政府采購制度問題研究.doc

政府采購制度問題研究 劉建陽 摘要：我國政府采購制度才剛剛起步，在具體實(shí)施過程中存在許多亟須解決的問題。本文通過選取S市的典型案例，從實(shí)踐層面剖析了我國政府采購制度存在問題，并提出了改革和完善的對(duì)策措施。 關(guān)鍵詞：政府采購；案例；對(duì)策 政府采購作為一種先進(jìn)的公共支出管理制度，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的作用。我國在推進(jìn)政府采購制度建設(shè)的進(jìn)程中成效明顯，但也存在很多問題。本文通過選取S市的典型案例，對(duì)S市政府采購制度存在問題進(jìn)行了評(píng)析，由此推及一般，提出改革和完善我國政府采購制度的對(duì)策措施。 一、S市的政府采購案例分析及我國政府采購制度的存在問題 （一）S市政府采購的現(xiàn)狀概述 S市政府采購中心成立于xx年10月，是直屬于S市政府的專職集中采購機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)S市采購主體項(xiàng)目的集中采購工作。S市政府采購中心成立十多年來，制定了S市政府采購條例，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，采購業(yè)務(wù)量逐年攀升，采購規(guī)模多年在全國各大中城市中名列前茅（見附表）。 （二）S市的政府采購案例介紹和評(píng)析 1.某學(xué)校批量采購鋼琴的案例介紹和評(píng)析 xx年，某校通過詢價(jià)采購方式購置了64臺(tái)雅馬哈數(shù)碼鋼琴。xx年7月，該校再次申報(bào)采購51臺(tái)雅馬哈數(shù)碼鋼琴，預(yù)算金額39.9萬元，采用詢價(jià)采購方式。詢價(jià)公告發(fā)布3天內(nèi)，采購中心收到質(zhì)疑函，質(zhì)疑認(rèn)為，公告中指定了唯一的品牌和型號(hào)，具有明顯的排他性。收到質(zhì)疑函后，采購中心決定暫時(shí)中止該項(xiàng)目采購，并進(jìn)行市場調(diào)研。數(shù)月后，該校重新申報(bào)采購計(jì)劃，此次采購數(shù)量翻了一番：包括102臺(tái)雅馬哈數(shù)碼鋼琴，預(yù)算金額79.8萬元。項(xiàng)目需求說明材料中明確推薦了參考品牌和型號(hào)為羅蘭MPi-6和雅馬哈CLP-430。針對(duì)此情況，采購中心隨即組織市場調(diào)研，廣泛聽取本市多家琴行的意見，就可能存在爭議的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和分值設(shè)置咨詢專家意見。最終，招標(biāo)文件列出了3個(gè)參考品牌，并在項(xiàng)目需求里明確告知“可投參考品牌也可投參考品牌以外的品牌”。當(dāng)采購中心準(zhǔn)備將招標(biāo)文件上網(wǎng)公示時(shí)，采購單位遞交了一份書面說明，要求撤回采購計(jì)劃，暫不采購。 評(píng)析：該項(xiàng)目雖已撤銷，但仍值得深思：一是新項(xiàng)目采購應(yīng)進(jìn)行市場調(diào)研。接到質(zhì)疑函后，采購中心通過市場調(diào)研了解到，前2年詢價(jià)采購時(shí)，各家琴行已頗有想法，今年再次詢價(jià)采購，各家決心討個(gè)說法。二是采購單位指定品牌型號(hào)不符合規(guī)定。市場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雅馬哈品牌通過代理制進(jìn)行區(qū)域保護(hù)，每個(gè)區(qū)域一般只設(shè)一家代理。采購單位指定雅馬哈品牌，質(zhì)疑出現(xiàn)后，采購單位增加了價(jià)格非常高的羅蘭品牌，但非同一檔次的品牌根本無法真正實(shí)現(xiàn)競爭。三是采購單位化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)。被質(zhì)疑后，采購數(shù)量翻了一番，采購單位顯然原本想以化整為零的方式規(guī)避公開招標(biāo)。 2.某空調(diào)投標(biāo)供應(yīng)商起訴財(cái)政部門案例介紹和評(píng)析 xx年9月，S市政府采購中心就某區(qū)醫(yī)院空調(diào)安裝采購項(xiàng)目進(jìn)行了公開招標(biāo)。xx年11月4日，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)按規(guī)定評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，格力被推薦為第一候選成交供應(yīng)商。xx年11月10日，采購人某區(qū)醫(yī)院向S市政府采購中心發(fā)函，并抄送S市某區(qū)政府采購辦公室，稱格力的投標(biāo)設(shè)備技術(shù)實(shí)質(zhì)上不能滿足招標(biāo)文件打星的條款。xx年11月18日，S市政府采購中心組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)采購結(jié)果進(jìn)行復(fù)審。xx年11月21日，S市政府采購中心根據(jù)復(fù)審結(jié)果發(fā)布中標(biāo)通知，確定S市石化公司為中標(biāo)供應(yīng)商，中標(biāo)金額比格力高出400多萬元。xx年11月24日，格力向S市政府采購中心提出質(zhì)疑。xx年12月22日，因?qū)市政府采購中心的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，格力向S市某區(qū)財(cái)政局提出投訴。xx年1月22日，依據(jù)xx年11月18日復(fù)審結(jié)果，S市某區(qū)財(cái)政局作出不支持格力投訴請(qǐng)求的投訴處理決定。xx年4月22日，格力向其上級(jí)主管部門S市財(cái)政局提起行政復(fù)議。S市財(cái)政局做出行政復(fù)議，認(rèn)為“在該項(xiàng)目中，原評(píng)審專家參與了評(píng)審，已經(jīng)與該項(xiàng)目形成了利害關(guān)系，認(rèn)定事實(shí)依據(jù)不足且有失公正”。此時(shí)采購方早已與S市石化公司簽署合同。 評(píng)析：此案至少反映出以下問題：一是政府采購評(píng)審環(huán)節(jié)不夠規(guī)范。本案中，第二次評(píng)審，S市政府采購中心直接指定原評(píng)審專家進(jìn)行評(píng)審，而原評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦中標(biāo)人后，投標(biāo)文件也不再處于保密狀態(tài)，其已然喪失了再次評(píng)審的前提條件，且專家第一次評(píng)審后已具有利害關(guān)系，也違反了政府采購相關(guān)規(guī)定。二是政府采購監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善。S市財(cái)政局作出認(rèn)定第二次評(píng)審違法的行政復(fù)議決定，只要求S市某區(qū)財(cái)政局重新作出投訴處理決定，并未對(duì)格力所提出的復(fù)審、中標(biāo)結(jié)果違法作出實(shí)質(zhì)性處理，實(shí)際上S市石化公司已依據(jù)有異議的中標(biāo)結(jié)果被確定為中標(biāo)人，并履行政府采購合同，這也是此案被廣受爭議的關(guān)鍵所在。 （三）從S市的實(shí)踐層面分析，當(dāng)前我國政府采購制度的主要問題 1.運(yùn)行機(jī)制不完善，政府采購管理不夠規(guī)范 xx年以來，我國大部分省市相繼成立政府采購中心，但各省市的政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置的隸屬關(guān)系不一，組織架構(gòu)、管理模式差異大。同時(shí)均根據(jù)需要制定管理辦法、設(shè)置管理權(quán)限，影響了政府采購的有效運(yùn)作。在政府采購工作中，采購程序不規(guī)范、采購流程隨意性、工作效率低下的情況仍時(shí)有發(fā)生。 2.監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管部門間協(xié)作有待加強(qiáng) 一是大多數(shù)的政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主管單位仍是財(cái)政部門，財(cái)政部門既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，財(cái)政監(jiān)督往往流于形式。二是目前沒有專門針對(duì)政府采購監(jiān)督的立法，難以從法律角度實(shí)施質(zhì)疑、申訴和救濟(jì)程序。三是政府采購公告未及時(shí)在規(guī)定媒體上發(fā)布，社會(huì)公眾對(duì)于政府采購行為知之甚少，媒體輿論和公眾監(jiān)督的效果難以體現(xiàn)。四是監(jiān)察、財(cái)政與審計(jì)等政府采購監(jiān)督部門，存在著職責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)督、交叉監(jiān)督等情況，影響了監(jiān)督的效率與效果。 3.信息化建設(shè)滯后，電子化政府采購亟待推廣實(shí)施 首先是沒有形成統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，特別是各地區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展很不平衡，東部沿海地區(qū)發(fā)展較快，中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)比較落后，阻礙了政府采購電子化的全國推廣。其次是政府采購電子化法律法規(guī)有待健全完善。第三是政府采購電子化進(jìn)程比較遲緩，跟不上政府采購工作發(fā)展的需要。 4.法律體系不健全，政府采購專業(yè)人才匱乏 截至目前，我國頒布實(shí)施了政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法兩部法律，均無具體的實(shí)施條例，實(shí)際可操作性不強(qiáng)，制約了政府采購政策功能的更好發(fā)揮。同時(shí)我國還未真正建立起一支政策和理論水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人才隊(duì)伍，采購活動(dòng)中方式不得當(dāng)、方法不科學(xué)、流程不規(guī)范等問題仍然時(shí)有發(fā)生。 二、改革和完善我國政府采購制度的對(duì)策建議 （一）建立統(tǒng)一規(guī)范的法律規(guī)章制度，完善政府采購運(yùn)行機(jī)制 1.構(gòu)建完備的政府采購法規(guī)體系 一是立法意圖要明確。要合理確定政府采購的涵蓋范圍，以法律形式明確政府采購范圍、方式、程序和監(jiān)督管理等各類事項(xiàng)。二是配套制度要健全。要盡快出臺(tái)政府采購法實(shí)施條例，有效解決政府采購實(shí)際操作依據(jù)不足的的問題。三是要注重區(qū)域協(xié)調(diào)。政府采購制度建設(shè)既是舉國的政策出發(fā)點(diǎn)，也是各地合理利用的重要手段，一方面要鼓勵(lì)各地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共利益，也要通過制度防止地方保護(hù)主義的抬頭。 2.明確采購機(jī)構(gòu)的屬性和法律地位 各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃機(jī)構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)肅集中采購機(jī)構(gòu)的法律地位，明確規(guī)定采購機(jī)構(gòu)的級(jí)別和性質(zhì)，賦予其必要的組織實(shí)施和執(zhí)行管理職能，讓其有能力約束采購當(dāng)事人依法進(jìn)行采購，規(guī)避違規(guī)采購行為的發(fā)生。 （二）完善信息化體系，推進(jìn)電子化政府采購建設(shè) 1.充分利用信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為政府采購的規(guī)范化運(yùn)行提供技術(shù)支持 建立以網(wǎng)上招投標(biāo)、網(wǎng)上評(píng)審為主要內(nèi)容的電子化采購系統(tǒng)，建立政府采購信息傳遞系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)成采購機(jī)構(gòu)、采購單位、供應(yīng)商、國庫支付中心的信息實(shí)時(shí)傳遞。建立電子網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府采購全過程網(wǎng)上遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控。 2.建立全國范圍政府采購信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各地政府采購信息與資源的共享 先做區(qū)域采購網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外電子化政府采購的做法，在條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)電子化采購的全國聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化采購平臺(tái)。 （三）健全政府采購監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化采購廉政建設(shè) 1.完善法律法規(guī)，依法監(jiān)督 健全完善政府采購監(jiān)督實(shí)施細(xì)則等一系列配套法律法規(guī)，對(duì)政府采購行為進(jìn)行依法管理和監(jiān)督，保證采購活動(dòng)的正常、有序、高效運(yùn)作。 2.完善社會(huì)監(jiān)督，全面公開 推行政府采購的事務(wù)公開制度，事關(guān)民生工程的重大采購事項(xiàng)，可舉行聽證會(huì)，將聽證意見作為決策重要參考。鼓勵(lì)民眾積極檢舉采購違法違紀(jì)行為，查實(shí)后給予舉報(bào)人員應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)新聞宣傳，積極宣傳政府采購政策，全面監(jiān)督政府采購行為。 3.完善職能分工，規(guī)范運(yùn)作 明確財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)三個(gè)部門的職能分工，建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、信息共享，避免監(jiān)督過程中缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象。 （四）加強(qiáng)交流培訓(xùn)，推進(jìn)政府采購專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè) 1.建立全面培訓(xùn)體制 明確政府采購培訓(xùn)主體、培訓(xùn)任務(wù)和培訓(xùn)對(duì)象，形成定期培訓(xùn)、全面考核的培訓(xùn)制度，逐步提高采購人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化、技術(shù)化。 2.建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度 探索建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度，實(shí)行執(zhí)證上崗，采購機(jī)構(gòu)的采購人員、采購監(jiān)督管理部門的管理人員應(yīng)取得政府采購執(zhí)業(yè)資格，從制度上保證采購人員具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技能。 政府采購制度不僅具有提高公共財(cái)政支出效益的效應(yīng)，更具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意義。深入研究和發(fā)展完善我國的政府采購制度，使之既符合中國國情，又與世界接軌，需要我們不斷改革和實(shí)踐，不斷創(chuàng)新和發(fā)展