機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)地方政府大部門制改革的著力點(diǎn).doc

機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)地方政府大部門制改革的著力點(diǎn) 廖振民 （中共欽州市委黨校，廣西欽州） 摘要：大部門制是深化行政體制改革的路徑選擇，但由于地方政府體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，使得其與大部門制改革的現(xiàn)實(shí)要求相脫節(jié)。為此，推進(jìn)地方政府大部門制改革的著力點(diǎn)在于：再造執(zhí)行流程，強(qiáng)化部門合力，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督范圍；轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，深化行政問責(zé)機(jī)制，建立協(xié)同機(jī)制，完善績效評(píng)估機(jī)制，培育干部隊(duì)伍，規(guī)范公共財(cái)政支出，形成合作文化。 關(guān)鍵詞：大部門制；地方政府；機(jī)制創(chuàng)新 ：（） ： 作者簡介：廖振民（），男，壯族，廣西永福人，中共欽州市委黨校講師，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓芾?、公共?jīng)濟(jì)、政治理論。 黨的十八屆三中全會(huì)提出要“積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制”。從政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來看，大部門制不是簡單的機(jī)構(gòu)精簡與合并，搞形式意義上的超級(jí)大部制，而是在政府部門精簡、職能轉(zhuǎn)變、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的相互制約與相互協(xié)調(diào)。因此，在當(dāng)前全面深化行政體制改革的新形勢下，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，積極探索地方政府體制機(jī)制創(chuàng)新，以適應(yīng)有機(jī)統(tǒng)一的大部門制改革的發(fā)展要求，是穩(wěn)步推進(jìn)地方政府大部門制改革的著力點(diǎn)。 一、機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)地方政府大部門制 改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 大部門制是推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化的一種可行的行政管理模式。大部門制與傳統(tǒng)官僚制的政府部門相比，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上能夠有機(jī)整合政府職能，使其統(tǒng)一行使相關(guān)行政管理權(quán)，有利于增強(qiáng)地方政府的宏觀管理、戰(zhàn)略規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)等方面的治理能力。因此，推進(jìn)地方政府大部門制改革，是從制度層面對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)配置進(jìn)行全面的整合和規(guī)范。自年以來，為有效推動(dòng)大部門制改革，中央和國務(wù)院頒布了一系列政策法規(guī)，如中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定等。然而，到目前為止，地方政府大部門制改革并未取得預(yù)期的成效。 從地方政府的改革實(shí)踐來看，改革的決心相當(dāng)大，但政策法規(guī)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中卻難以落到實(shí)處。其根源在于改革的重心只局限于宏觀層面的體制調(diào)整，忽視了微觀層面的機(jī)制創(chuàng)新。也就是說，地方政府大部門制改革在具體運(yùn)行中由于機(jī)制運(yùn)作不暢、機(jī)制創(chuàng)新滯后而出現(xiàn)了一系列問題。例如：部際競爭的內(nèi)部化與部門的“合分困境”等問題，就是因?yàn)檫\(yùn)行機(jī)制的缺陷而造成的。因此，推進(jìn)地方政府大部門制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于機(jī)制創(chuàng)新。 目前，理論界已有不少學(xué)者注意到了機(jī)制創(chuàng)新的重要性。例如：周志忍認(rèn)為，在高度復(fù)雜化的社會(huì)中，政府部門的職權(quán)界定日趨困難，從部際協(xié)調(diào)的角度來看，關(guān)鍵的問題在于部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。施雪華、孫發(fā)鋒認(rèn)為，推行大部門制改革，新建立的大部門或重組合并的大部門，從部門內(nèi)整合的角度來看，需要先建立相應(yīng)的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。熊文釗認(rèn)為，從分權(quán)監(jiān)督的角度來看，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行職能相分離的分權(quán)監(jiān)督機(jī)制。但總的來說，如何有效推進(jìn)地方政府大部門制改革中的機(jī)制創(chuàng)新還有待于深入、全面的探究。 二、機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)地方政府大部門制 改革的作用 從上述分析來看，機(jī)制創(chuàng)新是推進(jìn)地方政府大部門制改革的著力點(diǎn)。它具有推進(jìn)地方政府大部門制改革向深層次突破的動(dòng)力、保障、規(guī)制和修正等方面的作用。 （一）機(jī)制創(chuàng)新是推進(jìn)地方政府大部門制改革的動(dòng)力 機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵在于形成長效的部門合作機(jī)制。然而，長期以來，地方政府部門分割、職能重疊、政出多門的問題依然普遍存在。雖然通過大部門制改革可以將不同的部門整合起來，但這種整合由于外在的制度約束而產(chǎn)生的被動(dòng)式驅(qū)動(dòng)力時(shí)常會(huì)導(dǎo)致政府部門結(jié)構(gòu)的“碎片化”。因此，建立政府部門間的合作關(guān)系才是解決問題的關(guān)鍵，才是形成長效的部門合作機(jī)制的驅(qū)動(dòng)力。其不僅有利于構(gòu)建政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，產(chǎn)生內(nèi)在激勵(lì)和自覺動(dòng)力，也有利于從被動(dòng)合作轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)合作。 （二）機(jī)制創(chuàng)新是推進(jìn)地方政府大部門制改革的保障 構(gòu)建政府部門間的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制是推進(jìn)大部門制改革的目標(biāo)導(dǎo)向。從體制改革角度來看，大部門制以行為結(jié)果為導(dǎo)向監(jiān)督政府部門間的合作績效，是一種事后懲戒的結(jié)果治理模式，具有滯后性的特征，難以有效保障政府部門間的合作。而從機(jī)制創(chuàng)新角度來看，它注重從行政過程對(duì)政府部門合作關(guān)系的運(yùn)行狀況和具體環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。因此，通過全過程監(jiān)督大部門制的實(shí)際運(yùn)行，機(jī)制創(chuàng)新可以有效控制影響部門間合作的相關(guān)變量，降低部門間沖突的危害性和大部門制的運(yùn)行成本。換言之，注重過程監(jiān)督的機(jī)制創(chuàng)新，更有利于提高行政效能。 （三）機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于推進(jìn)地方政府大部門制改革具有規(guī)制作用 隨著政府與社會(huì)關(guān)系的不斷調(diào)整，與之相適應(yīng)的政府部門結(jié)構(gòu)不可避免地會(huì)出現(xiàn)“職責(zé)縫隙”。因?yàn)檎块T間的權(quán)責(zé)配置本身即存在一定的“縫隙”，而且還會(huì)隨著社會(huì)生活的不斷變化而處在不斷變動(dòng)之中，這也正是大部門制改革的一個(gè)盲點(diǎn)。大部門制主要是從體制改革出發(fā)，注重制度建設(shè)，從靜態(tài)角度規(guī)范和約束部門間的合作關(guān)系，難以及時(shí)、有效地滿足政府職責(zé)變化的需求。因此，機(jī)制創(chuàng)新可以有效彌補(bǔ)大部門制改革產(chǎn)生的“職責(zé)縫隙”，促進(jìn)部門間形成制度化的溝通與協(xié)商，從而優(yōu)化政府部門結(jié)構(gòu)。 （四）機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于推進(jìn)地方政府大部門制改革具有修正作用 由于大部門制注重體制改革，忽視機(jī)制創(chuàng)新，使得政府機(jī)構(gòu)改革陷入了“精簡膨脹再精簡再膨脹”的改革邏輯之中，導(dǎo)致了大部門制改革存在片面性。正是因?yàn)闄C(jī)制創(chuàng)新缺位，才使得大部門制改革未能有效解決其中出現(xiàn)的具體問題。所以，機(jī)制創(chuàng)新在推進(jìn)大部門制改革中具有修正和補(bǔ)充作用，它揭示了體制改革在制度實(shí)現(xiàn)層面存在的機(jī)制缺位現(xiàn)象，需要通過建立健全機(jī)制，明確改革方向，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。 三、推進(jìn)地方政府大部門制 改革的現(xiàn)實(shí)困境 地方政府大部門制改革在一定程度上解決了部門間關(guān)系不順、行政能力低下、行政職能碎片化等方面的問題。然而，由于現(xiàn)實(shí)中存在的不確定性因素的干擾，使得地方政府大部門制改革中的機(jī)制創(chuàng)新還面臨一些困境。 （一）推進(jìn)地方政府大部門制改革有待于創(chuàng)新執(zhí)行職能 執(zhí)行職能創(chuàng)新不足或者說執(zhí)行職能的有效性不足，嚴(yán)重阻礙了地方政府大部門制的改革與深化。地方政府在推進(jìn)大部門制改革的實(shí)踐中，由于執(zhí)行職能的有效性不足，致使有關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行面臨諸多阻滯。國際經(jīng)驗(yàn)表明，大部門制有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)是政府的決策與執(zhí)行職能的適度分離。但長期以來，由于沒有明確劃分地方政府的決策與執(zhí)行職能，使得決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)都由政府部門掌控，從而導(dǎo)致了執(zhí)行過程的部門化傾向。這就產(chǎn)生了一個(gè)悖論：大部門制旨在協(xié)調(diào)部門間關(guān)系卻陷入了部門化執(zhí)行的怪圈。 （二）推進(jìn)地方政府大部門制改革有待于建立協(xié)調(diào)機(jī)制 由于地方政府部門之間尚未建立起高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，因而部門間的“權(quán)責(zé)壁壘”障礙將會(huì)長期存在，地方政府部門結(jié)構(gòu)的“碎片化”問題也就無從解決。當(dāng)前，為了解決政府部門間權(quán)責(zé)不清、職責(zé)重疊、政出多門等問題，地方政府通常會(huì)成立跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來處理政府工作，但其覆蓋面和作用有限，僅是對(duì)政府部門結(jié)構(gòu)的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，自然難以形成政府部門間高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。同樣，在政府部門間的利益關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系上，就會(huì)導(dǎo)致利益分配與職責(zé)分工失范，從而使得大部門制意圖通過機(jī)構(gòu)整合來實(shí)現(xiàn)地方政府部門間的協(xié)調(diào)困難重重。 （三）推進(jìn)地方政府大部門制改革有待于強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制 由于大部門制改革是地方政府部門間關(guān)系的重大調(diào)整，也是地方政府部門權(quán)力分配的“重新洗牌”，因此，大部門制改革必然會(huì)受到地方既得利益關(guān)系者的干擾。換言之，如果沒有可靠的監(jiān)督機(jī)制為大部門制改革提供保障，那么大部門制改革必然會(huì)陷入困境，轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)社會(huì)管理、提高公共服務(wù)的效果就會(huì)受到限制，使集中更大權(quán)力、更多利益的地方政府大部門制改革面臨更強(qiáng)大、更難約束的“部門本位主義”的障礙。 （四）推進(jìn)地方政府大部門制改革有待于健全協(xié)同機(jī)制 隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性和多變性使得地方政府單靠自身力量難以有效、妥善地應(yīng)對(duì)，同時(shí)還會(huì)因?yàn)椤罢ъ`”而損害地方政府的形象和公信力。因此，在地方政府大部門制改革中，健全政府與市場、政府與社會(huì)等多元主體之間合作治理協(xié)同機(jī)制是十分必要的。例如食品安全問題，除了政府部門的法定監(jiān)管之外，市場、社會(huì)、公眾以及媒體等多元力量同樣是不可或缺的。再如：對(duì)企業(yè)的不道德牟利行為，應(yīng)通過強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)來規(guī)避。另外，社會(huì)組織中的行業(yè)協(xié)會(huì)通過自律和外部監(jiān)管，可以與政府監(jiān)管部門形成多重科學(xué)的監(jiān)管體系。但目前政府部門與企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)同機(jī)制尚未建立，所以，二者之間難以形成合力。 四、機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)地方政府大部門制 改革的思路 地方政府要解決好職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法等問題，應(yīng)立足機(jī)制創(chuàng)新，從再造執(zhí)行流程、強(qiáng)化部門合力和擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督范圍等方面繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革，實(shí)現(xiàn)向有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府的轉(zhuǎn)變。 （一）再造執(zhí)行流程 目前，大部門制改革主要是通過職能整合來解決地方政府部門間的組織結(jié)構(gòu)問題，如職能交叉、政出多門等，但它會(huì)陷入“分久必合，合久必分”的改革困境。因?yàn)閮H憑職能整合難以實(shí)現(xiàn)地方政府部門之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，只是對(duì)原來不同職責(zé)的部門進(jìn)行體制性合并，并在原有的權(quán)責(zé)配置體系基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，而地方政府部門間的權(quán)責(zé)分工配置體系的慣性已形成了機(jī)制性的部門權(quán)力與利益，即“權(quán)責(zé)壁壘”。所以，從根本上講，職能整合是不可能實(shí)現(xiàn)地方政府部門間的有機(jī)協(xié)調(diào)的。因此，要轉(zhuǎn)變從體制角度進(jìn)行職能整合的思路，也就是說，要從機(jī)制角度進(jìn)行流程再造，其中執(zhí)行流程再造是前提和基礎(chǔ)。為此，地方政府部門的權(quán)責(zé)配置、工作環(huán)節(jié)與工作流程要圍繞執(zhí)行機(jī)制再造進(jìn)行，即再造“整合資源、集約辦公、共享信息、治理源頭、政出一門”的執(zhí)行流程。 （二）強(qiáng)化部門合力 由于“權(quán)責(zé)壁壘”的客觀性，使得地方政府部門間“各自為政”的現(xiàn)象依然存在，由此也導(dǎo)致了地方政府部門間圍繞資源與權(quán)力展開了激烈的競爭，嚴(yán)重地影響了地方政府部門間的有效合作。因此，要使地方政府部門在明確職責(zé)分工的基礎(chǔ)上形成利益共識(shí)，必須加強(qiáng)政府部門間的合作，發(fā)揮大部門的合力作用，這樣，才能提高地方政府的整體性能力。例如通過構(gòu)建“一站式”的服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)地方政府部門間的合作就是很好的例證。 （三）擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督范圍 五、機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)地方政府大部門制 改革的路徑 （一）轉(zhuǎn)變政府職能 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府包攬一切，無所不能；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡轉(zhuǎn)型時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，過分強(qiáng)調(diào)市場的作用，忽視社會(huì)公平、正義與和諧，致使地方政府行為邊界模糊。而作為現(xiàn)代政府，面對(duì)效率、責(zé)任與公平問題，應(yīng)全面加強(qiáng)地方政府履行公共職責(zé)的有效性、公平性和公正性，建立健全公共治理結(jié)構(gòu)。所以，地方政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變職能，從根本上解決其“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”、“不到位”的問題，由局部性職能轉(zhuǎn)變向整體性職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)有效地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四大職能，使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、文化的可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。 （二）調(diào)整政府機(jī)構(gòu) 職能與結(jié)構(gòu)是政府治理的行為方式與組織框架，二者緊密聯(lián)系，相互依存。因此，地方政府的行為規(guī)范、職能轉(zhuǎn)變有賴于理順部門關(guān)系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)從市場與社會(huì)的治理領(lǐng)域中脫離出來，進(jìn)一步提高社會(huì)管理水平，加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，通過調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，適應(yīng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需要。調(diào)整政府機(jī)構(gòu)是轉(zhuǎn)變政府職能的外在特征，它可能超前職能需求，又可能滯后職能需求，但它必定會(huì)隨政府職能的變化而變化，以適應(yīng)職能的動(dòng)態(tài)變革，或維持職能的相對(duì)靜態(tài)穩(wěn)定?？梢?，地方政府大部門制改革就是地方政府機(jī)構(gòu)從綜合到細(xì)分、再從細(xì)分到綜合的有序變革過程。 （三）完善行政問責(zé)機(jī)制 完善地方政府行政問責(zé)機(jī)制，就是要建立健全“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)就必問、有錯(cuò)就必糾”的監(jiān)督機(jī)制，要按照“責(zé)、權(quán)、利”一致的原則，盡可能地杜絕“權(quán)大于責(zé)的濫用職權(quán)，責(zé)大于權(quán)的有心無力，權(quán)責(zé)無控的貪污腐敗”現(xiàn)象。同時(shí)，不斷加強(qiáng)行政問責(zé)文化建設(shè)和相關(guān)配套制度建設(shè)，如信息公開制度、績效評(píng)估制度、人員獎(jiǎng)懲制度等。應(yīng)通過整合監(jiān)督資源，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，不斷完善地方政府行政問責(zé)機(jī)制。 （四）構(gòu)建協(xié)同機(jī)制 在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，充分發(fā)揮市場與政府的作用，關(guān)鍵在于政府與市場、政府與社會(huì)之間應(yīng)形成有效的良性互動(dòng)關(guān)系。因此，推進(jìn)地方政府大部門制改革，必須建立政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間對(duì)話合作的協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)溝通，形成合力。比如公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，政府只是重要的供給主體，而不是唯一的主體，并且政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品并不意味著一定是自己生產(chǎn)。西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，由其他組織來生產(chǎn)公共產(chǎn)品可能更有效率，政府只需要通過招標(biāo)采購或特定委托等方式來購買包括企業(yè)、社會(huì)組織在內(nèi)的各種組織生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，即制定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)供給的產(chǎn)品與服務(wù)的效率、質(zhì)量和效益進(jìn)行全面考核，以此支付費(fèi)用，并把考核結(jié)果作為續(xù)買這種產(chǎn)品與服務(wù)的依據(jù)。 （五）完善績效評(píng)估機(jī)制 市場、社會(huì)、公眾參與政府績效評(píng)估是推進(jìn)地方政府大部門制改革的關(guān)鍵。為此，市場、社會(huì)、公眾應(yīng)共同參與地方政府大部門制改革。而作為參與者，其有資格和責(zé)任來評(píng)價(jià)地方政府的行為效果和效率并形成強(qiáng)大的制約和監(jiān)督力量。與此同時(shí)，地方政府內(nèi)部應(yīng)建立剛性的評(píng)估流程，以保障公眾的知情權(quán)和評(píng)估權(quán)，從而真正實(shí)現(xiàn)地方政府績效的客觀評(píng)價(jià)與持續(xù)改進(jìn)的目標(biāo)。 （六）加快干部隊(duì)伍建設(shè) 規(guī)范化的干部隊(duì)伍是地方政府履行職責(zé)的人力資源依托，是推進(jìn)地方政府大部門制改革的人才支撐力量。其中干部隊(duì)伍的年輕化和高素質(zhì)化是必然趨勢。通過公開招考、民主選舉等方式，既有利于干部隊(duì)伍的新老更替，也有利于吸引高素質(zhì)人才。但同時(shí)，在加快干部隊(duì)伍建設(shè)的過程中，地方政府應(yīng)拓寬公眾進(jìn)入政府機(jī)關(guān)的渠道，避免裙帶關(guān)系或“近親繁殖”現(xiàn)象。 （七）規(guī)范公共財(cái)政支出 規(guī)范公共財(cái)政支出，就是為穩(wěn)步推進(jìn)地方政府大部門制改革提供重要的財(cái)力支撐，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新和管理方式的改進(jìn)，使生產(chǎn)投資型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)化，完善公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高財(cái)政稅收平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公眾收入的調(diào)控能力，把更多的公共財(cái)政資金傾斜到公共服務(wù)方面，將更多的公共資源投放給基層農(nóng)村、后發(fā)展地區(qū)和困難群眾。同時(shí)，依法界定地方政府投資主體和投資領(lǐng)域，增強(qiáng)公共財(cái)政的透明度和約束力，規(guī)范地方政府的投資行為、收支管理與采購活動(dòng)，使公共財(cái)政的財(cái)源“取之于民、用之于民”，以保證公眾享有當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益。 （八）形成合作文化 推進(jìn)地方政府大部門制改革，還應(yīng)解