農(nóng)村研究論文-農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受困現(xiàn)行法律.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村集體非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)受困現(xiàn)行法律廣東省南海市（現(xiàn)為佛山市南海區(qū)）土地股份合作制的推行對(duì)現(xiàn)行政策和法律帶來了挑戰(zhàn)。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在廣東，這類土地級(jí)差收益十分顯著，如果沒有機(jī)制來保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對(duì)土地級(jí)差收益的分享，單靠國家強(qiáng)制的征地辦法，其后患無窮。讓農(nóng)民帶著土地的權(quán)利參與工業(yè)化，保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對(duì)土地級(jí)差收益的分享，這是尊重和保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的最重要體現(xiàn)。而保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利是對(duì)農(nóng)民根本利益的最大保護(hù)。為此，必須改革現(xiàn)行征地制度。南海市獨(dú)特的以土地為中心的農(nóng)村股份合作制的推行，讓農(nóng)民從中受了益，也使集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力憑借土地級(jí)差收益的上升得以壯大。但在其推進(jìn)過程中，現(xiàn)行政策和法律也面臨極大挑戰(zhàn)。根據(jù)南海市法院提供的資料，年房地產(chǎn)庭受理案件件，農(nóng)村集體建設(shè)非農(nóng)用地案件，占；年僅上半年就受理案件件，涉及這類案件件，約占。農(nóng)村集體建設(shè)非農(nóng)用地案件呈急劇上升態(tài)勢(shì)。國家征地制度與農(nóng)村工業(yè)化的沖突政府征用農(nóng)村集體土地，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、工礦建設(shè)、城市建設(shè)、以及工業(yè)、商業(yè)、文化教育、房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)。南海作為新興的工業(yè)化地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推進(jìn)城市化進(jìn)程中，離不開大量征用農(nóng)民的土地?，F(xiàn)在，農(nóng)民用自己的土地參與工業(yè)化與國家征地制度的矛盾表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，國家只要搞非農(nóng)建設(shè)，就向農(nóng)民征地，而對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償極其有限。近幾年，政府更是控制農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土推行工業(yè)化，實(shí)行工業(yè)區(qū)的集中，使農(nóng)民分享工業(yè)化的好處越來越難。另一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)的土地級(jí)差地租的上升越來越明顯，出租土地的收益越來越大，因此，無論是集體經(jīng)濟(jì)組織還是農(nóng)民，都不愿意政府通過征地將集體土地轉(zhuǎn)為國有。因?yàn)樵谵r(nóng)民的心目中，土地自有它的分量。南海位于廣州、佛山之間，是珠三角開發(fā)最早的地區(qū)之一，具有得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢(shì)，土地級(jí)差收益成為財(cái)富的重要源泉。那種年代末農(nóng)民盼望政府征地從而領(lǐng)取城市戶籍的現(xiàn)象早已成為歷史。正如我們?cè)谡{(diào)查中農(nóng)民普遍反映的：“這地是我們集體的，轉(zhuǎn)為國有，子子孫孫就沒有了。給我萬、萬有什么用，資產(chǎn)增值也沒有什么辦法，就等于我們的財(cái)產(chǎn)被其他人侵占了！”此一矛盾，源于現(xiàn)行國家征地制度與農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利觀念的沖突。按照土地法，除了留出部分農(nóng)民自用的土地從事非農(nóng)經(jīng)營以外，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)，都得實(shí)行國家征地制度，即將原來的土地集體所有變?yōu)閲校r(nóng)民在得到跟現(xiàn)行土地農(nóng)作有關(guān)的補(bǔ)償后，就喪失了土地的所有權(quán)。這種做法既與農(nóng)民對(duì)土地的傳統(tǒng)觀念相背離，也使農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行土地政策和法規(guī)產(chǎn)生懷疑和抵觸。在農(nóng)民的心目中，這塊土地是祖輩留下來的，除了這個(gè)社區(qū)的成員以外，其他任何人都是無權(quán)享有的；土地農(nóng)用時(shí)，政策和法規(guī)所賦予農(nóng)民的土地權(quán)利還是比較充分的，既有長期而有保障的土地使用權(quán)，也允許農(nóng)民出租，轉(zhuǎn)讓自己所承包的農(nóng)地，但是，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民原來在這塊農(nóng)地上所擁有的權(quán)利就全部消失了。因此，當(dāng)國家通過行政的力量將農(nóng)民的土地變?yōu)閲袝r(shí)，盡管有法律的強(qiáng)制性規(guī)范，盡管征地補(bǔ)償費(fèi)過低的狀況已有所改變，但還是難以令農(nóng)民信服。尊重集體土地所有權(quán)，慎用國家征地手段，避免引發(fā)社會(huì)問題，這是南海市委、政府和國土部門的共識(shí)，而這種共識(shí)是在處理無數(shù)起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。年南海市按規(guī)劃擴(kuò)大城市中心板塊，以適應(yīng)工業(yè)化的布局，必須征用桂城區(qū)畝預(yù)留工業(yè)用地，這涉及到六個(gè)村委會(huì)的非農(nóng)建設(shè)用地，包括多家工廠。況且這三個(gè)村因地處市區(qū)范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個(gè)村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政府考慮到用提高現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)霓k法，也不能解決農(nóng)民的基本生活和就業(yè)問題。經(jīng)過反復(fù)征求意見后，研究決定，除給予土地補(bǔ)償、預(yù)留征地的土地外，市政府還從已經(jīng)掌握了的預(yù)留工業(yè)用地中撥出畝償還給這六個(gè)村，保證了集體組織和農(nóng)民生產(chǎn)、生活不受大的影響，保證了此次征地任務(wù)的順利完成。農(nóng)村土地使用權(quán)的法律限制與農(nóng)民的變通之間的較量中華人民共和國憲法第條第款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！敝腥A人民共和國土地管理法第條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，留給農(nóng)民的非農(nóng)集體土地使用權(quán)是受各種限制的，是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的。但是，南海的農(nóng)民從辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)踐中，認(rèn)定了出租土地是利益最直接，風(fēng)險(xiǎn)最小，也是最為長久的方式。其理由有三：其一，通過合法的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非方式獲得非農(nóng)建設(shè)用地，不僅交易成本高，而且風(fēng)險(xiǎn)也極高。對(duì)于已經(jīng)具有集體所有權(quán)的農(nóng)民來說，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，或者缺乏有能力的企業(yè)家，這類企業(yè)已經(jīng)負(fù)債累累，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民不會(huì)再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他人合辦企業(yè)，這種方式也不成功。因?yàn)椋Y金入股的一方通常為大股東，他們控制企業(yè)的經(jīng)營管理，時(shí)常會(huì)用股東的增資擴(kuò)股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業(yè)控制權(quán)的弱勢(shì)地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買”。企業(yè)虧損，股東還要還債。企業(yè)贏利，作為土地入股方又很難得到收益，企業(yè)會(huì)有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體只得變通方式來經(jīng)營土地，即：他們將土地出租給企業(yè)或者個(gè)人，或者由集體組織在土地上建好廠房、倉庫、店鋪等出租。中華人民共和國土地管理法第條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！眹鴦?wù)院年月日頒布的關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題意見的通知中規(guī)定：“集體的土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體所有的土地資產(chǎn)用入股的方式，與外商聯(lián)辦企業(yè)，須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！边@個(gè)“除外”和“入股”本意是為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共事業(yè)開的法律的口子，但是也為農(nóng)民規(guī)避法律、出租土地，找到了變通的途徑。與實(shí)際使用情況往往不一致。比如，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容易得到批準(zhǔn)，那么許多非農(nóng)用地申請(qǐng)報(bào)建報(bào)告都以此為內(nèi)容，而實(shí)際上可以辦成商場(chǎng)、店鋪、酒樓等出租。是由村或管理區(qū)經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)，辦理拆建手續(xù)，由承租方出資組織施工建設(shè)，土地使用權(quán)證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業(yè)的名下。承租方取得土地使用權(quán)的依據(jù)是一紙租賃合同或承包合同。行政部門很難發(fā)現(xiàn)其中秘密。致。背后的合同基本是土地、廠房等租賃合同，常見的有土地使用權(quán)租賃合同、土地買賣合同、土地轉(zhuǎn)讓合同等，合同雙方對(duì)土地的租賃期限、租金、付款方式、違約懲罰等，都有明確的規(guī)定。合同期限一般較長，少則至年，多則年、年，有的甚至寫明永久使用權(quán)。租金有分期給付的，也有一次性給付的。為了防范因企業(yè)經(jīng)營不佳導(dǎo)致的集體土地利益受損，集體組織采用了一些“土辦法”來應(yīng)對(duì)。為防止出現(xiàn)企業(yè)不交或者拖欠租金，一種辦法是，在將土地種做法更為極端，就是當(dāng)企業(yè)拖欠租金時(shí)，集體組織以斷水?dāng)嚯姷葋肀破髽I(yè)“就范”。這些辦法盡管能在一定程度上保得集體之利，但從長遠(yuǎn)來看，則不利于當(dāng)?shù)毓I(yè)化的推進(jìn)，因?yàn)椴扇∈斩嗄曜饨鸬霓k法，加大了企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)的成本；斷電、斷水的辦法則會(huì)惡化當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營環(huán)境，逼使企業(yè)外遷和阻礙新企業(yè)的進(jìn)入。執(zhí)法公正與現(xiàn)實(shí)公平的矛盾在變通也不能保證集體利益的情況下，集體只得求助法律來解決。從南海市法院提供的判案來看，當(dāng)農(nóng)民因糾紛走上法庭時(shí)，都會(huì)出現(xiàn)讓他們難以接受的法律結(jié)果。出租土地和物業(yè)大體有三種方式。其一，純粹由集體組織向企業(yè)或個(gè)人所有的土地出租用于非農(nóng)建設(shè)，違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，法院判原、被的財(cái)產(chǎn)予以返還。其結(jié)果，作為土地出租方不僅得不到原合同中規(guī)定的土地租金，還要將已經(jīng)收取被告的租金退還承租方。（具體情況見集體土地出租糾紛案例）其二，由集體組織向企業(yè)或個(gè)人提供廠房等，但集體組織所出租的物業(yè)沒有辦理非農(nóng)的專用手續(xù)的，法院的判決對(duì)農(nóng)民也不利，因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地非經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途，而房屋出租必須取得合法的產(chǎn)權(quán)，在此類案例中，由于集體組織擅自將農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地，其所出租的廠房又沒有取得房屋所有權(quán)證，甚至沒有辦理報(bào)建手續(xù)，為此，法院也只能判決雙方簽訂的承包廠房場(chǎng)地合同無效。雙方因無效合同所取得的財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)返還。其三，名義上由集體組織向企業(yè)或個(gè)人提供廠房，實(shí)際上集體組織只出租土地，由企業(yè)或個(gè)人在所承租的土地上出資蓋廠房的，法院也同樣判定租賃合同為無效合同，農(nóng)民無法得到出租土地的租金。（具體情況見集體土地出租糾紛案例）集體組織出租非農(nóng)用地也是違法行為，此類土地租賃合同當(dāng)然是無效合同。這種合同是屬于我國合同法第條規(guī)定的以合法形式掩蓋非法目的的合同。合同在內(nèi)容上和形式上違反了法律和行政訴訟法規(guī)，因而不具有法律效力。由于合同雙方均出于故意過錯(cuò)，故合同從一開始就是絕對(duì)無效。其判決結(jié)果就唯有：將土地使用權(quán)還給集體，土地租金返還交租者。如果實(shí)際已經(jīng)使用土地，建了建筑物，后果就嚴(yán)重了。法律規(guī)定，合同無效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有權(quán)。盡管建筑物是以土地所有權(quán)人的名義合法報(bào)建，但是承租商為出資建筑方的，返還時(shí)，集體還要以建筑物和附著物的現(xiàn)值，返還不當(dāng)?shù)美?，將建筑物的投資返還給投資人，出租土地和廠房的投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了集體。正因?yàn)榉刹槐Ｗo(hù)集體非農(nóng)用地租賃行為，就讓一些壞人在承租集體土地和物業(yè)的過程中鉆了法律的空子，坑害了農(nóng)民和集體，自己則謀取了非法利益。有些企業(yè)如果經(jīng)營不下去了，就起訴。有些企業(yè)是在合同期滿之前，向法院起訴。比如合同是年期限，到期后其地上建筑物得無償歸集體，于是他們會(huì)在到了年時(shí)，有意不交租金以引起起訴，在法院認(rèn)定合同無效后，集體還得向他們返回建筑物的價(jià)值，他們反而能從集體拿回投資。目前在廣東，從省到地市到縣市級(jí)法院，都這樣處理。這種結(jié)果對(duì)集體來說簡直無法接受，法院的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此很苦惱，他們反映在處理這類案子時(shí)壓力太大，村民要示威。村民說，我們老老實(shí)實(shí)的，人家鉆空子。罵法院不是保護(hù)好人，是保護(hù)鉆法律空子的人。判案人員的執(zhí)法是公正的，地產(chǎn)庭的負(fù)責(zé)同志告訴我們，有些案子他們是違心判下去的，集體和農(nóng)民肯定是不接受的。這種社會(huì)現(xiàn)象違反了法律的公平原則，保護(hù)了壞人，如此眾多的能讓壞人鉆空子的案情頻繁出現(xiàn)難道就不應(yīng)該找找法律本身不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題了嗎也就是說，在現(xiàn)行法律下，地方政府所作出的變通，無論多么符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，也無論它能給集體和農(nóng)民帶來多大福利，這種做法都無法繞開現(xiàn)行法律的約束。因?yàn)楝F(xiàn)行的土地管理法、農(nóng)業(yè)法、民法通則，出于保護(hù)耕地的目的，對(duì)集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地卡得死死的，而且對(duì)土地的出租設(shè)定了更為嚴(yán)格的限制。土地管理法第條規(guī)定，國有土地，農(nóng)民集體土地可以給單位和個(gè)人使用。農(nóng)業(yè)法第條規(guī)定，國有土地和集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓。集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓給單位或個(gè)人使用。但是，土地法第條和民法通則第條，卻又明確集體土地不能出租、轉(zhuǎn)讓與出讓。也就是說，按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民要將集體的土地這篇文章做活是不可能的。完善有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)用地法律是當(dāng)務(wù)之急南海在土地使用上所反映出的現(xiàn)實(shí)與法律的沖突，表明目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體而言，第一，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，不利于農(nóng)村的工業(yè)化和城市化。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，這兩種性質(zhì)的土地在參與工業(yè)化時(shí)，土地的價(jià)格差別太大。如果是農(nóng)民自己將集體土地非農(nóng)化，其主要支出集中在搞填土等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使加上購買異地土地農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，一畝地的費(fèi)用也就幾萬元。而如果是變成國有土地，就是一般工業(yè)用地辦出讓手續(xù)，其費(fèi)用起碼也要萬元。對(duì)企業(yè)來講，地價(jià)如此高昂，是難以承受的，地方利用土地招商引資以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的愿意也只能落空。第二，現(xiàn)行的法律法規(guī)鼓勵(lì)的是讓集體以自用的土地來辦企業(yè)。據(jù)我們了解，在浙江溫州等地，廣東的南海、順