農(nóng)村研究論文-問題與挑戰(zhàn)：后稅費時代村干部眼中的村民自治.doc

農(nóng)村研究論文-問題與挑戰(zhàn)：后稅費時代村干部眼中的村民自治內(nèi)容提要：通過近期對四川省部分農(nóng)村村干部關(guān)于村民自治評價態(tài)度的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)村干部對目前村民自治工作基本上持肯定態(tài)度，同時又認(rèn)為還存在著一些共同性的問題，并正面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，諸如稅費改革后農(nóng)村公共事務(wù)難辦，村民政治參與積極性不高，農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)村關(guān)系問題以及村支書和村主任的關(guān)系問題等等?，F(xiàn)實存在的這些問題迫切需要采取切實有效的措施加以解決，對此，本文提出了一些對策性的意見和建議。關(guān)鍵詞：后稅費時代村民自治主要問題對策建議2005年下半年以來，我們先后到四川省遂寧市、南充市、巴中市、廣元市等地一些農(nóng)村進(jìn)行了實地考察，并于2006年底又組織了近200名在校大學(xué)生利用寒假期間，專門以村干部為調(diào)查對象，對四川省大部分地市州的100多個村莊進(jìn)行了一次大規(guī)模的問卷調(diào)查，主要調(diào)查了解村干部對當(dāng)前村民自治工作的意見和看法。此次問卷調(diào)查的范圍涉及四川省的19個地級市（自治州），共發(fā)出調(diào)查問卷200份，回收有效問卷170份，依據(jù)回收的有效問卷數(shù)量多少進(jìn)行統(tǒng)計排名來看，調(diào)查樣本選取量最大的前十個地區(qū)依次是：成都、南充、廣安、瀘州、阿壩、綿陽、眉山、宜賓、廣元、遂寧。此次調(diào)查中男性占調(diào)查對象的84.1%，女性占15.9%，男性比例明顯高于女性，說明村干部的性別構(gòu)成以男性為主。從年齡構(gòu)成來看，有74.7%的調(diào)查對象年齡處于36-55歲階段，而18-35歲階段和55歲以上階段分別只占11.8%和3.5%，可見村干部的年齡構(gòu)成以中年人為主，老年人和年輕人的比例都不高。從文化程度上看，被調(diào)查對象中初中文化程度占45.6%，高中或中專占40.8%，可見絕大多數(shù)村干部的文化程度屬于初中或高中文化水平?，F(xiàn)將此次調(diào)查匯總的情況以及我們的分析報告整理出來，供有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和對村民自治感興趣的學(xué)界同仁們參考指正。一、村干部對于當(dāng)前村民自治狀況的總體認(rèn)識和評價通過對回收的調(diào)查問卷進(jìn)行統(tǒng)計分析表明，主要有以下一些認(rèn)識和看法：1、對于村民自治工作的認(rèn)識和評價：（1）從選舉程序看，調(diào)查顯示，62.4%使用流動票箱投票，33.5%秘密劃票，4.5%由村干部代投?？梢酝茰y大部分村莊的投票做法是比較規(guī)范的。（2）從選舉效果看，91.8%認(rèn)為上屆村委會選舉效果很好和一般，僅有8.2%認(rèn)為效果比較差和非常差。因為此次調(diào)查對象即為現(xiàn)任村干部，他們都是通過上屆選舉當(dāng)選的，所以絕大多數(shù)人是肯定這次選舉效果的。（3）村民大會以及村民代表會議召開情況：28.3%的對象表示所在村莊每年至少召開一次村民會議或村民代表會議，13.1%表示以前開過，而36.2%表示很少召開，另外有22.3%的對象表示不清楚此事。由此可見，目前農(nóng)村的村民大會以及村民代表會議的召開情況并不理想。（4）村務(wù)公開情況：94.1%的村干部對村務(wù)公開表示非常關(guān)心和比較關(guān)心，僅有0.6%表示不關(guān)心，另有5.3%對此抱無所謂態(tài)度。（5）一事一議的情況：76.4%認(rèn)為一事一議效果很好和比較好，12.1%說不清楚，11.5%認(rèn)為不好，解決不了什么問題看來大多數(shù)村干部還是認(rèn)為一事一議的效果是好的。（6）對本屆村委會工作的評價問題。45.5%認(rèn)為很好和好，50.3%認(rèn)為一般，認(rèn)為比較差和很差的只有4.7%?？梢钥吹?，與近期以來我們同樣在上述地區(qū)就村民自治工作對普通村民所作的調(diào)查結(jié)果來對照，【1】村干部對于村民自治工作的總體評價較之于村民而言，是明顯偏高的。因為此次調(diào)查對象的身份是村干部，所以他們對自己工作的評價還是持肯定態(tài)度的。2、取消農(nóng)業(yè)稅之后的干群關(guān)系問題調(diào)查也表明，取消農(nóng)業(yè)稅之后，被調(diào)查者中有84.5%認(rèn)為干群關(guān)系比以前好，14.3%認(rèn)為沒有什么變化，只有1.2%認(rèn)為比以前惡化了。由此看來，農(nóng)業(yè)稅的取消可以說極大地改善了農(nóng)村干群關(guān)系。3、農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題被調(diào)查者中有80.5%的人認(rèn)為沒有負(fù)擔(dān)或負(fù)擔(dān)合理，有19.5%的人認(rèn)為負(fù)擔(dān)仍然很重?？梢?，與以前相比，農(nóng)民負(fù)擔(dān)切實得到了減輕。4、關(guān)于村委會工作成效問題認(rèn)為影響村委會工作成效的最主要因素是村集體缺乏資金。調(diào)查顯示，影響村委會工作成效的主要因素依次排列為：村集體缺乏資金（54.1%），村干部能力不夠（14.6%），村務(wù)管理不民主（14.6%），村民對村務(wù)管理比較抵觸（10.8%），宗族勢力干預(yù)村務(wù)管理（5.1%），其他（0.6%）。5、關(guān)于村干部的工作積極性問題有70.6%認(rèn)為村干部的報酬太少和較少。有近1/3的人不愿參加下屆村委會競選，其原因主要是：工作難開展46.3%、報酬低14.9%、得罪人10.4%。6、認(rèn)為選舉中最令人擔(dān)心的問題依次為：選民投票率低32.7%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響干預(yù)24.5%，個別人通過非法手段操縱選舉14.5%，候選人競爭激烈14.5%。7、關(guān)于選舉的競爭性問題認(rèn)為村委會選舉應(yīng)該加強(qiáng)競爭，并愿意和非常愿意通過一些積極主動的方式參加競選。愿意通過走家串戶、貼海報宣傳、發(fā)表演說等方式競選的人有47.3%，說明較多村干部還是愿意采取一些積極主動的方式去參加競選。8、關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系問題調(diào)查對象中有65.5%認(rèn)為現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村關(guān)系是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系和“主要是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，35.0%認(rèn)為是“指導(dǎo)和被指導(dǎo)”和“主要是指導(dǎo)和被指導(dǎo)”關(guān)系。由此可以判斷，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村關(guān)系更多地表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系。9、關(guān)于兩委關(guān)系問題調(diào)查對象中有58.6%認(rèn)為兩委關(guān)系應(yīng)該是“相互配合”和“各管各的事”，說明較多的村干部對兩委關(guān)系有正確的認(rèn)識。有86.7%認(rèn)為兩委關(guān)系是很和諧與比較和諧的。但也有33.7%認(rèn)為應(yīng)由村支書管村委會，只有7.7%認(rèn)為應(yīng)由村委會管村支書，這表明在現(xiàn)實中村支書的權(quán)力和影響，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村主任。而對于村支書和村委會主任“一肩挑”問題，66.3%表示不贊成，16.0%表示說不準(zhǔn)，僅有17.8%表示贊成?？梢?，大多數(shù)村干部并不贊成“一肩挑”。10、上屆村委會選舉中出現(xiàn)的問題主要有：29.4%認(rèn)為選舉動員不夠，20.1%認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)選舉，17.9%認(rèn)為部分村民借選舉要求解決個人問題，16.0認(rèn)為候選人賄選拉票，9.9%認(rèn)為受到家族勢力的干擾，3.5%認(rèn)為黑惡勢力的影響，3.2%其他。通過上述調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果可以看到，絕大多數(shù)村干部對目前村民自治工作基本上持肯定態(tài)度，同時又認(rèn)為還存在著一些共同性的問題，村民自治正面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。那么，應(yīng)當(dāng)如何正確地認(rèn)識這些問題并采取正確的策略應(yīng)對挑戰(zhàn)，這正是當(dāng)前村民自治的實踐者和研究者們面臨的一項緊迫任務(wù)。我們通過對上述這些問題加以歸納和梳理，主要概括為以下四個方面的問題，對其成因作了進(jìn)一步的深入分析，并在此基礎(chǔ)上提出了一些對策性的意見和建議。二、當(dāng)前面臨的主要問題及其成因分析1、稅費改革后農(nóng)村公共事務(wù)難辦的問題。此次被調(diào)查的村干部中，有54.1%的人認(rèn)為，影響村委會工作成效的主要因素是村集體缺乏資金，是回答這一問題的各個選項中比例最高的。事實上，自農(nóng)村實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)解體消失，成了“空殼村”。但在稅費改革之前，村里還可以通過提留獲得一些資金用于村莊公共事務(wù)。而在農(nóng)業(yè)稅取消之后，徹底斷絕了村集體的經(jīng)濟(jì)來源，村集體資金的缺乏導(dǎo)致村莊公共事務(wù)的經(jīng)費投入沒有來源和保障，這就必然影響村委會的工作成效。所以相當(dāng)多的村干部認(rèn)為稅費改革后農(nóng)村公共事務(wù)難辦。與此相關(guān)的還有三個問題，一是74.3%的村干部認(rèn)為村級債務(wù)是村委會工作中最頭痛的問題；二是村干部的工作積極性受到影響，有70.6%認(rèn)為村干部的報酬太少和較少。這次調(diào)查表明，有近1/3的人不愿參加下屆村委會競選，其主要原因之一是報酬低；三是認(rèn)為稅費改革后最難辦的事情是（共有450個選擇，這里依次排列前五位答案）：25.3%公共建設(shè)，15.3%計劃生育，12.7%債務(wù)糾紛，11.6%社會事業(yè)，10.9%發(fā)展經(jīng)濟(jì)?？梢?，集體經(jīng)濟(jì)的空虛薄弱是制約村民自治進(jìn)一步發(fā)展和完善的關(guān)鍵因素。2、村民政治參與積極性不高的問題。29.4%的村干部認(rèn)為選舉中最令人擔(dān)心的問題首先是選民投票率低，這是關(guān)于這個問題的所有答案中排列首位的選項。村干部們的這種擔(dān)憂可以說既是客觀事實的真實反映，也是理論分析的必然結(jié)論。因為，無論是現(xiàn)代民主政治的理論和實踐都表明，要推行一種科學(xué)的民主管理的機(jī)制，必須得到廣大民眾的支持和參與。只有廣大村民積極參與了，并且也有能力當(dāng)家作主了，村民自治的格局才能真正形成，村民自治也才有內(nèi)在的動力。而從目前的實際情況來看，村民自治作為我國農(nóng)村基層民主的一種基本形式，盡管政府的主導(dǎo)作用非常重要，但經(jīng)濟(jì)的原因是始終是基礎(chǔ)性的制約因素。因此，村民自治要高質(zhì)量地運行，必須要有足夠的經(jīng)濟(jì)保證。美國政治政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為：“對大多數(shù)人來說，政治參與只是實現(xiàn)其他目的的手段?！薄?】在中國，廣大農(nóng)民剛剛擺脫溫飽，還在為自身和家庭的生存而奮斗，與大多數(shù)農(nóng)民最貼近的只能是較低層次的物質(zhì)利益。用明恩溥的話來說，“中國農(nóng)民的生活由兩部分構(gòu)成，一個是胃，一個是錢?！薄?】民主政治對廣大農(nóng)民來說還不像陽光、空氣一樣是人們的生活必需品，它在某種程度上還只是一種可有可無的奢侈品。貧困低收入的農(nóng)民群體并不真正需要高級的民主政治，從而導(dǎo)致村民自治往往流于形式。這從我們在四川各地一些農(nóng)村進(jìn)行實地考察時了解情況中也可以得到證實，許多村民的看法是：“村干部拿他的工資，我種我的田，各管各的事”。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅之后，許多村民覺得村委會與自己已經(jīng)沒有什么經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自己的事，現(xiàn)在村干部不像以往那樣收取稅費，干群關(guān)系也比以前緩和了，村集體也沒有什么資源值得關(guān)注，村委會也不能幫助村民解決什么實際問題。至于上面所倡導(dǎo)的所謂“一事一議”，也就是要村民自己出錢辦事，而許多事情由于人心不齊也辦不成，于是許多村民對村民自治也就越來越感到?jīng)]有多大意思，村民的政治參與也就越來越缺乏動力。3、農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)村關(guān)系問題。有65.5%的村干部認(rèn)為現(xiàn)實中的鄉(xiāng)村關(guān)系是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系和“主要是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。在對村民調(diào)查中得出的看法也大體如此，有53.5%的村民認(rèn)為鄉(xiāng)村關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這應(yīng)當(dāng)說是比較真實地反映了當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的實際狀況。然而，近期以來學(xué)界曾經(jīng)有人想當(dāng)然地以為，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再需要村干部去征稅，村干部也就不能從稅收中獲得利益，這就打破了鄉(xiāng)村的利益共同體，于是村組織不再履行征稅的任務(wù)而減少了行政職能，從而就可以更好地管理村務(wù)，成為真正為民謀利的自治組織。但從我們的調(diào)查了解的實際情況來看，這種觀點僅僅是一種不切實際的推論。而實際上，村自治組織如果缺乏經(jīng)濟(jì)上的獨立性，在實踐中也就不可能實現(xiàn)真正的自治，仍然不過是完成上級任務(wù)的“政府派出機(jī)構(gòu)”，而且可以說今天的自治組織甚至比以往更大程度上被“附屬行政化”。其理由非常簡單，既然現(xiàn)在村干部不再從村提留中獲得經(jīng)濟(jì)報酬，而是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取補(bǔ)貼和各種獎金，完全沒有一點經(jīng)濟(jì)上的獨立性，那么，正如俗話所說“吃人家的飯，為人家辦事”、“拿人錢財，替人消災(zāi)”，因而村干部也就理所當(dāng)然地必須承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的各項工作任務(wù)，更加名副其實地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”。況且，村干部的這些工作任務(wù)的完成情況又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部年終進(jìn)行個人工作績效評價乃至個人升遷的標(biāo)準(zhǔn)，所以說，以往存在的自治組織附屬行政化的狀況在今天決不可能有實質(zhì)性的改變，并且在許多地方比從前更有甚者。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系在現(xiàn)實中經(jīng)常被倒置，村委會應(yīng)有的自治色彩被淡化，因此，村委會不但難以充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿，反而更多地作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一些行政職能的延伸，在更大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志的執(zhí)行者，那么它自身的自治功能也就很難實現(xiàn)了。4、現(xiàn)實中的村支書和村主任的關(guān)系即兩委關(guān)系問題。此次調(diào)查表明，有86.7%的村干部認(rèn)為兩委關(guān)系是很和諧與比較和諧的。當(dāng)村支書和村主任兩人意見不一致時，90.4%認(rèn)為應(yīng)相互協(xié)商，還有7.8%認(rèn)為村主任應(yīng)聽村支書的，另有1.8%則認(rèn)為村支書應(yīng)聽村主任的。從上述7.8%和1.8%兩個數(shù)據(jù)的比較也可以推測，現(xiàn)實中村支書的權(quán)力影響通常要大于村主任。通過這上述這組數(shù)據(jù)也充分表明，大多數(shù)村干部是能夠正確看待兩委關(guān)系的。而對于村支書和村委會主任實行“一肩挑”的做法，大多數(shù)村干部并不贊成。這表明村支書和村委會主任這兩個職位分設(shè)是有其必要性和合理性的，“一肩挑”雖然可以避免某些矛盾和摩擦，但顯然不利于合理分工，更不利于實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是有悖于村民自治的初衷的。三、積極應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)的對策和建議第一，政府應(yīng)加大向農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，在提供公共產(chǎn)品上要重點向農(nóng)村傾斜。在實行農(nóng)村稅費改革后，由于村集體缺乏資金，因而只有通過“一事一議”方式進(jìn)行集資修路、興修水利等等，于是一些地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)又出現(xiàn)了反彈。當(dāng)然，造成這種狀況的原因是多方面的，但是，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和社會公益事業(yè)資金短缺是一個很現(xiàn)實的也是最主要的原因。農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)主要包括農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、廣播電視、優(yōu)撫定補(bǔ)、五保戶補(bǔ)助等。這個問題實際上反映了政府對農(nóng)村履行提供公共產(chǎn)品職能的重大問題，反映了政府對農(nóng)民是“多予少取”還是“多取少予”的基本政策問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國正在建立和完善公共財政體制，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，在履行公共職能上，應(yīng)當(dāng)本著城鄉(xiāng)平等對待的原則，既要加強(qiáng)對農(nóng)村公共事務(wù)的管理，也要加強(qiáng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，要理順農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的渠