“新公共管理”及其對(duì)我國(guó)行政體制改革的啟示的論文

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“新公共管理”的基本理論 各國(guó)政府推進(jìn)“新公共管理”的做法不盡相同，可是“新公共管理”的內(nèi)容大體一樣。奧斯本和蓋布勒在重塑政府一書中，把“新公共管理”概括為十個(gè)方面。目標(biāo)是建立：(1)掌舵而不是劃槳的政府；(2)發(fā)揮社會(huì)組織作用的政府；(3)把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到服務(wù)中去的競(jìng)爭(zhēng)性政府；(4)有作為而不循規(guī)蹈矩的政府；(5)處處講究效果的政府；(6)滿足顧客需要的政府；(7)廉潔的政府；(8)有遠(yuǎn)見(jiàn)的政府；(9)注重分權(quán)的政府；(10)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府。根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述，“新公共管理”的主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)： （1）政府角色定位?！靶鹿补芾怼眱A向于把決策制定(掌舵)和決策執(zhí)行(劃槳)分離的體制。為了實(shí)現(xiàn)兩者分離，“新公共管理”主張通過(guò)民營(yíng)化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等,引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。 （2）專業(yè)化管理?！靶鹿补芾怼闭J(rèn)為政府必須清楚自己在做什么，如何做和向誰(shuí)負(fù)責(zé)。在政府中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來(lái)越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵凇靶鹿补芾怼闭哐劾?，管理是一?xiàng)需要技能的職能。 （3）企業(yè)管理方法的引入?；诠芾砭哂邢嗤ㄐ赃@一認(rèn)識(shí)，西方國(guó)家在行政改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)管理方法，并用企業(yè)管理理念來(lái)重構(gòu)公共部門的組織文化?！靶鹿补芾怼敝械捻?xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開(kāi)發(fā)等主要源于私人部門的管理實(shí)踐，出現(xiàn)了公私部門管理在理論和方式上的融合。（4）績(jī)效管理?？?jī)效管理是在設(shè)定的公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上對(duì)公共部門提供公共服務(wù)的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)并做出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等。公共部門的績(jī)效評(píng)估主要是以“3e”為標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。 （5）產(chǎn)出控制。用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行資金分配，員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命并對(duì)其能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有所預(yù)期，還要了解組織與環(huán)境相適應(yīng)的程度，組織在該環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)與不足，以及環(huán)境帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這些技術(shù)通過(guò)產(chǎn)出與資源相結(jié)合才能更好地利用各種資源。 （6）競(jìng)爭(zhēng)引入?！靶鹿补芾怼敝鲝堄檬袌?chǎng)的力量來(lái)改造政府。在公共部門中引入市場(chǎng)機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入帶來(lái)了公共部門服務(wù)的市場(chǎng)檢驗(yàn)、優(yōu)勝劣汰的局面。 （7）以顧客為中心?！靶鹿补芾怼卑焉鐣?huì)公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共組織應(yīng)以“顧客滿意”為宗旨。并且強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的有求必應(yīng)；行政的可理解性與可接近程度；行政部門對(duì)顧客參與決策的公開(kāi)程度是否存在補(bǔ)救措施，而且，整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴于公共部門在提供商品及服務(wù)時(shí)如何對(duì)顧客需求作出反應(yīng)。 （8）公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員與政務(wù)官員關(guān)系的問(wèn)題上，“新公共管理”與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭(zhēng)，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策等?！靶鹿补芾怼眲t認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法，“新公共管理”主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在“新公共管理”者看來(lái)，政策制定與政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開(kāi)。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。這體現(xiàn)了“新公共管理”者重視激勵(lì)、鼓勵(lì)公民參與的價(jià)值取向。 盡管“新公共管理”在各國(guó)的運(yùn)用已取得初步成效，但隨著實(shí)踐的開(kāi)展，問(wèn)題也隨之出現(xiàn)，批評(píng)者也越來(lái)越多。這些批評(píng)主要表現(xiàn)在： 首先，關(guān)于“新公共管理”能否代表一種范式，尚存在諸多爭(zhēng)議，因而在范式問(wèn)題上有主張（休斯）、反對(duì)（海德等）和折衷（羅森布魯姆）三種不同的觀點(diǎn)。 其次，人們批評(píng)其經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，認(rèn)為適用于私營(yíng)部門的經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用于公共部門的理由不充分?！靶鹿补芾怼睘E用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義，它忽視了政治過(guò)程和市場(chǎng)過(guò)程的本質(zhì)區(qū)別。 再次，公共部門管理不等同于私營(yíng)部門。公共部門的“公共性”和內(nèi)在多元價(jià)值的影響，決定了私營(yíng)部門原則如目標(biāo)界定、戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效衡量等難以在公共部門中運(yùn)用。 此外，市場(chǎng)化方案的民營(yíng)化和合同外包并不必然高效率，在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到一些棘手的問(wèn)題，如造成管制難度增加，成本提高等，而且隨著實(shí)施過(guò)程中混亂、欺詐等現(xiàn)象的出現(xiàn)，又涉及如何維持責(zé)任和倫理等問(wèn)題。 2 “新公共管理”對(duì)我國(guó)行政管理的啟示 “新公共管理”理論反映了西方公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向，這種實(shí)踐模式盡管遠(yuǎn)非完善 ,但在西方公共管理中產(chǎn)生了深刻的影響和積極的作用 ,在實(shí)踐中已經(jīng)相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，因而對(duì)于我國(guó)的行政體制改革與創(chuàng)新 ,具有重要的借鑒與啟示意義。中國(guó)是發(fā)展中的向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家，有必要探討如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化等問(wèn)題。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的“新公共管理”的理論與實(shí)踐，可以對(duì)我國(guó)行政管理體制的改革提供有益的啟示： （1）政府功能定位市場(chǎng)化要求理順政府與市場(chǎng)的職能關(guān)系。“新公共管理”理論以政府公共職能的重新厘定為基礎(chǔ)，重新界定了公共職能與市場(chǎng)機(jī)制的范圍。即將政府職能限定為提供核心公共物品，而市場(chǎng)參與提供混合公共物品，政府的作用主要是對(duì)整個(gè)社會(huì)的導(dǎo)向和服務(wù)的“掌舵”功能，而具體的“劃槳”職能則讓市場(chǎng)完成。 （2）改善政府與非政府組織的關(guān)系?！靶鹿补芾怼北尘跋拢钦M織以其遍及保健、教育、服務(wù)、環(huán)保等與民眾休戚相關(guān)領(lǐng)域的特點(diǎn)而在公共物品供給中扮演著重要角色。為此，政府應(yīng)放松對(duì)非政府組織嚴(yán)格管制，要通過(guò)完善相應(yīng)管理制度對(duì)其引導(dǎo)和保護(hù)，以充分發(fā)揮非政府組織的自主管理和能動(dòng)服務(wù)的積極作用。 （3）壓縮垂直式組織機(jī)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)金字塔型向扁平型方向發(fā)展。利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組和再造。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)立網(wǎng)絡(luò)“虛擬機(jī)構(gòu)”可以有效縮減政府機(jī)構(gòu)，提高效率和加強(qiáng)整合與互動(dòng)。在中央與地方機(jī)構(gòu)關(guān)系上要合理劃分。未來(lái)中國(guó)中央與地方政府關(guān)系的的調(diào)整與改革，應(yīng)當(dāng)是必要的集中和適當(dāng)?shù)姆稚⑤o之以各種配套保障機(jī)制和目標(biāo)，建立起一種中央政府與地方政府相對(duì)穩(wěn)定而有彈性的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系模式。 （4）推行以績(jī)效為中心的功績(jī)制。通過(guò)設(shè)立嚴(yán)格的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效考核，并把考核結(jié)果與工資、職務(wù)晉升、獎(jiǎng)懲等利益直接掛鉤，從而建立起有效激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高工作效率。推行彈性人事制度，以合同制為基礎(chǔ)的聘用制度打破了公務(wù)員的永業(yè)原則，這不但減輕了政府負(fù)擔(dān)而且增加了公務(wù)員制度上的彈性。完善人事立法工作，以法律形式對(duì)人事制度加以規(guī)范。要在原有公務(wù)員暫行條例基礎(chǔ)上積極推動(dòng)公務(wù)員法的出臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制、自然更替機(jī)制、廉政勤政保障機(jī)制等的法定化和規(guī)范化，從而為干部人事制度改革與發(fā)展提供完備的法律依據(jù)。 （5）在政府管理中重視戰(zhàn)略規(guī)劃，以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，重視規(guī)則程序與重視結(jié)果、產(chǎn)出并舉。當(dāng)前，戰(zhàn)略規(guī)劃在公共部門中已顯示出越來(lái)越重要的作用。約翰布賴森指出，戰(zhàn)略規(guī)劃是一系列步驟和方法。這些步驟與方法隨著公共部門和非盈利部門的不同而變化，它們是各種條件下公共部門和非盈利部門成功用以管理的工具。因此，政府要本著對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性和靈活性，制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)重視公共政策的制定，從而為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供有利的目標(biāo)導(dǎo)向和政策支持。要以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。“企業(yè)家政府”把政府當(dāng)作負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。以“企業(yè)家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉(zhuǎn)為“服務(wù)者”，而在管理方式上由統(tǒng)治走向服務(wù)。為此，政府應(yīng)不斷滿足公民多元化的需求，同時(shí)提供包括對(duì)擴(kuò)大政治參與，促進(jìn)公平、民主、正義等方面的回應(yīng)性。要重視規(guī)則程序與重視結(jié)果、產(chǎn)出并舉。規(guī)則程序應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，從根本上應(yīng)對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果予以關(guān)注。應(yīng)重視以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行控制，關(guān)注高效率、強(qiáng)責(zé)任的結(jié)果實(shí)現(xiàn)，從而建立高效的責(zé)任型政府。 最后，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績(jī)效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來(lái)。要讓行政人員認(rèn)識(shí)到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)政治的敏感性，保持對(duì)政策的自覺(jué)響應(yīng)性，從而達(dá)到忠實(shí)地履行行政職責(zé)的目的。 參考文獻(xiàn) 1美奧斯本，蓋布勒改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門m.上海：上海