（經(jīng)濟法學專業(yè)論文）我國土地征收制度中農(nóng)民權(quán)益補償問題的法律研究.pdf

摘要 本文通過南昌市青云譜區(qū)青云譜鎮(zhèn)施堯村村民狀告村委會 這起被法律界 認為是 全國首例村民狀告村委會 的行政訴訟案 引出問題 在這起由于土地征收補償引起的糾紛案件中 村民首先狀告施堯村村委會 被青云譜區(qū)法院駁回 其后 村民又以 青云譜區(qū)人民政府 和 青云譜鎮(zhèn)人民政府 為被告 向南昌市中級人民法院提起訴訟 又被駁回了其訴訟請求 再后 村民 將上訴狀遞到了江西省高級人民法院 到本文結(jié)稿時為止 此案依然沒有結(jié)果 但村民們稱 一定要將官司進行到底 為什么訴訟進行得如此艱難 村民卻依然 要堅持到底呢 對這一問題的探究 必然要追尋村民狀告村委會的原因 追問建 象湖農(nóng)民公 寓 的土地補償費用是否過低 從而引發(fā)對我國現(xiàn)階段的熱點問題之一 土地征 收補償進行關(guān)注 我國土地征收補償是否存在問題 它的弊端有哪些 根據(jù)我國 有關(guān)土地征收補償?shù)牧⒎ㄒ?guī)定 可以分析出我國土地征收補償中存在的弊端 如 征地補償范圍窄 補償標準過低 勞動力安置補償項目設(shè)置不當 土地所有權(quán)主 體不明 導致征地補償分配不明確 征收補償分配缺乏監(jiān)督等 我國土地征收補償中存在的弊端 既有制度方面的原因 也有歷史和傳統(tǒng)的 影響 其具體原因有 1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位 2 非均衡發(fā)展政策 3 公共財政體制不合理 4 漠視私權(quán)的集體本位傳統(tǒng) 5 法治水平不高 我國土地征收補償是如此的現(xiàn)狀 但土地征收補償制度并非我國法律所獨有 世界上發(fā)達國家和地區(qū)的土地征收補償理論 在市場經(jīng)濟條件下 建立土地征收 補償制度要正確處理權(quán)力與權(quán)利 政府與市場之間的關(guān)系 土地征收補償?shù)奶貏e 犧牲理論 以重置價格為基礎(chǔ)的完全補償說不僅為多數(shù)學者所主張 而且在補償實 踐中 甚至在不少國家的憲法中已經(jīng)確認 世界上發(fā)達國家和地區(qū)的土地征收補 償?shù)闹贫?對補償原則 補償標準 補償范圍等等都作了較詳細的規(guī)定 這些成 熟的理念和細致的規(guī)范都值得我國土地征收立法去借鑒 借鑒是為了更好地完善自己 要消除我國土地征收補償中存在的弊端 擁有 正確的征收補償理念 建立的良好法律制度是必不可少的 因此 筆者認為 應 對我國土地征收補償制度進行深層次的分析 從實然的角度來說 我國土地征收 補償?shù)氖寝r(nóng)民的生存權(quán) 從應然的角度來說 我國土地征收應該補償農(nóng)民以土地 承包經(jīng)營權(quán)為中心的產(chǎn)權(quán)以及農(nóng)地發(fā)展權(quán) 生存權(quán) 土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)之間 并非并列的關(guān)系 在土地征收補償中體現(xiàn)著層層深入的關(guān)系 也就是補償越來越 全面 從實然和應然的角度 對我國土地征收補償制度進行深層次的分析 是為了 完善我國的土地征收補償制度 有的放矢 我國土地征收立法應拓寬土地征收補 償?shù)姆秶?征收補償應相當于被征收人因征收而遭到的各種損失之和 如將殘余 地分割損害 經(jīng)營損失 以及其他各種因征地所致的必要費用等可確定 可量化 的財產(chǎn)損失列入補償?shù)姆秶?在具體斟酌補償費數(shù)額的時候 甚至應當將農(nóng)民的 擇業(yè)成本和從事新職業(yè)需要抵御的風險等考慮進去 提高補償?shù)臉藴?逐步實現(xiàn) 以市場地價作為征收補償?shù)臉藴?以維持農(nóng)民的現(xiàn)有生活水平 豐富補償?shù)姆绞?作為一個系統(tǒng)工程 土地征收補償制度改革牽一發(fā)而動全身 涉及觀念 體 制 法律法規(guī) 利益調(diào)整等方方砸面 很難在短期內(nèi)一蹴而就 因此 在指導思 想和實施步驟上應當采取分步實施的方式 但最終要實現(xiàn)與國際接軌的市場經(jīng)濟 體制 關(guān)鍵詞 土地征收補償生存權(quán)土地承包經(jīng)營權(quán) 產(chǎn)權(quán)農(nóng)地發(fā)展權(quán) 2 a b s t r a c t t m sa n i c l ei sd 柵o u tm eq u e s t i o n 廿1 r o u 曲山ec a s e m ev 謝a g e r sa ts h i y a o v m a g ea tb l u ec l o u ds p e 曲a i nt o w i li nb l u ec l o u ds p e c t n l n la r e ai nn a n c h a n gc i t ys u e s t h es h i y a 0v i l l a g es e i f g o v e m a n c e m m i 位e e w h i c hi st h o u 曲ta st h ef i r s tn 鰣o n a l e x a m p i eo f a 出n i i l i s t r a t i v el a w s u i ti nt l l el a w c i r c l e i nt h ec a s ec a u s e db yt h el a n dl e v yc o m p e n 船畦o n t h ev i u a g e r sf i r s ts u e dt l l e s h i y a ov i l l a g es e l f g o v e m a i l c ec 刪t t w h i c hi sr d e c t e db yt l l eb l u ec l o u ds p e c 訊衄 a r e ac o 叫 a n e r 血a t t h ev i l l a g e r sa l s ot o o kt 1 1 eb l u ec l o u ds p e c t n l mr e g i o n a lp e o p l e s g o v e 咖e n ta 1 1 dt h eb l u ec l o u ds p e c 嘰1 i nt o w np e o p l e s9 0 v e r 姍e ma s 也ed e f e n d a n t s a p p e a l e dt h el d w s u t ot h en 越曲姍g 協(xié)t e l l n e m a t ep e o p l e sc o u na r l dh a sb e e nr e j e c t e d i t sla w s u i tr e q u e s c a f 把ra g a i l l m e r i l l 艇r e r sh a n d e di nm e p e 出i o no fa p p e a lm ej i a n g x i p r o v i n c eh i 曲e rp e o p l e sc o u n 1 1 1 i sd o c u i n e ms t i ud o e sn o th a v et l l er e s m tu i l m 也i s a n i c l ei sc o m p l e 鈀d b mt l l ev i l l a g e r sg t a t e d n l e yc e r t a i n l yh n l s tc a r r y l r o u 曲t h e l g w s l l i tt o 吐l ee n d w h yd o c s l ela w s 吐c 鋤了o ns 0d i 幣c u l t 王y 吐l ev i l l a g e r ss t i l lw a n t t 0p e r s i s ta c t l l a y t bi n q l l i r e 證t om i sq u e s d o n t h er e 泌o n 也a t 也ev i l l a g e r si n e v i t a b l yg u e dt h e s h i y a ov i l l a g es e l f g o v e m a i l c ec o i n r n i t t e e 咖s cb e 乜a c k e dd o w n a s k i i l gw h e h 囂也e c o m p c n s a 廿o ne x p e n s ei se x s s i v e l yl o w w h i c hw a sc o m p e n s 拋di nt h cl 吼dl e 口f o r b i l i l d i n gt h e 虹蛆g h ul a k ef 鯽n e ra p 缸缸l e n c m t l si n i t i a l 魑t oo n eo ft h e h o tt o p i c s 也e 1 肌dl e v yc o m 腳a t i o mi l lo l rc o m 出ya t 也ep 糟s e n t 蛐l(wèi) g e m a n ym a l p 姐c t i c e s f b r e x a m p l e 也es c o p ec o m p e n s a t e di ss o a r r o w t h ec o m p e n s a t i o n 刪a r di sl o w e x c e s s i v e l y m ec o m p e n s a t i o ni t e m so f 血el a b o rf o r c ep l a c e m e n ti se s t a b l i s h e d i m p r o p e r l y t 1 1 em a i t lb o d yo f t 1 1 e1 a n do w n e r s l l i pi su n c l e a r m ea s s i 鯽e n to ft l l el a i l d l e v yc o m p e n s 鰣o ni sn o te l e a ra b o 碰 曲e 硒s i g r 蛐 to ft h e1 8 n di e v yc o m p e ns a 面n l a c k s 1 es u 九r e i l l a l l c e c a i lb ea n a l y z e do ma c c o r d i n gt ot l l el e 西s l a t i o nr e l a t e dt o 也e l 鋤dl e v yc o m p e n s a t i o ni no l rc o l l n 垃y t h em a l p m 曲c e se x i s 廿n gi n 也el a n dl e v yc o m p e n s a t i o ni no u rc o u n 磚h a v e 恤 s y s t e mr e a s o n a l s oh a v em eh i s t o d c a la n dt 珀d i t i o n a li i l 1 l l e n c e i t sc o n c r e er e a s o n s i n c l u d i n g 1 1 量1 em a 證b o d yo f 廿1 ec o u n t r y s i d ec o l l e c t i v el a n do w n e r s l l i pi su n c l e a r 2 t 1 1 en o n b a l a i l c e dd e v e l o p m e mp o l i c i e s 3 曲ep u b l i cf i l 齜6 i a ls y s t e m sa r e u n r e 鵲o n a b l e 4 m ec o l l e c t i v es t a l l d a r d 仃a d i 石0 ni 鯽o r i n gt h ep r i v a t er i g h t s 5 t h e1 e v e i sg o v e n l e db y l a wa r e n o t h i 曲 3 t h e1 a n d1 e v yc o m p e n s a t i o ni no u rc o u n t r yi s j k et h i sp r e s e n is i t u a t i o n b u tt h e s y s t e mo ft 1 1 e l a l l dl e y c o m p e n s a t i o nd o e sn o te x i s to n l y i no u rc 0 1 1 1 1 仃y i n 幽e d e v e l o d e dc o u n t r i e sa n da r e a s 也e r ea r et h e 也e o r i e so ft l l e1 a n d1 e v yc o m p e n s a t i o n u n d e r 幽em a r k e te m yc o n d 沁o n e s t 矗蛻i s 嫡n gm es y 吼冊d ft h ei a n dj 芒v y c o m p e n s a t i d nh a s t oc o r r e c t l yp r o c e s st l l er c l a t i o n sb c t v e e nm ea u m o r i t ya n dt 1 1 er i 曲t t l l e g o v e n 姍e n t a 1 1 dt h cm a r k e t n l es p e c i a ls a c r i f i c et 1 1 c o r yo f 協(xié)el a n dl e v y c o m p e n s a t b n c o m p e n s a t i o nc o m p l e t e i yt qt a k et 峙r e s e h ep d c ea s 出ef o u n d 酞沁nf l o t o n l ya d v o c a t e df o rt h em o 虹s c h o l a r s m o r e o v e ri nc o m p e n 剛o np r a c t i c e e v e na r e a d y c o n f i n i l e di nm a j l yn a t i o n a lc o n s t i t l n i 叫s t h es y s t e l l l so f t l l el a l l dl e yc 0 i n p e n s a t i o ni n t l l ed e v e l o p e dc o u i 山了a n da 咒硒h a v em a d et l l ed e t a i l e ds 6 叫a t i o nt 0t 他c o m p e n s 血o n p r i n c i p l e t h ec o m p e n s a t i o ns 詛h d 盯d 卸d 也ec o m p c 腿a t i o ns c o p e 姐ds oo n n e s e m a t u r ci d e a s 姐d 也ec a 曲is t a 1 d a r da l la 陽w o m l 也el e g i s l a t i o no ft 1 1 el 觚d1 e v y p r o f i t i i l gn 日mf o ro l l rc 0 塒h m r i bm o d e li st oo o n s 疆啦a t eo n e 孫o f d e rt oe l 灑血1 a t em em a i p 喇c e sw 硒c h 恤 l 鋤dl e v rc o m p e n s a t i o ni no l l rc o 姍舡y 嘲s t s p o s s e s s i i 培 1 ec d r r e c ti d e ao f 如d e s t a b l i s h i n g 恤9 0 0 d1 e g a ls y s t e mi se s 湖t i a l 1 1 1 e t e 斷e 也ca u 也o rb e l i e v e d l 也e s y s t e i no f 妞l a n d l 暑v yc o m p s 砸o n i no u rc o u n 時s 州db ec 莉e dq n t o 蛙攤d e e p 黜l a l y s i s a c m a l l yt l l el a n dl e 可c o m p e n s a d o ni l ld l l rc o u n 訂yi st dc o n l p e n 船t c 也e f a m l e r sr i g h tt os u b s i 蛐e n c e t l l e o 硎c a l l yo l l rc o l l l i rl 越dl e v i e ss h u l dc o i i l p e n s a t e 廿l ef 抽l e r s lt h ec 啪a lp r o p e r 哆五g h tt a k e nt h el a n dc o n 把刪抽gd g h to f m 鋤g e m e n t 髂 a n dl l l ef h 腳1 a 1 1 dr i g h tt dd e v e l o p m 嘶t d 嘶gt l l er 主g h tt os u b 蛄咖n c e 也el 姐d p r o p e r l yi i g h t 姐dt l l ef a i i n l a n dr i g h tt od e v e l o p m c n tt l l e r ea r en o tt h ee q u a lr e l a t i 衄s b u tt h e l a y e r u p o n 1 a y c rr e l a t i 衄s 廿l a t i s m 均1 劃 i n g m o r e姐dm o r e c o m p r 婦e s i v d y a n a l y 五n gt h es y s t c mo fm el 鋤dl e v yc o m 腳a t i o ni no l l rc o i i n t r yn l o r ed e 印l y a c t i l a l l ya n dt 1 1 e o r e t i c a l l y i ti st oc o n s u n l m a t ei t w i t l lad e a rg o a j n l el a l l dl e v y c o m 掣 i l 強t i o ni no u rc o u n 廿ys h o u l db es u p p o s e dt oo p e nu p 也e m p e n s a t i o n 湖p e 1 h cl a l l dl e v yc o m p e n s a t j o ns 1 1 a u 帕b ee q u a lt o 也es u mo fa l ld f1 0 s s e sw 1 1 i c h 齜 p e 笛a n t se n c o l l i l t e r e d l i k e 廿1 eh 蹦o f 也er e i n a i l l 主n gl 趾dd i v i d e d t l l em a i l a g e m e m 1 0 s e s a n dt h eo t l l c r1 0 s 3 e sc a l l s e db yk v y i i l gt i 圯1 卸d w h i c hc a nb ed e t e m l i n e dd n d q 刪f i e d 加c l u d em e 辯o p e w h e nc o n 萌d e i i l l g 出ec d m p e n s a t i o n 鋤d 呲 e v e nt l l ec d s t o f t h ef 痂e r sc h o o s i n gt l l ep r o f e s s i o na i l d 山er i s kw 1 1 i c ht h ef h n n e r sw h oi se n g a g e di n 也en e wo c c u p a t i o nn e e dt or e s i s ta n ds oo nm u s tb ec o n s i d e r e d e 1 1 l l 蛆c i l l gm e 4 c o m p e n s a t l o ns t a i l d a r d r e a l i z e st l l eg d a g m d u a 兒yb yt a k i n gt h em a r k e ts o i l r e n tv a l u e o ft h el a i l da st h el e v yc o m p e n s a t i o ns t a i l d a r dt om a i m a i nt 1 1 e 伽1 n e r se x i s t i n gl i v i n g s t a n d a r d e 塒c h i n gt h ec o m p e n s a t i o nw a y a sas y s t e m se n g i n e e r i n g t l l es y s t e mr e f b 丌no ft h e1 a n d1 e v yc o m p e n s a t i o ni st o p u l lm u i l d b u tt om o v et h ew h o l eb o d y i n v o l v i i l gm 柚ya s p e c t s s u c ha st 1 1 ei d e a m e s y s t e m t h el e g a l l a w sa n dr e g u l a t i o n sa n d 廿1 eb e n e f i ta d j u s t m e n t i ti sv e r yd i 衢c u ht o f i n i s hi tb ya 1 1a c t i o nht h es h o r t t e 髓 t h e r e f o r e t h es t e p b y s t e pw a y 黜強tk a d o p t e d i nt h eg i l i d i n gi d e 0 1 0 9 ya 1 1 dt l l ei m p l e m e n t a t i o ns t 印 b u ti tm u s tr e a l i z e 也em 羽 e t e c o n o m ys y s t e mw 1 1 i c hc o 加e c t s 塒協(xié)t 1 1 ei n t e m a t i o n a lm a d e tf i n a l l y k e yw o r d s t l l el a i l dl e yc o m p c n s a t i o n t 1 1 e 硒g h tt os u b s i s t e n c e t l l el a l l dc o n 呲t i l l g 融g l l to f m 鋤g 唧e n t t h ep m p e n y 珊g h t t h ef 跚i a n dr i g l l tt od c v e l o p r n e m 獨創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明 所呈交的論文是我個人在導師指導下進行的研究 工作及取得的研究成果 盡我所知 除了文中特別加以標注和致謝的 地方外 論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫的研究成果 也不包含 為獲得江西財經(jīng)大學或其他教育機構(gòu)的學位或證書所使用過的材料 與我一同工作曲同志對本研究所做的任何貢 獻均已在論文中作了明確 的說明并表示了謝意 簽名 毒玨一怵坐 關(guān)于論文使用授權(quán)的說明 本人完全了解江西財經(jīng)大學有關(guān)保留 使用學位論文的規(guī)定 印 學校有權(quán)保留送交論文的復印件 允許論文被查閱和借閱 學?？梢?公布論文的全部或部分內(nèi)容 可以采用影印 縮印或其他復飼手段保 存論文 保密的論文在解密后遵守此規(guī)定 戤 猻 名 眸魄型 1 提出問題 1 提出問題 2 0 0 2 年 外商投資的 威尼斯花園 等建筑 征用了青云譜區(qū)所屬的下堯村和 絲網(wǎng)塘村的大部分土地 青云譜區(qū)政府為了安置被征地的農(nóng)民拆遷戶 決定在該 鎮(zhèn)的旋堯村劃出1 4 9 畝耕地興建 象湖農(nóng)民公寓 施堯村村民賀紅雪 熊件水 熊 永華等十幾戶村民的土地被劃進去了 2 0 0 2 年7 月1 8 日 青云譜區(qū)政府制定了一 份文件 決定象湖農(nóng)民公寓的建設(shè)用地 由地方按每畝人民幣5 萬元給施堯村村 委會予以補償 其中補償村民部分由施堯村村委會按國家有關(guān)規(guī)定視本村實際來 提出補償標準 2 0 0 2 年8 月2 0 日 施堯村村委會召集土地承包戶開了個會 并宣 讀了對被征地按每畝3 5 0 0 元給予勞力安置補償 另給予耕種戶每畝5 0 0 元損失的 決定 o 對于這個補償決定 村民們都不同意 據(jù)村民賀紅雪說 周邊的幾個村每畝 地都補償2 萬元 但第二天一大早 村委會租來的推土機就已經(jīng)在田里作業(yè) 村 民們攔阻不了 只好眼睜睜地看著還有十多天就可收割的稻子被推土機連根推掉 在和村委會幾次交涉后 村民們?nèi)詻]有得到他們認為合理的補償 2 0 0 3 年4 月7 日 村民熊件水 熊永華 章和平代表村民以訴訟代表人身份到南昌市青云譜區(qū) 人民法院提起訴訟 要求施堯村村委會如期召開村民會議 公布村務 財務 并 撤消施堯村村委會關(guān)于建 象湖農(nóng)民公寓 的土地補償決定 然而兩個月后 青云譜區(qū)法院卻駁回了村民的起訴 理由是 村委會不具備行 政被告主體資格 這起被法律界認為是 全國首例村民狀告村委會 的行政訴訟案 由于始終被法院認為被告主體不合格 而遲遲未能開庭 2 0 0 4 月1 月1 7 日 該案終于在南昌市中級人民法院開庭 而被告也變成了 青 云譜區(qū)人民政府 和 青云譜鎮(zhèn)人民政府 2 月9 日 南昌市中院對此案作出判決 法院認為 這些土地的用途改變了 由原來的農(nóng)用地 未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地 但權(quán)屬性質(zhì)未變 仍為集體所有 故 不屬于國家征用土地 因此有關(guān)政府也不需對征地 安置補償方案進行公告 原 告要求被告依法予以出示征用土地 土地補償 安置方案 于法無據(jù) 法院不予 支持 最后 法院判決駁回原告訴訟請求 并自行承擔一切訴訟費用 對此判決 村民們表示不理解 認為法院在做文字游戲 鑣們說土地的權(quán)屬 性質(zhì)沒變 而我們看到的現(xiàn)實是 村里僅存的1 4 0 多畝農(nóng)用地已在2 0 0 2 年被強行 推毀 上面建起了幾十棟商品房 而這些房子沒有 間屬于我們 村民們說 村民的代理律師郭波說 法院稱土地的權(quán)屬性質(zhì)沒變 不是征用 而是農(nóng)用 w w w j x n e w s c o m c n n 7 1 0 c 8 9 5 1 4 b 廿n3 3 k2 0 0 3 8 2 4 l 我國 地征收制度中農(nóng)民權(quán)益補償問題的法律研究 地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地 所以不需相關(guān)的審批和公告 但 土地管理法 江西省征用 土地管理辦法 國土資源部關(guān)于加強征地管理工作的通知 等法律法規(guī)明文規(guī) 定 任何單位和個人進行建設(shè) 需要使用土地 必須依法申請使用國有土地 農(nóng) 用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地要由國務院來審批 并同時辦理征地審批手續(xù) 等等 兩被告從案 件的受理 庭審到判決 始終未提供其作出具體行政行為的任何一條法律依據(jù) 也未提供一個經(jīng)依法批準征用土地的規(guī)范性文件 他們違法征地 占地 不僅超 越職權(quán)還濫用職權(quán) 已構(gòu)成嚴重的違法 回 2 月2 1 日 施堯村的4 3 名村民將上訴狀遞到了江西省高級人民法院 村民們 稱 一定要將官司進行到底 對于這一案件媒體和學界關(guān)注的焦點是 由于法律規(guī)范中沒有明確的規(guī)定 作為村民自治組織的村委會能否成為行政訴訟的被告 筆者認為 這一典型案件 客觀真實地反映出我國土地征收 的混亂局面和被征地農(nóng)民的權(quán)益被嚴重侵犯的 事實 諸如土地征收權(quán)濫用 征地補償范圍過窄 標準過低 征收程序不嚴格 不民主等 為什么我國土地征收會形成這樣的局面 為什么本案中訴訟如此艱難 村民們卻要堅持到底 本文將重點討論我國土地征收補償農(nóng)民權(quán)益的問題 w w w n m 印e w s c o m c i l n e w a n i c i e 陀0 0 4 0 2 2 們0 0 4 0 2 2 0 k2 0 0 4 2 2 7 9 在我國 土地立法和學術(shù)界卻長期沒有分清土地征收和土地征用這兩個概念 土地管理法 規(guī)定t 國家為 公共利益的需要 可以依法對集體所有的土地實行征用 土地管理法實施條例 規(guī)定 圖家依法征用的土 地 屬于國家所有 由此可見 我國土地被征用以后 土地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán) 土地權(quán)屬發(fā)生了 轉(zhuǎn)變t 因此 我國立法上所說的 土地征用 是指 土地征收 同時 土地管理法 規(guī)定 建設(shè)項目施工和 地質(zhì)勘查可以臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地 同時應支付臨時使用土地補償費 臨時建設(shè)用地 制度利用時是土地的使用權(quán) 也需要具備 公共目的性 和 補償性 的條件 因此 我國的臨時建設(shè)用地制 度本質(zhì)上就是土地征用 本文中 為了尊重學者們的知識產(chǎn)權(quán) 如泉不特殊說明 土地征用就是表示土她征收 的含義 2 2 我國土地征收補償?shù)默F(xiàn)狀 2 我國土地征收補償?shù)默F(xiàn)狀 2 1有關(guān)土地征收補償?shù)牧⒎?2 0 世紀9 0 年代以來 隨著交通 能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及城市化的快速推 進 征收的土地已成為了我國新增建設(shè)用地的主要來振 這其中出現(xiàn)了違法批地 占地現(xiàn)象盛行 狂炒地皮 灰色土地市場交易嚴重 地價混亂 開發(fā)區(qū)熱與圈地 熱 這些現(xiàn)象顯示了我國有關(guān)土地征收的立法不配套 2 1 1 公法方面 我國 憲法 原第十條第三款規(guī)定 國家為了公共利益的需要 可以依照法律 規(guī)定對土地實行征用 憲法中長期以來只有不可侵犯條款以及制約條款 征收 征 用 補償條款一直處于缺位狀態(tài) 這是我國憲法的一個重大缺陷 直到2 0 0 4 年通 過的憲法修正案里 才區(qū)分了 土地征收 和 土地征用 兩個概念 憲法第1 0 條第 3 款修改為 國家為了公共利益的需要 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者 征用并給予補償 這是2 0 0 4 年憲法修正案的一項重大修改 增加了征收 征用 補償條款 規(guī)定了對私有財產(chǎn)征收 征用應給予補償 與此相適應 土地征收 征用的補償條款也被補充到憲法中 1 9 8 6 年全國人大通過 并在1 9 9 8 年修訂的 土地管理法 有以下關(guān)于土地征 用的規(guī)定 國家為公共利益的需要 可以依法對集體所有的土地實行征用 征 收土地的 按照被征收土地的原有用途給予補償 征收耕地 用地者需要支付 交納下列費用 土地補償費 為該耕地被征收前的3 年平均產(chǎn)值的6 1 0 倍 安置補助費 按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算 需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù) 按照被 征用耕地數(shù)量除以征地前被征用單位人均耕地的數(shù)量計算 每一個需要安置的農(nóng) 業(yè)人口的安置補助費 為該耕地被征收前的3 年平均產(chǎn)值的4 6 倍 新菜地開發(fā) 建設(shè)基金 被征用土地上的附著物和青苗補助費 2 1 2 私法方面 民法通則 第7 4 條規(guī)定 勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有 集體所有的財產(chǎn)其中包括 法律規(guī)定為集體所有的土地和森林 山嶺 草原 荒 地 灘涂等 集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有 由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作 社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營 管理 已經(jīng)屬于鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 農(nóng)民集體 經(jīng)濟組織所有的 可以屬于鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 農(nóng)民集體所有 建國以來 我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式 建國以來 我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式 我國土地征收制度中農(nóng)民權(quán)益補償問題的法律研究 從我國土地所有權(quán)發(fā)展的過程來看 國家和集體土地所有權(quán)都是歷史形成的 不 存在隸屬和派生的關(guān)系 是兩種具有獨立性的民事權(quán)利 兩者在地位上是平等的 但從我國土地征收制度的發(fā)展歷史看 這一理念沒有得到很好的貫徹 集體土地 所有權(quán)并沒有得到平等對待和充分保護 2 2 我國土地征收補償中存在的問題 我國土地征用制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物 征縫政策體現(xiàn)的是農(nóng)民利益服從 國家利益 犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益 以農(nóng)業(yè)的巨額地租來保護工業(yè) 發(fā)展經(jīng)濟 顯然 土地征收補償標準不合理 具體表現(xiàn)如下 2 2 1 征地補償范圍窄 補償標準過低 市場經(jīng)濟條件下 征地雖然是國家強制性征購 但應該以市場為基礎(chǔ)予以公 平 合理的補償 然而 現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下卻仍然采用計劃 經(jīng)濟條件下的低年 償標準 這一標準已不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要o 土地管 理法 確定的農(nóng)用地補償范圍主要包括 土地補償費 勞動力安置補助費 土地 附著物及青苗補償費 實踐中 全國大部分地區(qū)的農(nóng)用地補償范圍僅僅包括土地 補償費 勞動力安置補助費 土地附著物及青苗補償費 農(nóng)民的其他損失不在其 列 與補償范圍過窄同時存在的問題是補償?shù)臉藴蔬^低 依照 土地管理法 規(guī) 定 土地補償費 為該用地征收前3 年平均年產(chǎn)值的6 一1 0 倍 土地補償費和安 置補助費的總和不得超過土地征收前3 年平均年產(chǎn)值的3 0 倍 土地補償費以農(nóng)地 收益來計算 并不能反映土地真實價值 被征收人的利益在土地征收中沒有得到 應有的體現(xiàn) 補償費的基數(shù)既非市場價格 也無參照系 難以推測其合理與否 在正常年份 同一塊土地的產(chǎn)量變化不大 但產(chǎn)值隨農(nóng)產(chǎn)品價格而變化 基數(shù)確 定困難 倍數(shù)的確定也比較困難 倍數(shù)的大小關(guān)系到土地補償費的多少 關(guān)系到 農(nóng)民利益 如施堯村補助給村民只有4 0 0 0 元 畝 而鄰村賣地每畝補助了2 萬元 但實際上這1 4 9 畝地每畝的價值是5 萬元 實踐中 征地補償標準有如下共同特點 土地補償費一般歸集體所 土 地補償費和安置補助費標準過低 甚至低于 土地管理法 的補償標準 農(nóng)民 個人得到的補償費甚少 一般只有青苗補償費和勞動力安置補助費 征地補償 費遠遠低于土地出讓價格 政府是土地征收的最大獲益者 國家的收益是村集體 肖廣文 我匾農(nóng)村集體土地征用制度的缺陷及其完善 載載際小君等著 農(nóng)村土地法律制度研究 中國政 法大學出版社2 0 0 4 年版 4 2 我國土地征收補償?shù)默F(xiàn)狀 和農(nóng)戶的好幾倍 土地征收補償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值 中分享利益 政府往往以較低補償費獲得土地 再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場 實 踐中 這部分的增值額是非常大的 這些增值額實際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘?用地產(chǎn)生的級差地租 但是 國家對征地過程中的這部分增值額不予確認 也沒 有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利 2 2 2 勞動力安置補償項目設(shè)置不當 勞動力安置補償費由用地單位支付 因征地造成的多余勞動力由用地單位安 排就業(yè) 土地全部被征收 農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口 這是計劃經(jīng)濟下 以國家 安排就業(yè)和享受城市居民待遇作為對農(nóng)民的補償 但這種方式在市場經(jīng)濟條件下 己不能適用 安置補助費低 解決不了勞動力安置問題 企業(yè)現(xiàn)在都是自負 盈虧的市場經(jīng)濟主體 企業(yè)有自主與勞動者簽定勞動合同的自由 強行向企業(yè)安 排勞動力 顯然干涉了企業(yè)的用工自主權(quán) 企業(yè)現(xiàn)在用工實行全員勞動合同制 被安置的人員由于文化技術(shù)水平的限制適應不了企業(yè)的用工要求 企業(yè)經(jīng)濟效益 不好時 隨時有可能被辭退的危險 也沒有實現(xiàn)勞動力安置的目的 2 2 3 征地補償分配不明確 憲法 民法通則 土地管理法 以及農(nóng)業(yè)法等重要法律都規(guī)定農(nóng)村土 地為農(nóng)民集體所有 但是 集體具體指哪一級組織 相關(guān)法律沒有明確 土地管 理法 第1 0 條規(guī)定 噥民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的 由村集 體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營 管理 已經(jīng)分副屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織的農(nóng)民集體所有的 由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營 管理 已經(jīng)屬于鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 農(nóng)民集體所有的 由鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營 管理 帶來的問題是 集體所有的土地屬于集體經(jīng)濟組織 但鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府是國 家機關(guān) 而不是集體經(jīng)濟組織 誰代表鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 行使集體所有權(quán) 村民小組雖 是基礎(chǔ) 但村民小組沒有獨立法律地位和獨立財產(chǎn) 土地所有權(quán)由誰來行使 村民小組土地所有權(quán)與村集體土地所有權(quán)權(quán)屬長期不清 平時集體所有權(quán)的代表 為村 一旦涉及土地利益時 雙方互相爭執(zhí) 矛盾重重 在本案中 施堯村村委 會主任稱村民是自己告自己 此外 土地管理法實施條例 第2 6 條規(guī)定 土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織所有 地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有 集體土地所 有權(quán)權(quán)屬不明 導致土地補償費歸屬不明確 產(chǎn)生的問題是 土地補償費無法 由作為集體成員的農(nóng)民直接支配而留于集體經(jīng)濟組織 出現(xiàn)了集體財產(chǎn)人人所有 我國土地征收制度中農(nóng)民權(quán)益補償問題的法律研究 人人無權(quán)的現(xiàn)象 農(nóng)民的土地利益虛化 按規(guī)定發(fā)展生產(chǎn)和補助被征地農(nóng)民生活 土地補償費一般由村干部掌握 并沒有 如施堯村1 4 9 畝耕地被村委會賣了7 4 5 萬元 5 萬元 畝 可補助給村民只有4 0 0 0 元 畝 其余6 0 0 多萬元賣地款被村委 會截留 o 其后往往挪用為村干部工資或其他行政費用與化整為零在村干部中私 分 產(chǎn)生村干部貪污腐化現(xiàn)象 由于土地所有權(quán)的 三級所有 隊為基礎(chǔ) 的政社 合一模式 不僅村與村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間存在前者包容后者 而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn) 村 與村小組之間地位不平等 出現(xiàn)了相互間爭奪土地補償費的現(xiàn)象 集體所有權(quán)的 弱化 使得在征收集體土地時 村 組 集體無法與鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府以及其他國家 行政機關(guān)平等對話 只能服從 我國農(nóng)村的鄉(xiāng) 村集體所有制實為社區(qū)所有制 這意味著集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由社區(qū)范圍內(nèi)的合法人口共同所有 集體資產(chǎn)所有 者的身份的獲得和喪失無需付出代價或得到補償 這樣 自然人一旦取得社區(qū)成 員身份 就當然地享有土地補償費的利益 如果因征地而離開了土地 也就自然 失去了作為集體一員對征地利益的一份權(quán)利 尤其在土地全部或大部分被征收 鄉(xiāng)村被一發(fā)撤銷行政建制時 農(nóng)民就脫離了與原集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)關(guān)系 從而 無法實現(xiàn)土地權(quán)利人的經(jīng)濟利益 征地補償費歸屬不明確為相關(guān)人員從中牟利創(chuàng)造了條件 土地增值分配主要 為各縣 鄉(xiāng) 鎮(zhèn)所得 如果土地出讓成本價為1 0 0 則農(nóng)民只得5 盼 6 村集 體得2 5 3 6 6 0 腫 6 為縣 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 所得 雷地方政府與村集體和農(nóng)民的 權(quán)益差距較大 2 2 4 征收補償分配缺乏監(jiān)督 征收補償?shù)陌l(fā)放至少存在如下問題 個別地區(qū)征收農(nóng)民土地后 根本不予 補償 如江蘇蘇州市吳中區(qū)交通部門修建公路時隨意占用農(nóng)民土地 名日 租用 但不出租金 補償程序不透明 農(nóng)民根本不清楚自己的權(quán)利 山東平度市6 6 7 農(nóng)民不知道土她補償費如何分配 顯示征收補償存在暗箱操作 江蘇溧陽市農(nóng)民 反映 補償費的發(fā)放 使用村民并不知情 村干部普遍存在侵占和私分集體財產(chǎn) 的情況 土地補償費不完全發(fā)放和截留現(xiàn)象嚴重 許多地區(qū)僅僅對農(nóng)民發(fā)放青 苗補償費 地安置費和勞動力安置費根本就不發(fā)放給農(nóng)民 如山東平度市自埠 鎮(zhèn)的村支書一致認為土地即使承包給農(nóng)民了 也是村里的 土地補償費不能給農(nóng) 民 廣州市白云區(qū)有的鎮(zhèn)村甚至抽取農(nóng)民的青苗補償費 引起了當?shù)剞r(nóng)民的強烈 不滿 征收補償缺乏完備的監(jiān)督機制 補償費的分配權(quán)由鎮(zhèn)村一級的干部掌握 w w w i x n e w s c o n l c n m 7 l o c a 4 3 9 5 1 4 h 血3 3 k 2 0 0 3 8 2 4 溫鐵軍 朱學銀 縣地方政府資本原始積累與農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中 地闖愿 裁經(jīng)濟研究盎料 1 9 9 6 年第一期 6 2 我國土地征收補償?shù)默F(xiàn)狀 但卻沒有相應的監(jiān)督機構(gòu)對其監(jiān)督 導致補償費棱任意處置和截留 而村民無從 知曉的情況屢有發(fā)生 2 3 我國土地征收補償串存在的問題之原因分析 上述征地補償中存在的問題 既有制度方面的原因 也有歷史和傳統(tǒng)的影響 其具體原因分析如下 1 農(nóng)村集體 地所有權(quán)主體虛位 農(nóng)村集體 她鼴有割是我國酌特有錨度 根據(jù)法律規(guī)定 我國農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體應當為村集體經(jīng)濟組織 村民委 員會或鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 但現(xiàn)實中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng) 解體或名存實亡 農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序 所謂的集體所有 實際上成了鄉(xiāng) 村干部的個人所有回 農(nóng)民的權(quán)利被架空 直接反映在征地補償上 就是鄉(xiāng) 村干部支配大部分征地補償費用 使廣大農(nóng)民在土地征收補償上的權(quán)利 得不到保障 2 非均衡發(fā)展政策 我國自建國以來一直推行非均衡的經(jīng)濟發(fā)展政策 實行 城鄉(xiāng)分治 一國兩策 人為制造了分割農(nóng)村與城市 農(nóng)民與市民的 楚河漢界 這一非均衡政策緣于前蘇聯(lián)的主流觀念 社會主義國家工業(yè)資本的原始積累只能 來源于工農(nóng)監(jiān)產(chǎn)品的剪刀差 等工業(yè)化建立起來后 國家再通過政策幫助農(nóng)民 在中國進行現(xiàn)代化建設(shè)的幾十年里 政策的天平一直都傾向城市 糧食統(tǒng)購 戶 籍制度 社會保障 幾乎所有政策和措施的好處農(nóng)民都無緣分享 在現(xiàn)代的土 逸征收中也沿用了犧鏈農(nóng)民利益換取經(jīng)濟發(fā)展韻致策思路 犧牲農(nóng)村發(fā)展城市 犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè) 如今 這種非均衡發(fā)展政策導致了中國的畸形發(fā)展 一部分 人迅速走向現(xiàn)代化 而大多數(shù)人卻與現(xiàn)代化無緣 一些新生企業(yè)家 政府官員與 城市中產(chǎn)階層成為 先富起來的一部分人 而中國社會的最大群體 九億農(nóng)民仍 然生活艱難 失地農(nóng)民無家可歸而涌入城市 更成為城市邊緣異樣的風景 o 3 公共財政體制不合理 我國公共財政體制不合理 地方尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財 政緊張 一方面地方財政收入減少 自1 9 9 4 年分稅制改革后 留歸縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 征收的多是稅額小 零星分散且不穩(wěn)定的稅源 另 方面地方財政支出增多 縣 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政的人口日益增加 增人調(diào)資等剛性支出大幅上升 而中央一直要求 的每年財政上升指標更是加重了地方財政的負擔 為彌補財政上的缺口 各級地 方政府拼命賺敬開發(fā)商的出價與征匏補償?shù)牟顑r 同時 搞形象工程 招商引資 王衛(wèi)嗣 中匿土地權(quán)利研究 中國政法大學出版牡 1 9 9 7 年版 第9 6 頁 陳桂棣 春舶 中國農(nóng)民調(diào)聾 人民文學出版社2 0 0 4 年版 第 j 頁 7 我國土地征收制度中農(nóng)民權(quán)益補償問題的法律研究 的畸形政績觀念都促使地方政府通過圈地搞開發(fā) 壓低征地補償價格 加劇了對 農(nóng)民的損害 4 漠視私權(quán)的集體本位傳統(tǒng) 在我國漫長的封建專制社會中 私權(quán)的地位從 來沒有受到過尊重 中國傳統(tǒng)儒家的大一統(tǒng)思想突出一個 合 字 個人必須服務于 國家 這種傳統(tǒng)觀念對中國的影響深遠 可以說 中國從古到今都沒有私權(quán)生長 的土壤 君主 國家 集體都是比個人更加重要的概念 這樣的文化傳統(tǒng)和背景 折射在土地征收補償制度中自然是鏹牲私權(quán)以保障集體利益 公共利益 5 法治水平不高 我國法治本土資源匱乏 公法制度不發(fā)達 平等 公正 權(quán)力制約 保障人權(quán)等理念缺失 反映在土地征收補償方面 不僅沒有完整的法 律規(guī)范 立法滯后 而且已有的規(guī)范不合理 不公正 缺乏對農(nóng)民權(quán)利的重視和 保護 當公共利益和農(nóng)民利益對立時 常以犧牲農(nóng)民利益為代價 另外 我國的 程序制度不健全 農(nóng)民在征地補償中沒有平等的話語權(quán) 加之農(nóng)民的組織程度低 司法救濟制度又極不完善 從而導致了征地補償領(lǐng)域的混亂和對農(nóng)民的損害國 以上對我國有關(guān)土地征收立法的不完善以及其土地征收補償存在的問題的分 析 預示著要借鑒世界各