民主制度論文-論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接.doc

民主制度論文-論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接摘要廢除人民公社以后，中國農(nóng)村基層管理體制的重大變化是，鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。二者反映了國家權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)系，必須實現(xiàn)有機(jī)的銜接。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村社會管理的介入程度提高和村民政策參與意識的增強(qiáng)，它們之間出現(xiàn)了矛盾和沖突。為此，應(yīng)為鄉(xiāng)村管理創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境；合理劃分鄉(xiāng)政管理與村民自治之間的權(quán)限；規(guī)范權(quán)力主體的政治行為；改進(jìn)鄉(xiāng)政管理的施政方式。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)政管理；村民自治；沖突；有機(jī)銜接自1987年村民委員會組織法的頒布與貫徹，村民自治在中國獲得了長足發(fā)展。但村民自治的運作與理想形態(tài)之間尚存在較大差距，以至不少人對其現(xiàn)實可行性存有疑慮，一些地方的政策選擇也有所不同。出現(xiàn)以上情況的原因，除了村民自治必須受到多種因素的制約外，還在于村民自治的運作中存在著不少的內(nèi)在矛盾，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)政管理與村民自治的銜接。這一矛盾實質(zhì)上反映著國家對農(nóng)村的治理形式及走向。本文試就此作一探討。一1980年以后，中國農(nóng)村基層社會管理體制變化的一個重要特點，就是鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。過去一直延伸和介入農(nóng)村基層社會中的國家權(quán)力上收至鄉(xiāng)，鄉(xiāng)作為國家在農(nóng)村地方的基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)。在鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織，由其在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會事務(wù)。這樣，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會，管理體制中便存在兩種相對獨立的權(quán)力：一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)政府行政管理權(quán)，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國家薪金，并對上級政府負(fù)責(zé)。二是蘊含于農(nóng)村社會之中的村民自治權(quán)，其功能是在國家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過村民公約等方式對社區(qū)加以自我管理。村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人由村民選舉產(chǎn)生，由村民提供一定經(jīng)濟(jì)補貼，并對村民負(fù)責(zé)。因此，村民自治權(quán)直接來源于農(nóng)村社會本身。（注1）從權(quán)力的來源與功能看，農(nóng)村社會的“鄉(xiāng)政村治”的格局實際上是兩種不同的權(quán)力構(gòu)成的。這兩種權(quán)力從最終歸屬和運作目的看是一致的。其一，根據(jù)國家法律，國家權(quán)力不再是凌駕社會之上，統(tǒng)治和壓迫農(nóng)民的強(qiáng)權(quán)，而是代表包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民的利益，有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)社會的管理權(quán)。村民自治權(quán)是由國家法律制度規(guī)定，農(nóng)村村民管理基層社會事務(wù)的權(quán)力。二者都建立在人民當(dāng)家作主的權(quán)力基礎(chǔ)之上。其二，由于具有共同的權(quán)力基礎(chǔ)，國家權(quán)力和村民自治權(quán)有可能實現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合。人民民主專政的國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的有效行使，有賴于村民自治的配合，村民自治在基層社會的運作，有賴于人民民主專政的國家權(quán)力的保證和支持。正是從這一制度本質(zhì)出發(fā)，村組法規(guī)定，鄉(xiāng)政府和村民委員會是指導(dǎo)和協(xié)商的關(guān)系。這一規(guī)定，一方面肯定了鄉(xiāng)政府和村民委員會是兩種不同的權(quán)力載體；另一方面強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，即指導(dǎo)自愿接受的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，即命令服從關(guān)系。村組法的規(guī)定顯然是理念性的制度構(gòu)架。在現(xiàn)實社會中，這一構(gòu)架存在著難以避免的內(nèi)在矛盾。首先，現(xiàn)階段尚存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾。這一矛盾在主要實行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營的農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。鄉(xiāng)政管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權(quán)力。村民自治主要反映和表達(dá)村集體和村民意愿和要求。當(dāng)國家、集體和個人利益較為協(xié)調(diào)時，鄉(xiāng)政管理與村民自治的關(guān)系較為和諧，村民自治的運作也較為規(guī)范。當(dāng)這三者利益關(guān)系較緊張時，結(jié)果則相反。其次，鄉(xiāng)政管理的權(quán)力集中于鄉(xiāng)政府，（注2）但權(quán)力運用的范圍是整個鄉(xiāng)。這實際上表明，在實行村民自治的村仍然存在鄉(xiāng)政管理權(quán)的影響，只是其影響程度和方式有所不同而已。這樣，在村的范圍內(nèi)，實際上存在鄉(xiāng)政管理與村民自治兩種權(quán)力的影響。這兩種權(quán)力在運作中構(gòu)成了一種此消彼長的博奕關(guān)系，（注3）并制約著村民自治的運作。自村組法貫徹實施以來，對鄉(xiāng)政管理與村民自治之間的權(quán)限和關(guān)系一直爭論不休。有相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部認(rèn)為實行村民自治脫離現(xiàn)實，村組法超越了現(xiàn)階段需要，其理由是，實行村民自治后，鄉(xiāng)政管理失去了“腿腳”，行政命令難以暢通無阻地貫徹下去，從而造成了“應(yīng)該管理的無法管”的現(xiàn)象。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部實行任期目標(biāo)責(zé)任制，采取行政命令式管理，鄉(xiāng)政管理則只能與村委會協(xié)商。村委會受其社區(qū)和村民利益和意愿影響，往往不服從或不太情愿接受鄉(xiāng)政管理，以致鄉(xiāng)政管理權(quán)難以落實到基層。在這一背景下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求進(jìn)一步強(qiáng)化對農(nóng)村基層社會的行政管理，強(qiáng)化國家權(quán)力的介入，甚至要求從政治體制方面調(diào)整“鄉(xiāng)政村治”的格局。這一要求反映在一些政策選擇意向上。由中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊課題組1995年提交的一份權(quán)威報告就反映了這一要求。該報告主張將村民委員會下沉到下范圍的自然村，在自然村之上設(shè)村公所之類的鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu)，其目的是進(jìn)一步強(qiáng)化國家行政權(quán)，縮小社會自治權(quán)。（注4）與一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見不同，不少村民或村委會干部對鄉(xiāng)政管理過度干預(yù)基層事務(wù)表示不滿，認(rèn)為村民自治在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面，村組法沒有得到貫徹落實。在有人進(jìn)行的一項廣泛調(diào)查訪談中，一些村民說，現(xiàn)在的干部實際上都是上面指派的。村上的干部要站住腳就要巴結(jié)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)上的干部要端“鐵飯碗”就要巴結(jié)縣領(lǐng)導(dǎo)，群眾的意見沒多大的用處。（注5）為此，不少村民希望通過民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督，維護(hù)其權(quán)益，即進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治權(quán)。主管村民自治的民政部門積極推進(jìn)村民自治，反映了村民的這一意愿和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對待村民自治的不同看法，實際上反映了鄉(xiāng)政管理與村民自治，行政權(quán)與自治權(quán)的二元矛盾和沖突，并折射出國家與社會在分權(quán)治理過程中的不平衡性。那么，為什么在村組法貫徹8年后，對于村民自治仍存在不同看法，而且在一定范圍內(nèi)的分歧還較大呢？主要是在一些地方，鄉(xiāng)政管理與村民自治出現(xiàn)了脫節(jié)，行政權(quán)和村民自治權(quán)運作的沖突加大。對此，不能作出簡單的價值判斷，而應(yīng)對造成這一狀況的原因加以深入分析。二鄉(xiāng)政管理與村民自治的脫節(jié)與鄉(xiāng)政府對農(nóng)村社會管理的職責(zé)和權(quán)能增多有關(guān)。這種增多受宏觀、中觀和微觀三個層面因素的影響。從宏觀層面看，村組法的制定和貫徹起始于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大進(jìn)展之際。人民公社解體后，實行“政社分開”。原有的人民公社是管理經(jīng)濟(jì)，組織生產(chǎn)，兼具行政管理職能的組織，而政社分開后的鄉(xiāng)政府不再直接管理經(jīng)濟(jì)，組織生產(chǎn)。其職能大為減少，主要只是從事原人民公社兼有的行政管理。當(dāng)時的行政管理的內(nèi)容不多，村組織的行政化色彩也較濃，所以鄉(xiāng)政管理較為順利。但隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村的宏觀環(huán)境有所改變，鄉(xiāng)政管理的職能迅速增多。首先，中國的市場經(jīng)濟(jì)體制正在建立之中。農(nóng)民還不可能根據(jù)市場需要和自我意愿從事生產(chǎn)。國家不能不通過“定購糧”的方式從農(nóng)民手中獲取農(nóng)產(chǎn)品，以滿足迅速擴(kuò)大的市場需要。這其中就存在國家要求農(nóng)民種什么或不種什么的問題，承擔(dān)這一任務(wù)的便是直接而對農(nóng)民的鄉(xiāng)政府。經(jīng)濟(jì)調(diào)控是鄉(xiāng)政府的一項重要職能。其次，通過農(nóng)村第一步改革，大多數(shù)農(nóng)民獲得了溫飽。但當(dāng)代中國農(nóng)村正處于由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代化的深刻變革之中，農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)是深化改革，實現(xiàn)小康，走向現(xiàn)代化。在這一歷史變革進(jìn)程中，農(nóng)村分戶經(jīng)營的一些局限性日益顯示出來。如農(nóng)村流行“要致富，先修路”。修路顯然不是一家一戶能夠承擔(dān)和完成的。特別是一些公共水利工程年久失修，不僅制約著農(nóng)村的發(fā)展，而且危及到正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這一背景下，鄉(xiāng)政府必須承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和組織當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)。再次，隨著農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村中存在的一些深層次矛盾日益顯露出來，并且出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題。最為突出的是人口不斷增多與資源有限性的矛盾，農(nóng)村社會治安問題日益嚴(yán)重等。由于人口和治安問題關(guān)系著國家穩(wěn)定和公共安全，國家予以高度重視。控制人口和維護(hù)治安成為鄉(xiāng)政府必須完成的硬任務(wù)。為完成這二大任務(wù)，地方政府采取“一票否決制”。即達(dá)不到一定指標(biāo)，就沒有參加評優(yōu)獲獎資格，而評優(yōu)獎獲直接關(guān)系到政府的政績，乃至政府官員的升遷。從中觀層面看，村組法的制定貫徹與分權(quán)式改革有關(guān)。這種分權(quán)除了國家與社會分權(quán)外，還包括中央與地方，地方與地方的分權(quán)。各個地方和各個部門在獲得自主權(quán)的同時，也有其相對獨立的利益和意志。一是各級政府部門制定出本部門的發(fā)展目標(biāo)，要求所管轄的部門達(dá)標(biāo)升級。如教育行政部門要求學(xué)校在一定時間必須達(dá)到一定目標(biāo)。二是地方政府為本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展制定出種種計劃。在農(nóng)村，這些目標(biāo)和計劃最終都要通過政府加以貫徹、落實。即所謂“上面千條線，下面一根針”。而上級政府在確定目標(biāo)和下達(dá)計劃時并沒有為鄉(xiāng)政府提供相應(yīng)的手段和條件。鄉(xiāng)政府為實現(xiàn)目標(biāo)和完成計劃，只得采取行政命令的方式加以貫徹，從農(nóng)民手中汲取實現(xiàn)目標(biāo)和完成計劃的人力、財力和物力。從微觀層面看，村組法制定貫徹之際正處于市場經(jīng)濟(jì)初步發(fā)育之時。在人民公社時期，計劃經(jīng)濟(jì)和集體主義道德教育，使農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人的私利沖動受到強(qiáng)有力的遏制。人民公社解體后，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和向市場經(jīng)濟(jì)過渡，農(nóng)村基層干部的謀利意識和行為迅速增長，且得不到相應(yīng)的約制。分權(quán)式改革賦予農(nóng)村基層干部更大權(quán)限，但分權(quán)沒有與制約相匹配，以致于不少農(nóng)村基層干部運用其權(quán)力獲取不正當(dāng)利益。其重要方式就是“搭便車”行為，即在貫徹招待上級某一政策時，謀取和擴(kuò)大其自身利益。而出于利益沖動，基層干部要求增加其行政權(quán)限范圍，強(qiáng)化對農(nóng)村社會的深度介入。這一要求盡管屬于一定范圍的行政行為，但由于行政人員的身份，而被視為國家意志。以上三個方面使鄉(xiāng)政管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要來自于改革初期一度緩和的國家和農(nóng)民的關(guān)系再度趨于緊張。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，農(nóng)民的利益受到損害，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題成為難以根治的“痼疾”。1992年湖北一個名為樊哲福的農(nóng)民因負(fù)擔(dān)過重層層上訪未果而自殺。湖南省湘鄉(xiāng)市農(nóng)村婦女潘群英因攤派過重，不堪受辱，當(dāng)著鄉(xiāng)村干部的面跳塘自殺（注6）。此類事件的出現(xiàn)引起中央高層的高度重視，采取了一些措施，問題有所緩和。但隨后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)又趨嚴(yán)重1995年12月4日湖北省隨州市萬和鎮(zhèn)沙河辦事處黨總支副書記、主任余萬新一行19人強(qiáng)制要求農(nóng)民蔡守國上繳各種錢款費1349.19元。蔡無力上交被迫自殺。蔡按國家規(guī)定只應(yīng)交370.27元，其余均為違規(guī)集資（注7）。同年12月底湖北省浠水縣一刑滿釋放回鄉(xiāng)種地的農(nóng)民沈海清向縣長寫信，憤激坦言：“回鄉(xiāng)種地當(dāng)農(nóng)民，不如坐牢當(dāng)囚徒?！保ㄗ?）而對種田比較效益低，負(fù)擔(dān)學(xué)生，一些農(nóng)民只好外出務(wù)工經(jīng)商，與鄉(xiāng)政管理不合作；另一些農(nóng)民則直接訴諸反抗行為。四川省某縣30多個鄉(xiāng)村農(nóng)民集體抗議集資過重。（注9）。四川三臺縣農(nóng)民資俊仍用扁擔(dān)砍死催款的一名干部，砍傷鄉(xiāng)長。安徽韓寨村26歲的農(nóng)民王永生，當(dāng)著催交錢款的干部的面拉響炸藥名，王當(dāng)場死亡，四名干部受傷（注10）。干群關(guān)系緊張必然造成鄉(xiāng)下管理難以有效實施。與此同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別是村組法的貫徹實施，村民的民主意識增強(qiáng)，要求通過村民委員會這一群眾自治組織維護(hù)其合法權(quán)益。農(nóng)村村民對村委會干部由鄉(xiāng)政府指派表示不滿，反映了他們對村委會作為群眾自治組織應(yīng)代表村民利益，反映村民意愿這一理念的支持以獲取和鞏固其合法性。為此，一些村委會對鄉(xiāng)政管理不再是惟命是從，而是采取各種方式弱化甚至抵制鄉(xiāng)政管理的影響。因為，法律賦予了村委會相對獨立的權(quán)力，而鄉(xiāng)政管理不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬組織。當(dāng)然，村民和農(nóng)村社區(qū)在爭取更多自主管理權(quán)的過程中也出現(xiàn)了“過分自治化”，即力求擺脫鄉(xiāng)下管理的傾向。村組法規(guī)定了鄉(xiāng)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，這就意味著鄉(xiāng)下管理的手段主要是協(xié)商式。而一些村委會出于本社區(qū)利益需要，往往不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)下管理。相當(dāng)數(shù)量的村民認(rèn)為自治就是想做什么做什么，政府管不著，同時也不愿接受鄉(xiāng)下管理，一些本為應(yīng)盡的公民義務(wù)也不履行。如超計劃生育，違法違紀(jì)，抗交稅款。以上狀況使鄉(xiāng)下管理與村民自治之間出現(xiàn)一種悖論：鄉(xiāng)下管理要求強(qiáng)化對農(nóng)村基層社會的行政控制，弱化村民自治；村民自治則使村民和自治組織要求減少行政干預(yù)，甚至力求擺脫鄉(xiāng)下管理的控制；基層社會愈失控，鄉(xiāng)下管理愈要求強(qiáng)化控制；鄉(xiāng)下管理的行政干預(yù)愈強(qiáng)，基層社會愈要求獲得更多的自主權(quán)，超越行政干預(yù)。這猶如一場拔河賽，雙方均在加力，難以達(dá)到均衡。它不僅直接制約村民自治的動作，而且影響著政策選擇意向。有關(guān)鄉(xiāng)政管理與村民自治之間關(guān)系的截然不同的認(rèn)識，便來源于此。三通過以上述背景分析，我認(rèn)為不宜籠統(tǒng)地強(qiáng)化鄉(xiāng)政管理，也不宜孤立地看待村民自治。從國家和社會分析的趨勢看，“鄉(xiāng)政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于調(diào)動兩個方面的積極性，既實現(xiàn)有效的國家管理，又不至于壓抑社會的自主性和活力。所以，“鄉(xiāng)政村治”的格局作為得到法律支撐的制度才框架應(yīng)該長期堅持，不宜隨便動搖。那種因為農(nóng)村有所失控而要求強(qiáng)化行政權(quán)的選擇，顯然尚囿于中國長期歷史以來的權(quán)力放與收的思維邏輯之中。根據(jù)這一選擇意向，村設(shè)立鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu)，村民委員會下沉到自然村，即現(xiàn)在的村民小組層次，這一思路有利于強(qiáng)化鄉(xiāng)政管理，與此同時它也可能將國家權(quán)力與農(nóng)村基層社會置于更為直接的對立之中。在“鄉(xiāng)政村治”的格局下，村委會實際是國家與農(nóng)民之間的中介組織，許多矛盾和沖突可以通過這一中介組織的上傳下達(dá)加以緩和和整合。如果將村委會下沉到村民小組，村民對基