政治其它相關(guān)論文-淺談公民有序政治參與和人大活動的公開化.doc

政治其它相關(guān)論文-淺談公民有序政治參與和人大活動的公開化論文關(guān)鍵詞：公民政治參與人民代表大會論文摘要：人大活動面向公民公開化，是擴(kuò)大公民有序政治參與的重點(diǎn)。逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算審理的公開化、規(guī)定人大代表與公眾的公開聯(lián)系方式、建立立法公開昕證制度、實(shí)行公民自由旁聽人大會議辯論，是當(dāng)前的四項(xiàng)重大措施。只有有序參與公開的政治活動，人民群眾才有可能提高政治素質(zhì)。黨的十七大在“堅(jiān)持國家的一切權(quán)力屬于人民”這個社會主義民主政治基本原則的前提下，提出要“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。這就為我國社會主義民主政治的發(fā)展和政治體制改革指出了根本的方向。十七大報(bào)告論及的公民政治參與涉及了我國政治生活的各個方面，筆者認(rèn)為，根據(jù)我國的根本政治制度，公民政治參與的重點(diǎn)應(yīng)是參與人民代表大會的制度建設(shè)和人民代表大會的活動。要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)人民代表大會活動的公開化。本文試圖在這方面作一些分析。一、逐步實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算審理的公開化在任何一個現(xiàn)代國家，最重要的政治是關(guān)于國家權(quán)力的活動。在我國，人民群眾參與國家的政治生活，首先的、主要的普通人民群眾實(shí)際上發(fā)生對人民代表和人民代表大會的關(guān)系，就是公民選舉人民代表，了解、檢查、監(jiān)督人民代表和人民代表大會的活動。所以，擴(kuò)大公民有序政治參與，首先的、主要的就是切實(shí)保證憲法規(guī)定的公民對于人民代表大會制度的民主權(quán)利能夠得到實(shí)現(xiàn)。國家權(quán)力是社會的政治上層建筑，是以經(jīng)濟(jì)關(guān)系為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)力量為支撐的。列寧指出：“任何一種社會制度，只有在一定階級的財(cái)政支持下才會產(chǎn)生。國家權(quán)力歸根結(jié)底就是統(tǒng)治階級掌握的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，掌握國家權(quán)力歸根結(jié)底就是掌握國家的財(cái)力。所以，人民群眾當(dāng)家作主。首先就是要通過人民代表大會制度對國家的財(cái)力當(dāng)家作主。從現(xiàn)代國家包括我國現(xiàn)行的財(cái)政制度看，首先就是要通過人民代表大會制度對政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督。按照我國現(xiàn)行預(yù)算法，從設(shè)立預(yù)算的鄉(xiāng)開始直至中央，政府都要向人大報(bào)告預(yù)算的編制、執(zhí)行情況，而各級人大則相應(yīng)的都要審查、批準(zhǔn)預(yù)算的編制和決算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。自預(yù)算法實(shí)施以來，政府確實(shí)是向人大報(bào)告(這幾年為了縮短全國人大會期財(cái)政部的報(bào)告只以書面形式發(fā)給人大代表)，人大也確實(shí)審議了報(bào)告，但是，這種審議離人民對國家財(cái)力當(dāng)家作主還距離遙遠(yuǎn)。第一，從全國人大開始，全國大多數(shù)人大的預(yù)算報(bào)告都是有密級的，會后還要收回。因此，人大代表對預(yù)算的審議，實(shí)際上與普通公民沒有關(guān)系，公民無從了解具體而詳細(xì)的預(yù)算內(nèi)容。第二，預(yù)算被人大審議的時間過短(即使是由人大常委會進(jìn)行的初審時間也很短，在人大會期中代表的審議時間往往只有一至兩天)，加之人大代表大多數(shù)并非財(cái)政專家，實(shí)際上不可能在這么短的時間里發(fā)揮審議作用。人大代表的審議不到位。就更談不上人大代表身后的普通公民了。因此，改革國家各級財(cái)政預(yù)算的審議制度讓普通公民都能了解并監(jiān)督財(cái)政資金的使用狀況是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的實(shí)際需要。據(jù)媒體報(bào)道，2008年全國財(cái)政預(yù)算收入近6萬億元，而支出則將突破6萬億元，這樣大規(guī)模的財(cái)政收入與支出，在人民當(dāng)家作主的社會主義國家，實(shí)在是不能不讓公民心中有數(shù)，不能不受公民的全面監(jiān)督。因此，隨著社會主義民主發(fā)展到當(dāng)前階段，修改預(yù)算法，規(guī)定預(yù)算的審議不僅面向人大代表，而且面向公民，向社會公開，就是理所當(dāng)然的了。從預(yù)算審理公開化的角度看預(yù)算法的修改，有兩個重點(diǎn)：一個是公開要有明確的目標(biāo)。所謂目標(biāo)涉及兩個方面：一方面是要使全體公民和全部國家公職人員都明確無誤地理解預(yù)算審理公開是民主制度的最基本要求，而不是執(zhí)政者對人民的恩賜；另一方面是要明確不同層級的預(yù)算公開的程度，畢竟國家預(yù)算還是包括了涉及國家安全的重要內(nèi)容，不可能全部無限制地公開，但省以下預(yù)算的公開一般都不會影響國家安全。廣東和北京的做法就是最好的證明。從2004年起，廣東省人大開始舉行預(yù)算草案座談會，在提交人大審議前先征求部分人大代表對預(yù)算草案的意見。一而從2008年起，北京的財(cái)政收支狀況將以季度為單位，定期向市人大代表公布，內(nèi)容包括財(cái)政收入、支出的總體情況。同時，財(cái)政部門在人代會期間提供給市人大代表的關(guān)于預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，將不再收回，代表可據(jù)此對每一筆錢的去向進(jìn)行監(jiān)督。3這就實(shí)際上將財(cái)政的全部情況向社會公開了。不僅人大代表有條件認(rèn)真地研讀財(cái)政報(bào)告從而有可能有效地對財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督，而且也就實(shí)際上使得普通公民有可能通過人大代表了解和監(jiān)督財(cái)政資金。另一個重點(diǎn)是如何公開要有明確的程序。主要有四條：第一，每年的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)在人代會通過以后向社會公開，接受全民監(jiān)督。第二。在人代會未通過預(yù)算以前該年預(yù)算不得開始執(zhí)行，因此，要么為此調(diào)整財(cái)政年度的時間，要么調(diào)整人代會召開的時間。第三，人大常委會的專門機(jī)構(gòu)、人代會全會以及各種征求意見的會議審議預(yù)算都應(yīng)當(dāng)有充分的時間，以利于人大代表和人民群眾充分醞釀、有效審議。第四，預(yù)算審計(jì)的結(jié)果也必須及時公開。近幾年，國家審計(jì)署對于中央財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)及其查出問題的糾正結(jié)果都已經(jīng)通過審計(jì)公告向全國公開，而地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)還沒有完全實(shí)行審計(jì)結(jié)果公開制度，應(yīng)當(dāng)從發(fā)展民主政治的要求，盡快實(shí)現(xiàn)公開化。二、從制度上規(guī)定人大代表與公眾的公開聯(lián)系方式迄今為止，我國憲法和全國人大組織法、地方人大和政府組織法都就人大代表與人民的關(guān)系作了規(guī)定，憲法規(guī)定：“全國人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)。”還規(guī)定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表?！贝矸ǖ谋硎雠c憲法基本相同，全國人大和地方人大組織法的說法也大體相同。進(jìn)入21世紀(jì)以來，許多省、區(qū)、市及所屬市、縣人大都在加強(qiáng)人民代表密切聯(lián)系人民群眾方面采取了一些卓有成效的措施。但是，就全國范圍而言，人民代表如何與選民和原選舉單位保持聯(lián)系，尚無具體規(guī)定。因此，做到十七大要求的“密切人大代表同人民的聯(lián)系”，迫切需要具體制度來保證。這里涉及同一問題的兩個方向：一方面是人大代表與人民群眾特別是他們的選民的聯(lián)系，另一方面是人民群眾尤其是選民與他們所選的人大代表的聯(lián)系。就加強(qiáng)人大代表與人民群眾的聯(lián)系而言，最有效的辦法是人大代表對選舉他的選民或人大會議述職。這不僅是因?yàn)閺牟僮餍詠砜慈舜蟠碇挥型ㄟ^一個平臺、渠道、機(jī)構(gòu)才有可能面對他的選民，而且是因?yàn)槭雎毜男再|(zhì)表明了人民當(dāng)家作主是人大代表的產(chǎn)生及其活動的基礎(chǔ)。新世紀(jì)以來，已經(jīng)有許多地方開始建立人大代表述職制度。如廣東深圳市規(guī)定人大代表向選民述職、湖南衡陽市規(guī)定在衡陽的省人大代表向衡陽市人大常委會述職等等，述職的效果都對社會主義民主建設(shè)產(chǎn)生了積極的影響。在實(shí)踐上，上一級人大代表向選舉他的下一級人大(常委會)述職比較好操作；而最基層的人大代表直接向選民述職則還存在一些問題。從現(xiàn)實(shí)情況來看，其中最主要的不在于述職活動的操作方面，而在于要使人大代表的述職內(nèi)容讓最廣大選民感興趣，必須首先使人大代表的工作直接與選民的利益相關(guān)。但眾所周知的是，我國目前許多地方的基層人大代表還不完全具備代表選民進(jìn)行有效政治活動的能力，因而也就產(chǎn)生了一個述職述什么的難題。所以，建立人大代表述職制度，也是通過對人大代表的述職要求提高他們政治素質(zhì)和政治能力的動力。加強(qiáng)人民群眾與人大代表的聯(lián)系則相對比較容易，因?yàn)橹鲃訖?quán)直接賦予了人民群眾。近年來，地方人大在這方面的探索最主要的就是向社會公布人大代表的聯(lián)系方式。如安徽、浙江、江西等省公布省人大代表電子郵箱或聯(lián)系方式，藉此解決人大代表與選區(qū)民眾溝通難的問題。對此項(xiàng)措施應(yīng)該從兩個方面看待：一是這種讓所有的選民都能夠方便地聯(lián)系到人大代表的做法，實(shí)際上就是把人大代表時時刻刻放在人民群眾尤其是選民的受托政治關(guān)系之中，以從根本上保證權(quán)力不被濫用。二是這種做法擴(kuò)大了公民政治參與的范圍。就當(dāng)前我國人大制度的實(shí)際情況來看，人大會議特別是全體會議的會期不長，人大代表的一些政治活動是在全體會議休會期間進(jìn)行的。讓人民群眾方便地聯(lián)系人大代表，就是讓人民群眾通過人大代表參與人大會議以外的國家的政治活動。有人認(rèn)為，人大代表的聯(lián)系方式屬于個人權(quán)利和隱私，向社會公布是侵犯了他們的自由和權(quán)利。這是對民主制度條件下個人自由的錯誤理解。在共產(chǎn)主義社會之前，個人自由只能是受階級政治關(guān)系的制約。人大代表在獲取選民委托的權(quán)力的同時，因之承諾為人民服務(wù)、受選民監(jiān)督，也就承諾了要讓選民隨時能夠與自己聯(lián)系。在這種政治關(guān)系中，人大代表已經(jīng)不再是普通公民，而是政治上的公眾人物，人大代表的聯(lián)系方式也就不再是個人權(quán)利和隱私，而是他必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。隨著條件的成熟，全國各級全體人大代表的聯(lián)系方式都應(yīng)當(dāng)逐步公開。三、建立立法公開聽證制度立法以及作出其它一些重要的政治決定，是人民代表大會行使政治權(quán)力的首要的和主要的方式。全國人大和省級人大、較大城市的人大立法，尤其是后者，往往涉及人民群眾關(guān)心的民生問題。至于市以下人大作出的決定，就更是與民生直接相關(guān)。公民參與既有必要，也有可能。讓人民群眾都能參與立法，這是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的一個十分重要的原則。但是，由于立法畢竟是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的政治活動，因此，讓公民都能參與并不等于都來參與，而只能是在一定的環(huán)節(jié)讓一部分人參與。那么，應(yīng)該在什么環(huán)節(jié)讓公民來參與呢?當(dāng)然是法律草案表決通過之前。讓哪些人來參與最有效呢?是與該法律利益關(guān)系最密切、又對立法感興趣的公民。而符合這兩個方面條件的最好的辦法就是立法公開聽證制度。權(quán)力機(jī)關(guān)在決策前采取公開聽證以了解民意的做法，近年來越來越普遍。人大立法也逐步開始采用此辦法就是要讓人民群眾都來參與、都能參與立法。2005年9月27日，全國人大常委會召開個人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)立法聽證會，這是我國最高立法機(jī)關(guān)第一次在立法過程中引入普通公眾參與機(jī)制。I6而地方人大立法過程中有公民參與的情況就要多得多。比如浙江省各級人大已經(jīng)建立了多項(xiàng)有利于公民直接、間接參與立法的具體制度，有年度立法項(xiàng)目征集公民意見制度；人大代表立法議案優(yōu)先列入立法計(jì)劃制度；法規(guī)草案專家論證制度；涉及廣大公民切身利益的法規(guī)草案登報(bào)征求意見制度，等等。其中就包括立法聽證制度。實(shí)行立法公開聽證，有一個先決條件：就是要堅(jiān)定不移地確立民主政治的理念，這樣才能從人民主權(quán)的理論高度自覺地實(shí)施公開聽證。現(xiàn)在經(jīng)常聽到人們對立法“部門化”的意見，這種“部門化”現(xiàn)象實(shí)際上是違背人民主權(quán)原則的，是替人民作主而不是人民自己作主，即使那些替人民作主的人認(rèn)為自己的主張百分之一百符合民意，也絕不是民主。正因?yàn)檫@些部門自以為是替人民作主，所以“部門化”立法不可能真正自覺實(shí)施公開聽證“我都是為你們好，還用得著聽證嗎?”以此為出發(fā)點(diǎn)來安排公開聽證，也一定是為了論證該立法的完全合理性，而決不會認(rèn)真地證明其中存在著不合理因素乃至完全不合理。在確立民主政治理念的前提下，實(shí)行立法公開聽證的關(guān)鍵還是制度化。中國的事情，十有八九與制度有關(guān)，何況公民參與人民代表大會的政治活動。公開聽證制度化有兩個重點(diǎn)：一是必須明確規(guī)定哪級人大的哪些問題的立法和重要決定都要實(shí)行聽證，不能有的聽證。有的不聽證。從可行性來看，還是從較大的城市的立法全部要實(shí)行聽證開始進(jìn)行制度安排為好。這不僅是因?yàn)楦母锟偸菑幕鶎娱_始比較容易，而且是因?yàn)槌鞘芯用竦恼挝幕捷^高，民主意識較強(qiáng)，集居密度較大，關(guān)心的立法問題也比較集中，實(shí)行立法聽證，往往既是民眾的要求，也有民眾的主體條件。二是要對參與聽證的人員作出規(guī)定。不同的立法項(xiàng)目當(dāng)然與不同社會成員的利益直接、間接相關(guān)，因而每一次立法聽證都會有不同的社會成員感興趣，因此，應(yīng)該由立法涉及利益的各方人員參與聽證。但是安排不能隨意，否則，往往會造成想?yún)⑴c的人難以參與，不想?yún)⑴c的人不感興趣，立法公開聽證就容易流于形式。要規(guī)定參與聽證公民的社會分布結(jié)構(gòu)，既保證分布面盡可能廣泛，又保證充分聽取利益直接相關(guān)公民的意見，尤其是要聽取少數(shù)群體和弱勢群體的看法。四、逐步實(shí)行公民自由旁聽人大會議辯論人民代表大會活動公開化的最終目標(biāo)是普通公民都能按照一定的規(guī)則參與人大的政治活動。不僅立法應(yīng)當(dāng)公開聽證，人大的一切活動(除必須保密的外)都應(yīng)當(dāng)對公民公開，讓人民群眾自由旁聽并通過適當(dāng)?shù)耐緩桨l(fā)表意見。公民旁聽人大會議首先是一種監(jiān)督，是現(xiàn)代民主制度所內(nèi)含的公民權(quán)之題中應(yīng)有之義。大部分當(dāng)代資本主義發(fā)達(dá)國家都允許普通公民自由旁聽議會的辯論，社會主義民主更加應(yīng)當(dāng)讓人民群眾自由旁聽人大會議。近年來。許多省、市、縣人大已經(jīng)開始邀請普通公民旁聽人大或人大常委會的會議并形成制度，這是社會主義民主的一個重要進(jìn)步，是人大制度的一個重要發(fā)展，是公民有序參與政治活動的一個重要措施。這種旁聽使人大的活動直接面向普通公民，因而直接有利于最廣大人民群眾實(shí)施對人大和人大代表的監(jiān)督。從直接的意義上講，旁聽包括監(jiān)督人大會議的議題、程序、決定是否合法，是否代表了人民的意志、意愿。從間接的意義上講，旁聽還包括讓普通公民檢驗(yàn)人大代表和工作人員的素質(zhì)與能力。公民旁聽人大會議還是對公民的一種政治鍛煉，是普通公民學(xué)習(xí)民主的重要課堂。民主是一個過程，人民群眾的民主素質(zhì)和當(dāng)家作主能力是在民主實(shí)踐中提高的，社會主義民主的任務(wù)之一就是要讓人民群眾越來越多地參與民主政治活動，學(xué)習(xí)運(yùn)用民主權(quán)力。旁聽人大會議就是這種學(xué)習(xí)、參與的一條重要途徑。從旁聽了人大會議的公民的反映看，最普遍的感受就是逐步了解了什么是人大制度、人大怎么樣活動、公民與人大制度是什么關(guān)系。可以說，這是中國特色社會主義民主制度最基礎(chǔ)性的進(jìn)步。當(dāng)然，也有不同看法。比如有人認(rèn)為“實(shí)行公民旁聽人大會議在許多地方是叫好不叫座”。為什么會有這樣的看法?需要分析。由于在實(shí)