民主制度論文-制度安排、制度變遷與政府管制限度——以水污染物排放許可證制度為例.doc

民主制度論文-制度安排、制度變遷與政府管制限度以水污染物排放許可證制度為例內(nèi)容提要本文以水污染物排放許可證制度為例，從制度安排、制度變遷與政府管制的角度，分析環(huán)境保護(hù)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下表現(xiàn)出的特征及存在的問題。盡管政府環(huán)境管制能夠?qū)?yán)重的環(huán)境污染現(xiàn)象起到一定的抑止作用，但只有通過市場(chǎng)機(jī)制、政府管制與公民社會(huì)三者的有機(jī)治理，才能使防治環(huán)境污染取得預(yù)期的最佳效果。關(guān)鍵詞制度變遷市場(chǎng)機(jī)制公民社會(huì)政府管制限度環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國家，還是在后發(fā)展國家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過，與先發(fā)展國家比較，后發(fā)展國家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類問題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。3一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷改革開放以后，我國實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。排污許可證制度在實(shí)踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。4由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)水污染物排放許可證管理暫行辦法，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物排放許可證，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問題。在實(shí)際過程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在環(huán)境保護(hù)法和水污染防治法中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)。工商行政管理部門在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對(duì)環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務(wù)院發(fā)布的水污染防治法實(shí)施細(xì)則（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了黃浦江上游水源保護(hù)條例。1993年2月杭州市政府發(fā)布杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定，1996年杭州市人大常委會(huì)通過，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度。環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定。對(duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒有按規(guī)范操作，見表一。浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣溫州、杭州、寧波金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽5二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味