農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度創(chuàng)新分析與對策.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度創(chuàng)新分析與對策內(nèi)容提要：本文通過對農(nóng)村制度變遷軌跡的簡要分析，特別是從農(nóng)村稅費(fèi)根本問題的探討出發(fā)，提出農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵是要正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，論證了稅費(fèi)改革要多管齊下，表里兼治，進(jìn)行多邊制度創(chuàng)新的必要性。針對稅費(fèi)改革的艱巨性，從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和基層民主政治的角度，本文對制度創(chuàng)新方式的選擇和創(chuàng)新目標(biāo)進(jìn)行了總體設(shè)定，并對根本問題的解決提出了四點(diǎn)建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革產(chǎn)權(quán)政府權(quán)力農(nóng)民權(quán)益制度創(chuàng)新我國改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。農(nóng)村乃至全國的改革從一開始就是一個漸進(jìn)過程，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革后的又一重大的制度安排，改革的難度和廣度均超過前次改革，其意義是深遠(yuǎn)的。它是在整個改革進(jìn)入攻尖階段并觸及到深層次矛盾的形勢下進(jìn)行的，為了正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)村稅費(fèi)改革呼之即出。鄉(xiāng)村收支行為不規(guī)范，對支出缺乏有效的監(jiān)督，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重與農(nóng)業(yè)稅征收難同時并存，這些是當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)問題的主要表現(xiàn)。咎其根本原因，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和財政體制、農(nóng)業(yè)土地制度等方面的不完善以及村民委員會組織制度的民主實(shí)踐程度仍不高。為什么中央三令五申要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而許多地方越“減”越重，我們從這些深層次制度性問題的剖析，就可找到明了的解答，同時還可看到農(nóng)村稅費(fèi)改革的治本之策是理順政府與農(nóng)民的關(guān)系。一、農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國農(nóng)村制度創(chuàng)新發(fā)展的客觀要求（農(nóng)村制度變遷的簡要分析）改革開放以來，農(nóng)村制度變遷正是沿著合理界定政府權(quán)力和農(nóng)民權(quán)益關(guān)系的軌跡進(jìn)行的?；仡櫠陙磙r(nóng)村改革的歷程，分析和總結(jié)農(nóng)村制度變遷的內(nèi)在動力和深層原因，對于指導(dǎo)當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)乃至整個農(nóng)村改革向縱深發(fā)展具有重要意義，（而且對于全面推進(jìn)全國的改革具有深遠(yuǎn)的影響。）我國傳統(tǒng)的農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織是政經(jīng)合一的社隊（人民公社及大小隊），是作為政府機(jī)構(gòu)的附屬物而存在的，這是計劃經(jīng)濟(jì)下政府無所不包的產(chǎn)物。在這一體制下，農(nóng)民的勞動付出與勞動成果很難直接聯(lián)系，消費(fèi)和積累完全由缺乏真實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的集體程序安排，隨著時間的推移，農(nóng)民的積極性受到嚴(yán)重挫傷。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革則是首先廢除人民公社制度，實(shí)行家庭承包經(jīng)營，順應(yīng)了廣大農(nóng)民的意愿。這一改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，說到底，是以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為方向的。農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織的改造和調(diào)整，其實(shí)就是在市場和政府兩種制度中進(jìn)行度的選擇。實(shí)行家庭承包經(jīng)營，本質(zhì)上是進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，這是第一次還權(quán)于民，有利于形成符合市場經(jīng)濟(jì)的微觀經(jīng)濟(jì)組織，而這一制度創(chuàng)新，不僅僅以產(chǎn)權(quán)為核心，同時也符合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)和農(nóng)村人口狀況等實(shí)際情況，顯示了強(qiáng)大的生命力。隨后政府過于突出農(nóng)產(chǎn)品的宏觀控制功能，由于計劃經(jīng)濟(jì)時代的權(quán)力收縮不到位，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度又不同程度地侵害了農(nóng)民利益，自主經(jīng)營權(quán)的完整性受到影響，不利于農(nóng)產(chǎn)品市場體系的建立，也影響了家庭承包經(jīng)營的效果。為此中央決定取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，放開農(nóng)產(chǎn)品價格，由市場調(diào)節(jié)，同時以保護(hù)價的方式對農(nóng)業(yè)這一弱勢產(chǎn)業(yè)予以保護(hù)，這是第二次對農(nóng)民放權(quán)。但是目前許多地方政府，對農(nóng)民自主經(jīng)營干預(yù)過多，脫離了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的要求，強(qiáng)行搞“油菜工程”、“種子工程”政績工程等，干些勞民傷財?shù)氖?，更普遍的是隨意向農(nóng)民伸手要錢要物，農(nóng)民不堪重負(fù)。這說明政府與農(nóng)民的關(guān)系還有待理順，政府的權(quán)力和農(nóng)民的權(quán)益還有待進(jìn)一步界定清楚。我國農(nóng)村改革的核心就是尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，只有這樣才能調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。這一改革準(zhǔn)則反映在農(nóng)村制度變遷的具體過程中，仍然是農(nóng)民對與保護(hù)合法權(quán)益相適應(yīng)的制度需求快于中央（權(quán)力集團(tuán)）的制度供給。這一方面反映了中央對農(nóng)民意愿的尊重和對事實(shí)的尊重的基礎(chǔ)上，以廣大農(nóng)民滿不滿意、答不答應(yīng)作為辦一切事情的根本原則的情況下，制度需求決定了制度供給；另一方面表明任何一個制度在更替前，總有一個慣性存續(xù)期。對農(nóng)村制度變遷軌跡的總體分析，可以知道農(nóng)村制度變遷總的方向是：以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)村收入分配等制度創(chuàng)新為核心，正確定位農(nóng)村市場、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和政府間的關(guān)系，進(jìn)而確立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與農(nóng)民的關(guān)系規(guī)則，規(guī)范政府行為，給予農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，使農(nóng)民的權(quán)益和義務(wù)較好統(tǒng)一。時至今日，農(nóng)村稅費(fèi)問題又把對農(nóng)村制度變遷的要求提升到一個新的高度，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的具體實(shí)施，農(nóng)村改革必將從經(jīng)濟(jì)體制逐步導(dǎo)向政治性（或全面性）制度創(chuàng)新的層面。二、農(nóng)村稅費(fèi)根本問題分析減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順農(nóng)村收入分配關(guān)系，是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的最直接目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并確保今后問題不反彈，必須從處理好政府與農(nóng)民關(guān)系的角度出發(fā)，多管齊下，表里兼治，進(jìn)行多邊制度創(chuàng)新。唯有正確處理政府與農(nóng)民的關(guān)系，才能從根本上解決農(nóng)村稅費(fèi)中存在的問題。當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)問題的制度性原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：行政體制和財政體制方面：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在取消人民公社后設(shè)立的，處于我國整體行政結(jié)構(gòu)的最底層。國家政權(quán)確立后為了政權(quán)維護(hù)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級政府的權(quán)力先天保障性是很大的，特別是在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府權(quán)力和政府行為的強(qiáng)制力過大，源自人民的權(quán)力鏈處于某種脫節(jié)狀態(tài)。在市場化改革的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種權(quán)力秉賦的影響也很大，而且權(quán)力約束方向多是來自于上一級政府，農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束則較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)（這一本屬于組織代理性的權(quán)力）仍處于農(nóng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心主宰地位，使得權(quán)力制衡關(guān)系本末倒置。而權(quán)力最本質(zhì)特征是利益性和代表性，是因?yàn)樯鐣枰鞔_界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但由于信息不對稱等原因，產(chǎn)權(quán)又無法嚴(yán)格界定清晰，使得部分經(jīng)濟(jì)資源流入公共領(lǐng)域而形成了各種組織內(nèi)利益合約關(guān)系，最終表現(xiàn)為組織內(nèi)控制與被控制服從與被服從的權(quán)力關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)轉(zhuǎn)中政府與農(nóng)民間權(quán)責(zé)利的不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制中機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，效率低下的問題就表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺位與越位問題也表現(xiàn)得很突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一些閑人無功受祿甚至利用權(quán)力之便大掘社會財富的方便之地。政府職能的越位和一些不軌行為使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，職能缺位又使農(nóng)民難以直接感受到政府為農(nóng)民提供了那些公共產(chǎn)品，農(nóng)民對這些公共產(chǎn)品的滿意程度唯有通過權(quán)力約束才能得到保障，農(nóng)民的納稅意識也才能真正提升。政府與農(nóng)民關(guān)系的根本是利益關(guān)系，在這種關(guān)系中，財政體制方面的問題也很明顯。財政體制就總體而言，包括預(yù)算管理體制、稅收體制、國有部門（國企和行政事業(yè)單位）財務(wù)管理體制和不同級次財政間的管理體制等。以上體制所選擇模式的運(yùn)行情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力及其分配均有影響，尤其是這種傳統(tǒng)概念上的財政體制對于應(yīng)當(dāng)突出的整個政府收支行為規(guī)范和財政管理機(jī)制含界不清。作為財政體制核心部分的預(yù)算體制，無論是“分灶吃飯”的模式，還是分稅制下的分級財政模式，都是在中央和地方以及地方各級政府間進(jìn)行財力的劃分。在轉(zhuǎn)軌時期，各級政府事權(quán)的界定涉及對國家政治和經(jīng)濟(jì)職能的再認(rèn)識以及處理中央和地方集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系等問題，加之對各地財源等經(jīng)濟(jì)狀況測算技術(shù)原因，至今對財力的劃分仍然是粗疏的，事權(quán)與財力的配比仍然存在問題。在分稅制下，地方政府間財力如何分？整個轉(zhuǎn)移支付如何完善？這是完善的分稅制應(yīng)當(dāng)急待解決的兩大問題。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，在當(dāng)前仍有“分灶吃飯”特點(diǎn)但缺乏完善的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)的分稅制下，“諸侯”經(jīng)濟(jì)和“諸侯”財政致使國家財政因地區(qū)財力不均衡，在公共性支出的落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)上表現(xiàn)得不夠統(tǒng)一，正常的財力缺口客觀上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅外收費(fèi)的動機(jī)，并逐漸導(dǎo)致亂收費(fèi)，不良影響也不斷擴(kuò)大，以致成為普遍現(xiàn)象。在財政體制演變過程中，由于過度夸大地方理財?shù)淖灾餍砸约安徽_的認(rèn)識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)在實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大并處于分散狀態(tài)，特別是非規(guī)則財權(quán)的擴(kuò)大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的好財偏好不斷膨脹，自收自支行為隨處可見，尤其是在財權(quán)擴(kuò)大時，財政體制運(yùn)轉(zhuǎn)中不同程度偏離了財政職能的本質(zhì)要求，財政體制又缺乏一個來自外在的約束力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對財政預(yù)決算及其他政府性收支監(jiān)督軟化，這也是當(dāng)前財政體制中一個導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為不規(guī)范透明度不高的重要制度性問題。在分稅制不夠完善，尤其是國家與公民的關(guān)系中公民對地方政府的權(quán)力約束和公民偏好顯示規(guī)則不健全時，現(xiàn)行按一致或多數(shù)通過原則的法律形式確立的國家財權(quán)的統(tǒng)一性應(yīng)當(dāng)維持，特別是政府性收入（稅收和政府性收費(fèi)）的設(shè)置權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，界定應(yīng)科學(xué)。三提五統(tǒng)的設(shè)置依據(jù)和計征方法中存在的問題，就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)虛假的數(shù)據(jù)隨心所欲地）不斷彈性擴(kuò)張的重要原因。村級組織和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面：隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民與村委會之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)民開始從“集體人”向一般公民的身份還原，村委會也不再是一個政資合一的集體組織，而應(yīng)是一個在家庭承包經(jīng)營為特點(diǎn)的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)民民主參與村內(nèi)事務(wù)管理，制定和維護(hù)村內(nèi)各方關(guān)系規(guī)則的政治性組織。通過這種組織形式及其相應(yīng)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制，農(nóng)民在一定程度上就可用政治上的民主權(quán)利來保障自已的經(jīng)濟(jì)利益。村民委員會組織法的制定和實(shí)施，為處理農(nóng)村利益關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定提供了可靠的法律保障。但是現(xiàn)實(shí)中，這一具有新的意義的村委會組織的功能轉(zhuǎn)換與要求相距甚遠(yuǎn)。農(nóng)民的民主意識也不強(qiáng)，參與程度更低，對村委會及其成員的認(rèn)同感不高，但村委會的客觀存在，特別是事實(shí)上作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的延伸，更多地發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行功能，這雖然在執(zhí)行國家農(nóng)村政策方面起到了一些積極作用，但這又強(qiáng)化和固化了村委會強(qiáng)制執(zhí)行的能力，使農(nóng)民對其又產(chǎn)生了某些錯誤的認(rèn)同，農(nóng)民拒交一切不合理負(fù)擔(dān)的能力相對削弱。村委會不同程度成為一個封閉的異化的利益集團(tuán)，一個缺乏監(jiān)督的村委會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)自然成為農(nóng)民的一大負(fù)擔(dān)，由此也產(chǎn)生各種村級腐敗現(xiàn)象。目前因村委會與村集體經(jīng)濟(jì)的分離程度不高，村級與農(nóng)民間的債務(wù)關(guān)系混亂也是一個突出的問題。實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后，我國農(nóng)村家庭除了具備家庭的一般功能外，還作為獨(dú)立的生產(chǎn)單位而存在，農(nóng)戶已經(jīng)擁有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)部分，但農(nóng)村土地的整體分配形式和土地產(chǎn)權(quán)的分割方式還存在問題，均田式福利性土地分配的特點(diǎn)、土地使用權(quán)的無償性和土地資源的非經(jīng)濟(jì)性（非商品性）表現(xiàn)得很突出。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革不應(yīng)是簡單的“費(fèi)改稅”的問題，也不能因?yàn)檗r(nóng)村需要辦什么事業(yè)就強(qiáng)制性收取特殊項(xiàng)目的稅費(fèi)，而是以土地的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率與土地產(chǎn)權(quán)間的矛盾關(guān)系來正確確立農(nóng)村收入分配方式的問題。就農(nóng)業(yè)稅而言，應(yīng)當(dāng)實(shí)行長期穩(wěn)定的輕稅政策，這是由農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險性、農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中仍處于弱勢地位以及耕地的低經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率決定的，要根據(jù)各地人均耕地水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境確定科學(xué)合理的稅收負(fù)擔(dān)水平，不能因?yàn)槎愗?fù)過高，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而長期虧本。現(xiàn)行征收的三提五統(tǒng)諸項(xiàng)目則必須完全取消，要進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，逐步走上基于土地產(chǎn)權(quán)的按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行分配的道路，鄉(xiāng)村特別是村組范圍內(nèi)的一些公共性和直接受益性的事業(yè)，要按照民主協(xié)商、一事一議、全程監(jiān)督的方式辦理。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中不完善的地方以及一些新的變化值得注意：一些地方在第二輪土地承包中走過場，工作不細(xì)致，農(nóng)民雖然實(shí)質(zhì)上保有土地使用權(quán)，但合約手續(xù)和必要的公證程序缺乏，不利于土地使用權(quán)的合理流動和農(nóng)業(yè)稅納稅人的確定，容易產(chǎn)生許多糾紛；長期分散的土地使用權(quán)狀態(tài)和農(nóng)村的文化背景，增加了公共性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的交易費(fèi)用，如農(nóng)田水利建設(shè)的協(xié)調(diào)和組織難度較大；大面積山地、湖?和耕地有償承包的出現(xiàn)，對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時承包資金的權(quán)屬、土地要素的收入分配與農(nóng)業(yè)稅收間的沖突和均衡問題也顯得很突出。這些問題對農(nóng)村勞力流轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長和農(nóng)村收入分配關(guān)系將產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。三、農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度創(chuàng)新方式選擇及政策建議實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，是黨中央、國務(wù)院為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益而作出的一項(xiàng)重大決策，是關(guān)系農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展的大事，是落實(shí)江澤民同志“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是一項(xiàng)綜合性深遠(yuǎn)性的改革。這次稅費(fèi)改革的任務(wù)十分艱巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，縣鄉(xiāng)政府是這次改革的具體執(zhí)行者和落實(shí)者，更是改革的對象，一些不合理既得利益維護(hù)力量的阻礙是很大的；農(nóng)民是這次改革的重要力量和積極擁護(hù)者，也是改革成功與否的重要檢驗(yàn)者，要讓農(nóng)民真正投身到這次改革中來，為了實(shí)現(xiàn)中央制度供給與農(nóng)民制度需求的有效對接，應(yīng)選擇從兩頭向中間的夾逼式改革路徑。要針對農(nóng)村中一些深層次問題，采取釜底抽薪的辦法，精簡機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)換職能，規(guī)范行為，通過政策清晰限定、權(quán)力徹底剝離和農(nóng)民民主監(jiān)督，再次還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)符合市場經(jīng)濟(jì)具備明晰產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織