”的角色也無從發(fā)揮；2、無效參與：公民獨(dú)立對政府績效進(jìn)行評估，這本身反映了公民的參與熱情與積極性，但被評估對象對評估結(jié)果缺乏積極的回應(yīng)，公民評估活動從自主實(shí)施開始，以自我欣賞、自我消費(fèi)結(jié)束，沒有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久；3、有限參與：對公民獨(dú)立實(shí)施的政府績效評估而言，有限性主要表現(xiàn)為評價結(jié)果影響力的有限性；對政府績效評估中的公民介入來說，有限性既可以表現(xiàn)為公民僅參與了績效評估全過程的某些環(huán)節(jié)，又可以表現(xiàn)為公民參與績效評估諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限，還可以表現(xiàn)為公民滿意度表達(dá)對部門的影響力有限；4、高度參與：公民介入政府啟動和實(shí)施的績效評估活動，不僅參與范圍廣(參與了績效評估諸環(huán)節(jié)的決策選擇)，而且公民參與能產(chǎn)生顯著的影響力；5、主導(dǎo)型參與：公民發(fā)動評估并在各環(huán)節(jié)的決策中擁有高度自主權(quán)，評估結(jié)果對政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。從公民中心的視角來看，這無疑是政府績效評估中公民參與的最高形態(tài)或模式，但國內(nèi)外實(shí)踐中目前尚無范例。公民參與的層次劃分及其參考因素可圖示如下：本文隨后部分將參照以上概念體系和分析框架，對我國政府績效評估中公民參與的歷程進(jìn)行回顧和展望。討論集中于政府績效評估中的公民介入這一基本形式，這一方面出于文章篇幅的限制，另一方面是因?yàn)?，雖然近年來零點(diǎn)集團(tuán)等民間團(tuán)體開展了對政府績效的獨(dú)立評估，10但評估模式及其效果還有待觀察。政府主導(dǎo)與公民無參與階段政府組織績效評估進(jìn)入我國是在改革開放時期，筆者把其發(fā)展歷程分為三個階段。第一階段從20世紀(jì)80年代中期到90年代初期，績效評估在“目標(biāo)責(zé)任制”的旗幟下實(shí)施，并構(gòu)成目標(biāo)責(zé)任制的重要組成部分。第二階段從20世紀(jì)90年代初期開始，持續(xù)大約10余年。這一時期績效評估的主要特征包括：目標(biāo)責(zé)任制依然是績效評估主要載體，但采取了自上而下系統(tǒng)推進(jìn)的方式；政府績效評估關(guān)注的焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著最高領(lǐng)導(dǎo)集體的更替，政府的施政理念發(fā)生了明顯變化，績效評估由此進(jìn)入了發(fā)展的第三階段，其特征是逐步擺脫過去的“GDP崇拜”，更關(guān)注民生和可持續(xù)發(fā)展，從而體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”。11但從政府績效評估中的公民介入角度看，我國的發(fā)展可以說經(jīng)歷了兩個基本階段：20世紀(jì)80年代中期到本世紀(jì)初期，可以說是“政府主導(dǎo)與公民無參與階段”；本世紀(jì)初期至今，則屬于政府績效評估中公民“有限參與”階段。需要說明的是，上述階段劃分屬于一種發(fā)展趨勢的描述，不同階段并不存在一個清晰的時間界限。原因之一是，在中央政府沒有提出統(tǒng)一要求和制度規(guī)范的情況下，績效評估主要由地方政府啟動和實(shí)施，而各地的做法千差萬別。目標(biāo)責(zé)任制在我國始于20世紀(jì)80年代中期，是國際流行的“目標(biāo)管理”(MBO)技術(shù)的變通應(yīng)用。目標(biāo)管理包括組織目標(biāo)的確立、目標(biāo)的分解、目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r的監(jiān)測反饋、目標(biāo)完成情況的考核評估等多個環(huán)節(jié)，組織績效評估無疑是其重要組成部分。這一時期的目標(biāo)責(zé)任制具有自愿性質(zhì)，中央沒有提出統(tǒng)一要求，也沒有相應(yīng)的規(guī)范和實(shí)施指南。1988年中國城市目標(biāo)管理研究會成立時，共有13個大中型城市參加，12表明目標(biāo)責(zé)任制的應(yīng)用比較普遍。雖然這一時期目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施情況缺乏完整紀(jì)錄和描述，但從少量簡評性質(zhì)的文章看，13基本上屬于政府內(nèi)部管理方法和技術(shù)的變革，公民在其中沒有發(fā)揮作用，甚至對有關(guān)實(shí)施情況也缺乏系統(tǒng)了解。與80年代的實(shí)踐相比，90年代的目標(biāo)責(zé)任制具有兩個明顯特征：一是自上而下的系統(tǒng)推進(jìn)，二是關(guān)注焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長。有學(xué)者把這一管理體制稱為“壓力性體制”，即“一級政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”。壓力性體制的運(yùn)行過程大致可分為四個階段。第一階段是指標(biāo)和任務(wù)的確定，通常由上級政府設(shè)定，各項(xiàng)指標(biāo)的增長幅度一般高于平均增長率，并與競爭者(鄰近地區(qū))拉開距離。第二階段是指標(biāo)和任務(wù)的分解，簽訂崗位目標(biāo)責(zé)任制是其“制度化”方式，因其政治色彩較濃，又被稱為“政治承包制”。政治承包由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門牽頭，層層簽訂責(zé)任書，一直到基層政府中的一般工作人員，而且每經(jīng)過一個層次，派發(fā)的目標(biāo)會被相應(yīng)地拔高，以確保指標(biāo)能夠完成。第三階段是指標(biāo)任務(wù)的完成，即責(zé)任承擔(dān)者千方百計完成自己的義務(wù)。第四階段是指標(biāo)和任務(wù)完成情況的評價，標(biāo)準(zhǔn)一般是建設(shè)項(xiàng)目的多少，引進(jìn)資金的數(shù)量以及各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長幅度。成績突出者進(jìn)行獎勵，未完成目標(biāo)或成績不突出則實(shí)施處罰。獎懲不僅涉及物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是官員的升遷、榮辱都與指標(biāo)的完成情況掛鉤，因此被形象地稱為“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”。14表2展示了1999年F省C縣對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成的考核指標(biāo)體系，從中對以經(jīng)濟(jì)增長為中心的“壓力型體制”下的績效評估內(nèi)容有一個初步印象。各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略和條件有很大的不同，由此帶來績效具體評價指標(biāo)方面的差異，但總體上看，這一時期政府績效評估的基本內(nèi)容框架大同小異。表21999年F省C縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系筆者曾這樣概括我國績效評估實(shí)踐的主要特征：首先是其