銀行管理論文-商業(yè)銀行執(zhí)行結(jié)算處罰遇到的問題.doc

銀行管理論文-商業(yè)銀行執(zhí)行結(jié)算處罰遇到的問題據(jù)2000年4月17日羊城晚報報道，廣州天河區(qū)法院開庭審理一起行政訴訟案，但被告不是國家行政機關，而是一家銀行。主要案情是：原告梁某于1999年12月10日以個人支票的形式，向其所屬單位支付房改房款41000元，當其單位憑這張個人支票向某銀行廣州一家支行提示付款時，這家支行發(fā)現(xiàn)梁某簽發(fā)的支票上的簽章與其預留銀行簽章不符，于是根據(jù)有關規(guī)定，對其作出退票并處以2050元罰款。梁某訴稱：某支行不是國家行政機關，無權對其作出行政處罰的決定，故要求某支行退還所收罰款。某支行有嚴格執(zhí)行中國人民銀行支付結(jié)算辦法的理由，而梁某卻有銀行違反行政處罰法的道理，以致法院難以當場作出判決。由此看出，銀行執(zhí)行結(jié)算處罰處于尷尬的地位，需要我們進一步研究解決。一、商業(yè)銀行執(zhí)行結(jié)算處罰的基本情況目前，商業(yè)銀行對單位和個人違反結(jié)算紀律的處罰，都是由其開戶銀行進行處罰，對屬于罰款的就直接從存款人賬戶中扣款，并不需要發(fā)出處罰決定書，這是我國銀行幾十年來的習慣做法。支付結(jié)算辦法第二百三十九條也作了規(guī)定：對單位和個人承擔行政責任的處罰，由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行。同時，在支付結(jié)算會計核算手續(xù)中規(guī)定了結(jié)算罰款作為銀行的營業(yè)外收入，直接進入大賬。二、銀行執(zhí)行結(jié)算處罰遇到的主要問題從上述結(jié)算糾紛案例和我們平時受理的結(jié)算投訴中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的支付結(jié)算辦法中對結(jié)算處罰的規(guī)定與有關法律、法規(guī)確實存在一些不一致的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行行政處罰是否合法的問題。行政處罰法第十八條規(guī)定：“行政機關依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰”。根據(jù)這條規(guī)定，由于中國人民銀行的分支機構(gòu)比較少，實施行政處罰的力量不足，但又必須行使結(jié)算監(jiān)管職能，故可以采取委托的方式實施行政處罰。但是，行政處罰法第十九條規(guī)定的委托組織的條件是：“依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織”，而商業(yè)銀行是一個獨立經(jīng)營的企業(yè)單位，并不是一個“事業(yè)組織”。因而導致支付結(jié)算辦法的第二百三十九條的委托規(guī)定與行政處罰法的規(guī)定不一致。（二）結(jié)算處罰的執(zhí)行程序與行政處罰法的規(guī)定不一致的問題。行政處罰法的第三十條至第五十四條，對行政處罰的決定和執(zhí)行作了具體的規(guī)定，主要需經(jīng)過以下程序：調(diào)查取證、告知當事人、當事人陳述和申辯、行政機關作出處罰決定、對當事人執(zhí)行處罰決定等環(huán)節(jié)，整個程序比較復雜。而目前結(jié)算處罰的程序比較簡單，而且有以下不同之處：一是決定處罰時未能告知當事人；二是商業(yè)銀行沒有以人民銀行的名義進行處罰；三是沒有發(fā)出行政處罰決定書；四是不論金額大小都采用行政處罰的簡易程序當場處罰。（三）結(jié)算處罰處理不一致的問題。主要體現(xiàn)在以下兩方面：1、罰款進賬問題。行政處罰法第四十六條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構(gòu)分離。除依照本法第四十七條、第四十八條的規(guī)定當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關及執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應當收受罰款，并將罰款直接上繳國庫”。而目前銀行結(jié)算罰款的處理是按照支付結(jié)算會計核算手續(xù)的規(guī)定，由委托執(zhí)行行政處罰的商業(yè)銀行列入其營業(yè)外收入科目下的罰款收入專戶核算，既不劃給行政執(zhí)法機關人民銀行，也沒有直接上繳國庫。從這一具體操作來看，并沒有體現(xiàn)人民銀行對商業(yè)銀行的委托關。2、繳款憑證使用的問題。行政處罰法第四十九條規(guī)定：“行政機關及執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當事人有權拒絕繳納罰款”。從目前銀行執(zhí)行結(jié)算處罰的手續(xù)來看，是屬于當場收繳罰款的做法，應該使用財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，但是實際操作中沒有使用，而是由銀行直接填制特種轉(zhuǎn)賬傳票或者其他憑證代替。三、解決銀行執(zhí)行結(jié)算處罰問題的建議（一）建議人民銀行總行將中華人民共和國票據(jù)法、票據(jù)管理實施辦法、支付結(jié)算辦法實施以來的情況以及存在的難題向全國人大、國務院作專題報告。加強支付結(jié)算的管理，嚴格結(jié)算紀律，防范結(jié)算詐騙，是結(jié)算秩序正?；那疤釛l件。如果不嚴格執(zhí)行結(jié)算紀律，結(jié)算秩序必然就會亂套，從而會影響整個社會的經(jīng)濟秩序。由此可見，銀行結(jié)算的行政處罰力度只能加強，不能削弱。但是，由于銀行結(jié)算的監(jiān)督有其特殊性，單位和個人在結(jié)算上的違規(guī)、違紀，只能通過商業(yè)銀行辦理具體業(yè)務時才能發(fā)現(xiàn)，如果委托其他事業(yè)組織進行行政處罰，將難以實施有效的監(jiān)督。為此，需要全國人大、國務院理順人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行行政處罰的法律關系，使這種委托關系合法化，而且在執(zhí)行中更加切合實際。（二）重新規(guī)范銀行執(zhí)行結(jié)算處罰的操作程序。除了明確人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行行政處罰的合法地位以外，還需重新依法修改現(xiàn)行支付結(jié)算辦法的操作程序。方案一：按照行政處罰法的一般程序進行操作。具體操作過程為：商業(yè)銀行根據(jù)單位和個人違規(guī)、違紀事實，依照有關法規(guī)、制度作出行政處罰決定，填制一式三份由人民銀行統(tǒng)一印制的處罰決定通知書，一份留存，一份報送當?shù)厝嗣胥y行，一份送交有關當事人，有關當事人接到處罰通知書后，直接到指定銀行繳納罰款。方案二：按照行政處罰法的簡易程序進行操作，實行當場處罰。具體操作過程為：單位和個人向銀行申請開設結(jié)算賬戶時，授權或承諾在其違規(guī)、違紀時可由開戶銀行直接從其賬戶上扣款具體操作可在預留銀行簽章卡片上增加這一條款。當商業(yè)銀行發(fā)現(xiàn)開戶的單位和個人出現(xiàn)違規(guī)、違紀事實時有權直接辦理扣款，并填制一式三份由人民銀行統(tǒng)一印制的處罰決定通知書，一份留存，一份報送當?shù)厝嗣胥y行，一份送交有關當事人。有關當事人對處罰有異議的，可直接到當?shù)厝嗣胥y行申請行政復議，人民銀行對有關違規(guī)、違紀事實重新調(diào)查取證，然后作出相應的裁定。如當事人仍不服人民銀行裁定的，可在法定時間內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。比較上述兩方案，第一方案符合行政處罰法的操作程序，因為結(jié)算處罰的金額有大也有小，有的可以執(zhí)行簡易程序?qū)裉幰晕迨韵?、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款，有的必須執(zhí)行一般程序。由于該方案是由當事人主動繳納罰款，有關當事人可能為了逃避處罰而將存款賬戶的資金轉(zhuǎn)走，導致結(jié)算處罰難以執(zhí)行。而第二方案比較符合實際，操作比較容易，銀行直接扣款還可以控制有關當事人逃避處罰的行為，有利于嚴肅結(jié)算紀律。因此，筆者比較傾向于第二方案。主要理由如下：一是實行簡易程序，有利于銀行的操作。因為結(jié)算處罰的筆數(shù)比較多、涉及面廣，而且金額一般不會很大，單位和個人的違規(guī)、違紀事實清楚，完全可以當場作出處罰決定；二是實行當場收繳罰款符合有關法律的規(guī)定。行政處罰法第四十七條規(guī)定，對“不當場收繳事后難以執(zhí)行的”，執(zhí)法人員可以當場收繳罰款。由于單位和個人存在銀行的資金是由其自行支配的，如果被處罰當事人有意將存款轉(zhuǎn)走，而銀行又沒有充足的理由停止其支付，必然會導致罰款難以執(zhí)行；三是采取單位和個人預先授權或者承諾允許銀行主動扣款的做法，并沒有違背法律的基本原則。因為違規(guī)、違紀的當事人本來就應該受到處罰，只是執(zhí)行程序上作了適當簡化而已，并沒有損害到當事人的利益，而且該方案還規(guī)定了有關當事人可以向人民銀行投訴和提起行政訴訟的權利。（三）規(guī)范結(jié)算罰款的處理。主要是對支付結(jié)算辦法、支付結(jié)算會計核算手續(xù)作以下方面的修改：1、規(guī)范罰款憑證的使用。由于結(jié)算罰款采取當場處罰的辦法，就必須按照行政處罰法的規(guī)定到財政部門申領罰款收據(jù)。具體可由人民銀行分支機構(gòu)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要向財政部門申領后，分發(fā)給各商業(yè)銀行使用。2、明確罰款的處理手續(xù)。商業(yè)銀行作出處罰決定后，填制人民銀行統(tǒng)一印制的行政處罰決定書一式三份和罰款收據(jù)，其中行政處罰決定書一份留存，一份送交當?shù)厝嗣胥y行，剩下一份連同罰款收據(jù)送交有關當事人。對當事人的存款賬戶有足夠余額扣繳罰款時，應在當天辦理扣款手續(xù)，并在兩日內(nèi)將罰款劃至人民銀行指定的銀行賬戶。對當事人的存款賬戶沒有足夠余額扣繳罰款時，商業(yè)銀行應繼續(xù)等待扣