中西公務(wù)員制度比較研究.doc

5 中西公務(wù)員制度比較研究 公務(wù)員制度中的職位分類之比較 周屹人事分類是人事管理的基礎(chǔ)，有效的人事管理離不開科學(xué)的人事分類，從一定意義上說，沒有分類也就沒有管理?？v觀世界各國的人事分類制度，就其分類方法而言，主要是兩種：一是以人為對象進(jìn)行分類，即品位分類，其分類的依據(jù)是公務(wù)員個人所具備的條件（如資歷、學(xué)歷）和身份（如官職地位的高低、所得薪俸的多少）。 英國是實行品位分類的典型國家。1971年，英國的文官制度改革文件決定，以公務(wù)員的工作性質(zhì)為基礎(chǔ)，將其職務(wù)劃分為10大類，每個職類又分為2至10個職級。公務(wù)員的職級是根據(jù)其所任職務(wù)及資歷和學(xué)歷確定的。 二是以職位為對象進(jìn)行分類，即職位分類，我國的公務(wù)員制度中就采用了“職位分類”，通過這種方法，將政府機構(gòu)的工作職位按業(yè)務(wù)性質(zhì)、繁簡難易程度、責(zé)任輕重及所需資格條件進(jìn)行分析評價和整理，縱向劃分為職門、職組、職系，橫向劃分為職級、職等，并對各種職位制定“職位說明書”，表明各職位的名稱、編號、工作性質(zhì)和內(nèi)容、職責(zé)與權(quán)利范圍、同相關(guān)職位的關(guān)系、任職者應(yīng)具備的資格、工作條件、工資待遇、升遷途徑、培訓(xùn)方式等。職位分類最早產(chǎn)生于美國，是當(dāng)時美國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度和歷史文化背景的產(chǎn)物。在工商企業(yè)界的影響下，美國政府積極采用當(dāng)時在美國廣泛流行的“分類”、“工作分析”等新概念、新方法，用來進(jìn)行文官制度的改革。1896年，美國聯(lián)邦政府文官事務(wù)委員會明確提出了以工作人員的職務(wù)和責(zé)任作為制訂工作標(biāo)準(zhǔn)的職位分類原則，并于1903年建議政府機構(gòu)正式推行職位分類制。1918年，美國發(fā)生經(jīng)濟危機，通貨膨脹，物價猛漲，公務(wù)員的工資急需調(diào)整。美國國會建立“薪給分類調(diào)整委員會”。1920年，這個委員會向國會提出職位分類理論與可行性的調(diào)查報告。這個報告促進(jìn)了1923年美國聯(lián)邦政府通過了世界上第一個職位分類法，標(biāo)志著人事行政管理正式建立職位分類制的開端。此后，職位分類逐漸被發(fā)達(dá)國家借鑒和施行，加拿大、法國、日本、德國、英國等相繼建立了各具特色的職位分類制度。在職位分類的發(fā)展過程中，以美國為代表的實行職位分類的國家，對職位分類進(jìn)行過兩次大的改進(jìn)。1949年，美國國會通過新的職位分類法，這個法律一直沿用至今。1976年至1978年，美國又開始正式實施了一系列改進(jìn)措施。一是向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、定量化方向發(fā)展，其重要標(biāo)志就是因素評價制度的應(yīng)用，從而為分類標(biāo)準(zhǔn)中職等水平的數(shù)量化提供了新的方法。二是向重視人的因素發(fā)展，主要表現(xiàn)在三方面：（1）設(shè)立高級行政職務(wù)，將GS15至GS18職等實行品位分類，取消職等，只設(shè)工資級別，以促進(jìn)人員相互流動，實行“級隨人走”，增加了管理上的便利。（2）建立“職業(yè)通道”，即：一種是指將現(xiàn)有的400多個職系由若干個職業(yè)通道所取代，從而大大簡化了分類；另一種是指人員快速升遷通道。（3）人員流動不受職系所限，而是靠競爭。三是向簡化方向發(fā)展。這主要表現(xiàn)在兩方面：（1）“中國湖”試驗?！爸袊痹囼灥闹行膬?nèi)容是將原來十八個職等簡化為五類職業(yè)等級，在每類職業(yè)等級中再劃分若干個大的工資級（一般為4-6級），每一級的起始工資額均高于原來的GS等級，這樣在工資制度上變得更為靈活。（2）分類結(jié)構(gòu)趨于簡化。職位分類與品位分類相比，各有所長，也各有所短。相對于品位分類而言，職位分類的優(yōu)點在于因事設(shè)人而避免了因人設(shè)事濫竽充數(shù)現(xiàn)象，可以使考試和考核標(biāo)準(zhǔn)客觀，有利于事得其人，人盡其才；便于實行公平合理的工資待遇和制定工作人員的培訓(xùn)計劃；可以做到職責(zé)分明，減少不必要的推委糾紛，有利于獲得職位的最佳人選，解決機構(gòu)重疊、層次過多、授權(quán)不清、人浮于事等問題，提高組織機構(gòu)的科學(xué)化、系統(tǒng)化水平，使組織機構(gòu)經(jīng)常處于合理高效的狀態(tài)。但是不足之處在于，職位分類重視的是職位，不象品位分類，重視的是人，許多硬性的規(guī)定雖然適應(yīng)了行政工作量化和專業(yè)化的要求，但是忽視了人對職位的影響，使個人積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮受到限制；而且，職位分類中職系區(qū)分過細(xì)，職級設(shè)置過死，以至于官員的升遷、調(diào)轉(zhuǎn)缺乏彈性，非特殊情況一般不準(zhǔn)跨職系進(jìn)行，不象品位分類那樣結(jié)構(gòu)富有彈性，適應(yīng)性強，應(yīng)用范圍廣，便于人事機構(gòu)調(diào)整公務(wù)員的職務(wù)，所采用的級別隨人走，免除了因職務(wù)變動和另有任命所帶來的不安全感，能調(diào)動公務(wù)員工作的積極性，有利于個人的全面發(fā)展和人才流動。從世界各國的公務(wù)員制度的發(fā)展趨勢來看，兩種分類方法也在取長補短。各國家之間在結(jié)合本國實際過程中，互相學(xué)習(xí)，以期達(dá)到為本國公務(wù)員管理服務(wù)的目的，這是職位分類與品位分類相互滲透，并漸趨合一的原因。職位分類在整個公務(wù)員制度中占有重要地位，它是許多人事管理工作的起點和基礎(chǔ)。建立職位分類制度具有重要意義。一、職位分類為國家公務(wù)員的選拔和錄用提供了科學(xué)依據(jù)。實行職位分類以后，由于有了明確的職位規(guī)范，對每一個職位的職責(zé)任務(wù)，責(zé)任大小及所需資格條件等都有明確規(guī)定。這就為人員的錄取提供了明確的依據(jù)。這不僅能有效地貫徹“因事?lián)袢恕?、“選賢任能”的原則，而且能達(dá)到“事得其人”、“才盡其用”的目的。二、職位分類使國家公務(wù)員的考核有了客觀標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)有了科學(xué)依據(jù)。職位分類對每一職位的工作內(nèi)容、難易程度和責(zé)任大小都有詳細(xì)規(guī)定，并對每項工作的標(biāo)準(zhǔn)作出具體描述，因此可以依據(jù)“職位說明書”，制定較為科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)對公務(wù)員進(jìn)行考核，才能達(dá)到獎勤罰懶、升優(yōu)汰劣、充分調(diào)動公務(wù)員積極性的目的。同樣根據(jù)職位要求，可以對擔(dān)任現(xiàn)職和擬任新職的公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)，使培訓(xùn)達(dá)到預(yù)期的目的。職位分類為行政機關(guān)根據(jù)職位需要和人員狀況編制培訓(xùn)計劃，以及為個人進(jìn)修學(xué)習(xí)提供依據(jù)，使公務(wù)員培訓(xùn)工作能夠建筑在有目的、有計劃和更有針對性的基礎(chǔ)之上。三、職位分類使政府機關(guān)的職位數(shù)目和工資標(biāo)準(zhǔn)有了確實的依據(jù)，為實行合理的職級工資制度奠定了基礎(chǔ)，有利于行政開支的預(yù)算約束和民主、公開監(jiān)督。實行職位分類以后，行政機關(guān)以事定職，以職擇人，有多少事設(shè)多少職，用多少人支付多少工資和辦公經(jīng)費。這樣不僅使行政預(yù)算易于編制，而且當(dāng)機關(guān)因職能增加而增加職位和人員或因職能減少而減少職位人員時，在財政預(yù)算上可以作出迅速的反應(yīng)。四、職位分類為建立機關(guān)工作責(zé)任制、克服官僚主義創(chuàng)造了條件。鄧小平同志1980年深刻指出：“官僚主義的另一病根是我們的黨政機構(gòu)以及各種企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，長期缺乏嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個人負(fù)責(zé)制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件。”職位分類制度把行政機關(guān)每個職位的職責(zé)、權(quán)限以一定的形式確定下來，依法對它們進(jìn)行管理，這樣不僅為健全和嚴(yán)格工作責(zé)任制創(chuàng)造了條件，而且對克服官僚主義、提高行政效率具有十分重要的意義。我國的公務(wù)員制度中也采取了職位分類，在國家公務(wù)員暫行條例中規(guī)定：（1）我國國家公務(wù)員分為兩大類，一是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類，二是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類；（2）非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)包括辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調(diào)研員、調(diào)研員、助理巡視員、巡視員；（3）國家公務(wù)員的級別分為15級（職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系見附頁）這樣的“職位分類”至少存在以下三個方面的嚴(yán)重缺陷：第一，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類的職位系列中，既包括總理、副總理、國務(wù)委員、部級正職、省級正職等各級政府組成人員的職位，也包括部級副職、司級正職、司級副職、廳級副職等各級政府工作人員的職位。這兩類職位在性質(zhì)、職權(quán)和產(chǎn)生程序及管理方式均有明顯的區(qū)別：（1）政府組成人員是政府中行使國家行政權(quán)利的人員，他們是政府及其職能部門的行政首長，擔(dān)負(fù)本單位工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；政府工作人員是政府中執(zhí)行國家公務(wù)的人員，他們在本單位行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，或參謀咨詢，或執(zhí)行操作，直接對行政首長負(fù)責(zé)。（2）政府組成人員通過人民代表大會選舉和人大常委會決定產(chǎn)生，實行任期制，由人民代表大會和人大常委會對他們實行監(jiān)督和管理，同時接受廣泛、公開的社會監(jiān)督；政府工作人員則通過公開的競爭性考試擇優(yōu)選用，實行常任制和逐級晉升制，非因法定事由和非法定程序不被免職、辭退和處罰，由政府人事部門實行管理，其日常工作主要對行政首長負(fù)責(zé)。（3）對政府組成人員實行開放性的政績考核制度，具體接受同級國家權(quán)利機關(guān)、上級政府和社會民意三方面的評價；對政府工作人員實行以首長負(fù)責(zé)制為中心、以工作效績?yōu)閮?nèi)容的工作考核制度，考核結(jié)果和職務(wù)升降、獎懲、工資待遇直接掛鉤。將這兩類很不相同的職位混為一個職務(wù)系列，有悖于實行分類管理的人事行政體制改革原則，不可避免地會對國家公務(wù)員的實際管理造成混亂和障礙。第二，在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)系列中，僅列有辦事員、科員、副主任科員、巡視員等八個職務(wù)設(shè)置。按職位分類的一般要求來衡量，這只相當(dāng)于對不同職系的職級之間進(jìn)行比較的職等，是在各職系內(nèi)部業(yè)已劃定職級之后對各個職系按工作難度、責(zé)任大小進(jìn)行縱向排列的結(jié)果。我國政府系統(tǒng)中現(xiàn)在實際設(shè)置的非領(lǐng)導(dǎo)職位非常之多，各部門職位的工作性質(zhì)差別非常之大?！皶盒袟l例”沒有首先確定對這些眾多職位按其工作性質(zhì)從宏觀上劃分職門、職組、職系的要求和框架，沒有確定在各職系內(nèi)部根據(jù)實際情況劃分職級的要求和標(biāo)準(zhǔn)，而只是籠而統(tǒng)之地確定了幾個職等，這有悖于職位分類的一般程序和規(guī)定，有“職位分類”之名而無職務(wù)分類之實。把“暫行條例”關(guān)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置的這種劃分在人事管理工作中付諸實施，只會形成將各政府機構(gòu)中的眾多職位往這八個職務(wù)上去套的結(jié)果，不可能改變舊的人事管理制度缺乏科學(xué)分類的缺陷和弊端，很難達(dá)到實現(xiàn)人事行政科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化之目的，很容易流于形式。第三，國家公務(wù)員的類別名稱，應(yīng)能科學(xué)地表明各類別國家公務(wù)員的質(zhì)的規(guī)律性，有利于人們準(zhǔn)確地認(rèn)識和理解各類國家公務(wù)員的工作性質(zhì)。“暫行條例”把我國國家公務(wù)員的類別命名為“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類”和“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類”，這樣的名稱并沒有科學(xué)、準(zhǔn)確地反映出兩類職務(wù)的特定性質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)認(rèn)為，所謂領(lǐng)導(dǎo)，是指運用一定權(quán)利和影響力對某些個人或組織的活動予以指揮和引導(dǎo)的過程。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)行為的對象只是被領(lǐng)導(dǎo)者，而被領(lǐng)導(dǎo)者只能是活生生的人，并不是非活體的財和物。人們不可能對財和物實行“領(lǐng)導(dǎo)”，只能對其實行管理。領(lǐng)導(dǎo)和管理是兩個既有共性又有區(qū)別的概念，管理行為的對象比領(lǐng)導(dǎo)行為的對象寬的多，它既可以是人，也可以是財和物。而且，管理較之領(lǐng)導(dǎo)更具有操作性，技術(shù)性，是一種注重于組織和執(zhí)行的行為，但是，從“暫行條例”中列出的“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類”的19個職務(wù)看，由于政府機構(gòu)的活動主要是一種組織、執(zhí)行的行政管理活動，所以，這19個職務(wù)的職責(zé)和功能主要是管理，名之為“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類”并不科學(xué)。至于將這19個職務(wù)之外的所有眾多職務(wù)都命名為“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類”，并明確規(guī)定了他們和“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類”的級別對應(yīng)關(guān)系，其弊端就更為明顯了。將所有國家公務(wù)員職務(wù)都以“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”作為參照系，“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”和“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”之間界限鮮明、差別懸殊，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類的最高級別只相當(dāng)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類的中等級別，這客觀上只能強化和助長我國現(xiàn)實生活中早已根深蒂固、遺害廣泛的“官本位”思想，只能加劇政府機構(gòu)中“千軍萬馬獨木橋，爭奔升官一條道”的弊端?；谏鲜鑫覈毼环诸愔写嬖诘娜毕?，以及結(jié)合西方國家職位分類中的優(yōu)點，有如下建議：1、借鑒西方國家的分類方法，明確劃分政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員。美國等西方國家采用“政務(wù)官”和“事務(wù)官”兩大類別來區(qū)分其公務(wù)員。政務(wù)官即總統(tǒng)、總理 (首相 )，部長或大臣等，一般都從政治活動家中選舉產(chǎn)生或由代議機關(guān)選任 ，有一定任期。他們的任職 ，主要以黨派關(guān)系、政治主張、政治背景為依據(jù) ，因此是隨選舉勝負(fù)、政潮起落而進(jìn)退的。他們并非專司某一方面的專家，而是代表經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級來執(zhí)行國家意志的最高決策人員。事務(wù)官即文官，指凡不與內(nèi)閣共進(jìn)退，經(jīng)過公開競爭考試 ，擇優(yōu)錄用的、擁有專門知識和技能且在政府中無重大過失能長期任職的文職公務(wù)員。這樣的分類使公務(wù)員職責(zé)明確，劃分清晰，也便于管理，值得我們借鑒。其實早在黨的十三大報告關(guān)于建立國家公務(wù)員制度的內(nèi)容中，也使用了政務(wù)類和業(yè)務(wù)類的名稱 :“國家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類。政務(wù)類公務(wù)員必須嚴(yán)格按照憲法和組織法進(jìn)行管理，實行常任制?！蔽覈趪夜珓?wù)員暫行條例草案擬定過程中，也使用了政務(wù)類和業(yè)務(wù)類的分類法，顯然，這反映了分類專家和實際工作者對職位分類客觀規(guī)律的認(rèn)識。但是由于為了避免“全盤西化”的嫌疑等某些外在因素的影響, 最終沒有采用政務(wù)類和業(yè)務(wù)類的這樣的劃分。但是事實上將公務(wù)員劃分政務(wù)類與業(yè)務(wù)類，并不是公務(wù)員制度階級本質(zhì)的集中表現(xiàn)，而僅僅是出于便利管理而在長期實踐中形成的普通的制度具體運行規(guī)則。正如經(jīng)濟運行中的計劃與市場并不是劃分姓“社”姓“資”的標(biāo)準(zhǔn)一樣，是否采用政務(wù)類與業(yè)務(wù)類公務(wù)員也不能表明制度姓“社”還是姓“資”。我們可以將公務(wù)員分為政務(wù)類和業(yè)務(wù)類兩大類，除對選舉產(chǎn)生和政治任命的政務(wù)類 (主要是指政府組成人員 )公務(wù)員按照憲法和組織法進(jìn)行管理外，業(yè)務(wù)類公務(wù)員嚴(yán)格按照國家公務(wù)員管理法規(guī)來管理。在業(yè)務(wù)類公務(wù)員中，再明確劃分為行政管理類、行政執(zhí)行類、專業(yè)技術(shù)類和服務(wù)類。行政管理類包括除政府組成人員以外的所有行政領(lǐng)導(dǎo)，以職務(wù)確定其等級 ；行政執(zhí)行類包括現(xiàn)有的科員和辦事員；專業(yè)技術(shù)類包括所有在政府機關(guān)中從事專業(yè)技術(shù)工作的公務(wù)員；服務(wù)類包括現(xiàn)有的打字員、保管員、司機等所有為機關(guān)服務(wù)提供保障的人員。2、結(jié)合品位分類利于人員流動和能力提高的優(yōu)點，充分考慮人的因素發(fā)展，提供公務(wù)員不斷升遷的機會。在我國的公務(wù)員設(shè)置中，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升除了向上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升外（只占少數(shù)），主要是沿著辦事員科員副主任科員主任科員助理調(diào)研員助理巡視員巡視員這條道路來晉升。在現(xiàn)實中，除了主任科員以下，這個渠道并不是暢通的。實際上，助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人都由擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者轉(zhuǎn)任特別是晉升來擔(dān)任，專業(yè)技術(shù)人員、職責(zé)較大的公務(wù)員很難沿著非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向上攀升。這樣職級設(shè)置的過死，人員的升遷調(diào)轉(zhuǎn)缺乏彈性，嚴(yán)重阻礙了人員的流動，不利于選拔優(yōu)秀人才，也不利于人才的全面發(fā)展。3、拓展競爭范圍，充分發(fā)揮人的主觀能動性，提高公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性。競爭范圍也就是競爭機制適用的領(lǐng)域，以及在這一領(lǐng)域中得以應(yīng)用的廣度。由于我國公務(wù)員制度的職位分類方法，實際上是沿用了現(xiàn)有的干部管理框架，即領(lǐng)導(dǎo)干部主要由各級黨組織和組織部管理，非領(lǐng)導(dǎo)人員由各級政府的人事部門管理，而在實際運作中，由于黨管干部原則的強大作用，又無形中剝奪走了一部分原本屬于政府人事部門的用人權(quán)，因此，各級政府的人事部門往往只有權(quán)力任用最低幾個層級的“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。機關(guān)人事部門由于管理權(quán)限受到了很大的限制，無法有效地推行競爭機制，從而使競爭的適用范圍受到限制。具體表現(xiàn)為：考試錄用制只適用于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即從等級序列上考慮，十五級中只有六級允許公開競爭、考試錄用，除此之外的政府組成人員由組織部門管理，非政府組成人員須經(jīng)晉升來補充。但是，目前中國公務(wù)員的晉升還是以考核形式實現(xiàn)的，雖然考核也會體現(xiàn)被考核者在功績、能力等方面的競爭，但是，考核中人為因素影響和過多的人際關(guān)系的滲透，使這種競爭形式難以充分展現(xiàn)競爭的豐富內(nèi)涵。轉(zhuǎn)軌意味著從舊到新的躍進(jìn)，要求擺脫舊體制的歷史慣性，消除競爭運行中的形式化，確保競爭到位，實現(xiàn)范圍上的拓展，使競爭深入到公務(wù)員隊伍管理的每個角落。4、分類應(yīng)充分反映中央和地方公務(wù)員的差異，體現(xiàn)地方公務(wù)員的特征。 條例和有關(guān)的法規(guī)中，對中央和地方公務(wù)員并沒有加以區(qū)分，這也是我國分類制度的一個缺撼。中央政府與地方政府的公務(wù)員在職務(wù)規(guī)范、任職資格、承擔(dān)任務(wù)和應(yīng)負(fù)責(zé)任方面都有較大的差異，中央政府的工作宏觀性強、政策性強，地方政府尤其是基層政府的工作則非常具體、事務(wù)性強；再者，中國各個地方的政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展水平不盡相同，現(xiàn)有的職位分類制度沒有反映出各個地方的差異性；其三，我國有55個少數(shù)民族，民族區(qū)域自治范圍廣泛，公務(wù)員制度和作為公務(wù)員制度基礎(chǔ)的職位分類制度應(yīng)能充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治的特點。因此，對中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員理所當(dāng)然應(yīng)加以區(qū)別，西方國家也大都明確予以區(qū)分，并專門立法，即國家公務(wù)員法和地方公務(wù)員法。即使不加以區(qū)分，也應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)地方的特征。分類不考慮地方因