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第五章行政行為概述 第一節(jié)行政行為的概念 特征和分類 一 行政行為的概念行政行為是指行政主體執(zhí)行行政公務依法行使行政職權(quán)并產(chǎn)生法律效果的行為 三層涵義 第一 主體要素 行政行為是行政主體所作出的行為 第二 職權(quán) 職責要素 行政行為是行政主體行使行政職權(quán) 履行行政職責的行為 第三 法律要素 行政行為是具有法律意義的行為 如行政征收 行政裁決 行政強制 行政處罰等行為 才是行政行為 行政事實行為 行政事實行為是行政主體所從事的與行使行政職權(quán)有關(guān)的行為 是一種不產(chǎn)生行政法律效果的行政活動 如 設(shè)置路燈 架設(shè)橋梁以及設(shè)立公立學校 公共水電設(shè)施 醫(yī)院等 公布統(tǒng)計數(shù)字的行為 發(fā)布氣象消息 派出所在馬路上懸掛 天上不會掉餡餅 警惕陌生人上前搭訕 司法局的法律宣傳活動 二 行政行為的特征 第一 從屬法律性 我國的行政機關(guān)從屬于法律 從屬于國家權(quán)力機關(guān) 行政主體行使行政權(quán)的行為 就是行政執(zhí)法行為 即執(zhí)行國家法律的行為 行政行為必須接受法律的約束 行政行為的內(nèi)容從根本上來說由法律所規(guī)定 體現(xiàn)的是國家意志 其效力也由法律所規(guī)定 第二 單方性 前提 由于行政行為是行政主體根據(jù)法律或國家權(quán)力機關(guān)的意志來對國家和社會公共事務進行管理和提供公共服務的法律行為 故一般情況下 行政主體的單方意思表示就可以在行政機關(guān)與相對人之間形成權(quán)利義務關(guān)系 因此 行政行為具有單方性 第三 強制性 保障 行政主體作出行政行為 行政相對人應當主動履行 即使認為該行政行為違法不當 在未經(jīng)有權(quán)的國家機關(guān)依法撤銷或變更之前 也應當主動履行該行政決定 如果行政相對人不主動履行或拒絕履行 將會導致強制執(zhí)行 第四 裁量性 法律給行政主體行使職權(quán)時給予了一定的自由裁量余地 以適應行政事務的復雜性和變化性 行政行為雖然必須依法進行 必須有法律根據(jù) 但是這并不是說法律將行政行為的每一個步驟都予以嚴密地規(guī)定 而行政主體對行政行為的作出沒有任何的自由選擇與裁量 第五 服務性 行政行為被認為是行政主體在行政相對人的合作下所作的公共服務行為 其思想基礎(chǔ)源自于現(xiàn)代的強調(diào)社會的和諧 持續(xù)發(fā)展的人文精神 尤其是現(xiàn)代福利社會 衣食住行全由政府進行管理 第六 無償性 行政行為盡管也是一種服務 但卻是一種通過實施法律來實現(xiàn)的公共服務 是無償?shù)?因為 行政行為所需的經(jīng)費 歸根結(jié)底來源于社會 納稅 行政主體在實施行政行為時就應當不再收取費用 當然也有例外情況 那就是 如果特定行政相對人承擔了比其他行政相對人更從的公共負擔 如財產(chǎn)被征收 或分享了比其他行政相對人更多的公共利益 如獲取國有土地使用權(quán) 就應當是有償?shù)?總之 無償是原則 有償是例外 分析某縣工商管理局決定將原有的辦公樓修葺一新 并購置一些辦公家具 便于2000年6月與該縣居美家具公司簽定了一份關(guān)于購買辦公家具的合同 合同簽定后 居美家具公司按照合同規(guī)定送貨上門 縣工商認為該批家具質(zhì)量不夠好 便以此為由要求降低價格 居美家具公司不肯降價 認為家具完全符合合同的約定 縣工商局應履行合同 收貨付款 雙方爭執(zhí)不下 縣工商局即以居美家具公司從事非法經(jīng)營活動為由 吊銷了居美家具公司的營業(yè)執(zhí)照 并處罰款7000元 居美家具公司不服 向縣人民法院提起訴訟 一是要求縣工商局履行合同 并償付違約金 二是請求撤銷縣工商局對其作出的吊銷營業(yè)執(zhí)照和罰款的行政處罰的決定 以下屬于行政行為的是 A 區(qū)公安局接到110報警沒有采取措施B 區(qū)人力資源和社會保障局的工作人員到文化商店買復印紙C 在行政訴訟中 被告辱罵證人 法院為排除妨害對被告采取的拘留行為D 某市人民代表大會作出禁止摩托車在市內(nèi)若干道路上行駛的規(guī)定E 某街道辦事處與某居委會簽訂環(huán)境綜合整治管理協(xié)定F 上海市政府制定 上海市軌道交通運營安全管理辦法 G 某工廠為因公傷殘的本單位職工發(fā)放撫恤金的行為 三 行政行為的分類 一 按行政相對人是否特定 具體為標準 抽象行政行為和具體行政行為 直接涉及受案范圍問題 抽象行政行為 是指行政主體針對不特定的人或事事制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為 如制定行政法規(guī) 行政規(guī)章等行為 抽象行政行為相對于具體行政行為而存在 其核心特征就在于行為對象的不特定性或普遍性 具體行政行為 是指行政主體在行使行政權(quán)的過程中 針對特定的人或事作出影響相對方權(quán)益的具體決定和措施的行為 其行為的結(jié)果和內(nèi)容將直接影響某一個人或組織的權(quán)益 具體行政行為最突出的特征就是行為對象具體化 區(qū)分標準 一是具體行政行為所針對的對象是特定的 而抽象行政行為所針對的對象是不特定的 二是具體行政行為不具有普遍約束力 而抽象行政行為具有普遍約束力 三是具體行政行為只能適用一次 而抽象行政行為可以重復適用 四是具體行政行為的效力及于以前 抽象行政行為的效力及于以后 五是具體行政行為往往直接影響相對人的權(quán)利 義務 抽象行政行為往往是具體行政行為的依據(jù) 要通過具體行政行為才能實際影響相對人的權(quán)利 義務 區(qū)分例子 市政府作出兩個不同的規(guī)定 在2002 2008年間在本市已領(lǐng)取車牌的車主必須交城市擴容費1000元 今后凡在本市申領(lǐng)個性化車牌的車主必須交城市擴容費1000元 第一個決定由于行為對象即車主是固定的 可以統(tǒng)計的 因而屬于具體行政行為 第二個決定由于車主是不固定的 無法事先統(tǒng)計的 因而屬于抽象行政行為 對張三昨天在公共場所吸煙行為罰款100元 針對業(yè)已發(fā)生的事項作出的 該決定施行后就失效了 不得再用該決定去約束李四的行為或張三后天的同類行為 凡在公共場所抽煙的 必須罰款100元 該規(guī)定從頒布之日起施行 一個適用于將來事項的 可以反復適用的規(guī)則 江蘇花木園藝場案 1990年9月15日 江蘇省某縣楓林鎮(zhèn)人民政府發(fā)布了楓政發(fā) 1990 第32號 關(guān)于園林綠化工程管理體制規(guī)定 的文件 該文件規(guī)定 為加強全鎮(zhèn)園林綠化管理 對經(jīng)營綠化的園藝場 工程隊共12個單位的營業(yè)執(zhí)照予以注銷或限制經(jīng)營范圍 本案原告花木園藝場的經(jīng)營范圍和其他權(quán)利因此而受到多方面的限制 經(jīng)濟損失達3 1萬多元 花木園藝場不服 以鎮(zhèn)政府侵犯其合法經(jīng)營自主權(quán)為由 向江蘇省某縣人民法院提起行政訴訟 案子到法院之后 在是否受理問題上即產(chǎn)生了兩種截然不同的觀點 第一種意見認為 被告發(fā)布的32號文件是抽象行政行為 不屬于人民法院的受案范圍 因為這個文件針對的不是某一個場或者某一個人 而是對全鎮(zhèn)10多個單位具有普遍的約束力 第二種意見則認為 被告發(fā)布的32號文件是具體行政行為 人民法院應當受理 其主要理由在于以下三點 首先 被告的文件并不具有普遍約束力 其針對的對象是特定的 該文件從標題看 似乎是針對普遍的公民 組織 但從其實質(zhì)內(nèi)容來看 該文件實際上就是針對全鎮(zhèn)的12個園藝場和工程隊 其次 被告的文件所規(guī)定的條款不是事前的行政行為 而是事后的 直接影響相對人實體權(quán)利的行政行為 因為文件中涉及包括原告在內(nèi)的12個單位的組織機構(gòu)要予以調(diào)整和保留 對上述單位的經(jīng)營范圍有的要擴大 有的要限制 再次 原告是經(jīng)某縣工商管理部門依法核準 登記 驗審的企業(yè)法人 其具有合法的經(jīng)營自主權(quán) 思考 同意何種意見 下列哪個行為不屬于具體行政行為 A 稅務局向陳某送達的 個人所得稅繳費通知 B 司法局向李某頒發(fā) 律師資格證書 C 糧食局與張某簽訂的 糧食收購合同 D 上海市公安局發(fā)布的 上海市公安局政府信息公開實施細則 二 按行政行為的效力范圍 即行政行為所針對的問題是屬于對社會上的管理事務還是行政主體自身內(nèi)部的管理事務為標準 行政行為可分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為外部行政行為 是指行政主體對社會實施行政管理過程中針對公民 法人或其他組織所作出的行政行為 包括抽象和具體行政行為 內(nèi)部行政行為 是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作出的 只針對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為 如行政處分行為 上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)下達的行政命令等 包括抽象和具體行政行為 前者如行政主體對內(nèi)部工作紀律 工作程序所作出的各種統(tǒng)一規(guī)定 后者如行政主體對某個公務人員實施的獎懲任免決定 降級降職 等 區(qū)分內(nèi)部行政行為與外部行政行為 第一 從行為對象去把握 內(nèi)部行政行為的行為對象人只能是公務員或另一行政機關(guān) 行政機構(gòu)及其他行政主體 而外部行政行為的行為對象人是作為行政相對方的公民 法人或其他組織 第二 從行政行為所針對的事項性質(zhì)和法律依據(jù)的角度去把握 內(nèi)部行政行為所針對的是單純內(nèi)部事項 法律依據(jù)為內(nèi)部組織法 而外部行政行為所針對的是社會事項 屬于一般社會職能 法律依據(jù)為調(diào)整社會管理某一方面的法律 法規(guī) 第三 從行政行為內(nèi)容與法律效果的性質(zhì)角度去把握 內(nèi)部行政行為的內(nèi)容都是關(guān)于內(nèi)部組織關(guān)系 隸屬關(guān)系 人事關(guān)系等方面的 一般其法律效果都是影響行為對象人的職務 職責 職權(quán) 而外部行政行為的內(nèi)容都是有關(guān)社會管理方面的關(guān)系 一般其法律效果都是影響行為對象人作為公民 法人或社會組織享有的法律權(quán)利和義務 判斷 1 交警大隊對違反了交通管理法規(guī)的隊長吊銷駕駛執(zhí)照2 鎮(zhèn)政府解除居委會主任的職務 三 按行政行為成立時參與意思表示的當事人是否包括行政相對人為標準 將行政行為分為單方行政行為和雙方行政行為 單方行政行為 是指依行政機關(guān)單方意思表示 無須征得相對方同意即可成立的行政行為 行政機關(guān)實施的行政行為大多數(shù)是單方行政行為 有些行政行為 如頒發(fā)許可證 雖然相對方的申請 但頒發(fā)與否則仍由行政機關(guān)單方?jīng)Q定 仍屬單方行政行為 雙方行政行為 是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公務目的 與相對方協(xié)商達成一致而成立的行政行為 如行政合同行為 這種行為的基本特征 在于行政行為必須經(jīng)相對方同意才能成立 即相對方的最后同意是行政行為有效成立的必備條件 例如市政府與建筑商簽訂國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓合同 農(nóng)業(yè)承包合同 四 按行政行為受法律規(guī)范約束的的程度為標準 可分為羈束行政行為 違法與否 和自由裁量行政行為 是否合理 羈束行政行為是指法律規(guī)范對行政行為的范圍 條件 標準 形式 程序等都作了較詳細 具體 明確規(guī)定的行政行為 行政主體違反羈束性規(guī)定 即構(gòu)成違法行為 A 稅務機關(guān)征稅 對于特定稅種的稅率只能按照法律 法規(guī)規(guī)定 對此稅務機關(guān)并沒有選擇裁量的權(quán)力 B 居民身份證法 第五條十六周歲以上公民的居民身份證的有效期為十年 二十年 長期 十六周歲至二十五周歲的 發(fā)給有效期十年的居民身份證 二十六周歲至四十五周歲的 發(fā)給有效期二十年的居民身份證 四十六周歲以上的 發(fā)給長期有效的居民身份證 自由裁量行政行為是指法律規(guī)范僅對行為的目的 行為范圍等作一原則性規(guī)定 而將行為的具體條件 標準 幅度 方式等留給行政主體自行選擇 決定的行為 行政主體在實施這類行政行為時 可以根據(jù)行為時的具體情況選擇適當?shù)臉藴屎头绞竭M行 治安管理處罰法第四十九條盜竊 詐騙 哄搶 搶奪 敲詐勒索或者故意損毀公私財物的 處五日以上十日以下拘留 可以并處五百元以下罰款 情節(jié)較重的 處十日以上十五日以下拘留 可以并處一千元以下罰款 某縣公安局對某甲盜竊行為作出拘留6天 罰款200元的決定 請問該公安局作出處罰決定的這一具體行政行為屬于 A 單方具體行政行為B 雙方具體行政行為C 羈束具體行政行為D 裁量具體行政行為 五 按行政行為是否可由行政主體主動實施為標準 可以分為依職權(quán)行政行為和依申請行政行為 涉及權(quán)利取得時間的計算 依職權(quán)行政行為 是指行政主體根據(jù)其職權(quán) 而無需行政相對人申請就能主動實施的行政行為 主動 或積極 行政行為 如行政處罰行為 依申請行政行為 是指行政主體只有在行政相對人提出申請后才能實施 而不能主動實施的行政行為 被動 或消極 行政行為 如行政復議 公民申請專利 六 行政行為是否應當具備一定的法定形式為標準 可以分為要式行政行為和非要式行政行為 要式行政行為是指必須具備某種法定的形式或遵守法定程序才能夠生效的行政行為 行政行為絕大多數(shù)都是屬于要式行政行為 例如 行政許可必須頒發(fā)許可證 行政立法必須形成立法文件 行政處罰必須制作處罰決定書 例如罰款收據(jù) 須出具省級以上財政部門開具的收據(jù) 非要式行政行為是指不需要一定的方式和程序 無論采取何種形式都可以成立的行政行為 例如 在交通管理 治安管理等行政活動中 如遇到緊急 危急情況 行政主體經(jīng)常可以采取非要式的方式來作出行政行為 例如 約束醉鬼酒醒 但工具有法律規(guī)定 用警繩 而不是手銬和腳銬 第二節(jié)行政行為的內(nèi)容和效力 一 行政行為的內(nèi)容指一個行政行為對行政相對人在權(quán)利 義務上產(chǎn)生的具體影響 即對行政相對人的權(quán)利和義務作出的某種具體決定和處理 1 授予或剝奪權(quán)益 2 科以或免除義務 行為義務 如接受審計監(jiān)督 財產(chǎn)義務 如納稅決定 人身義務 如拘留決定 3 確認法律地位 法律事實 往往成為其他行政行為作出的前提 指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系 法律事實是否存在及存在范圍的認定 如土地管理部門或人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)的確認 交通事故責任認定 醫(yī)療事故責任認定 火災事故責任認定房管局對房屋所有權(quán)的確認 產(chǎn)權(quán)登記 二 行政行為的效力 一 概念行政行為的效力 是指行政行為成立后對行政相對人和行政主體產(chǎn)生的法律效果 二 行政行為效力的內(nèi)容1 拘束力行政行為的拘束力 是指行政行為生效后所具有的約束 限制行政主體和行政相對人行為的法律效力 2 確定力 不可變更力 行政行為的確定力是指已生效的行政行為對行政相對人和行政主體所具有的不受任意改變的法律效力 1 對行政主體而言 它被要求不得任意改變自己所作出的行政行為 否則應承擔相應的法律責任 2 對行政相對人而言 它被要求不得任意請求改變已經(jīng)生效的行政行為 否則其請求將被視為無效而不予受理 3 執(zhí)行力行政行為的執(zhí)行力 是指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對行政行為的內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力 執(zhí)行力所要求實現(xiàn)的內(nèi)容是行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務 下列選項中的哪個組合是關(guān)于行政行為確定力的正確理解 相對人不得任意擅自改變行政行為 行政主體非經(jīng)法定程序不得任意改變或撤銷行政行為 相對人必須遵守和實際履行行政行為規(guī)定的義務 行政行為在行政復議或行政訴訟期間不停止執(zhí)行 A B C D 第三節(jié)行政行為的成立 合法與生效要件 一 行政行為的成立要件指構(gòu)成行政行為所必須具備的條件 1 主體 實施者是行政主體2 內(nèi)容 行政權(quán)的運用 有法律效果的意思表示行為3 程序 依法定時間和方式送達當事人 行政處罰法第41條規(guī)定 行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前 不依照本法第三十一條 第三十二條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實 理由和依據(jù) 或者拒絕聽取當事人的陳述 申辯 行政處罰決定不能成立 當事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外 第3條第2款規(guī)定 沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的 行政處罰無效 下列選項中的哪一組情形導致行政處罰決定不能成立 1 行政機關(guān)作出處罰決定前 未依法向當事人告知應予處罰的事實 理由和根據(jù) 2 行政機關(guān)拒絕聽取當事人的陳述 申辯 3 行政處罰沒有法定依據(jù) 4 行政處罰不遵守法定程序A 1 3 B 2 3 C 1 3 4 D 1 2 D 二 行政行為的合法要件 行政行為合法要件是指行政行為有效合法所應具備的基本要素 1 主體合法2 職權(quán)合法 沒有超越職權(quán) 沒有濫用職權(quán)3 事實清楚 證據(jù)確鑿充分4 正確適用法律依據(jù)5 程序合法 即行政行為符合法定的方式 步驟 順序 時限 形式 三 行政行為的生效 行政行為的生效是指行政行為成立后 對相對人發(fā)生效力 產(chǎn)生確定力 拘束力和執(zhí)行力 具體行政行為的生效分為 1 即時生效 例如當場處罰 2 送達生效A 當面送達 行政主體直接送達相對人 受送達人簽收當時即生效 B 留置送達 指受送達人或他的同住成年家屬拒絕接受相關(guān)文書 行政機關(guān)把行政文書留在受送達人的住所 視為送達 回證上記明的日期就是生效的日期 C 郵寄送達 直接送達有困難的 通過郵局郵寄送達 郵局送達回執(zhí)上注明的收件日期為送達日期 D 公告送達 受送達人下落不明 或采用以上三種方法均無法送達的 行政主體將有關(guān)文書的內(nèi)容予以公告 確定一個期限 通常60日 期限一到即視為送達 3 附條件生效如 中華人民共和國海關(guān)行政復議辦法 于2007年8月29日經(jīng)署務會議審議通過 現(xiàn)予公布 自2007年11月1日起施行 行政行為成立 生效與合法之間的關(guān)系 成立并不一定立即生效生效并不意味著一定合法 張某在飯店吃飯時 因不滿飯店服務員的服務態(tài)度而與老板發(fā)生爭議 爭吵中張某用凳子將老板的頭部打傷 氣急之下又將柜臺中所放的酒悉數(shù)打壞 轄區(qū)派出所接到報案后 將張某帶回派出所以違反治安管理對其處以800元的罰款 下列關(guān)于此案的說法正確的是 A 派出所的處罰行為是違法的 因為派出所超越了職權(quán)范圍D 派出所的處罰行為是根據(jù) 治安管理處罰法 實施的 所以是合法的C 派出所在其管轄的范圍內(nèi)實施的處罰行為是合法的D 派出所的行為的合法與否取決于張某是否接受 案例 2004年12月30日 某省計劃委員會批準擬將山東省某市城區(qū)某公路改建工程列入山東省重點項目 某市交通委員會認為 只要能列為省重點項目 遲早會批地 應趁春季早些動手 如果等到辦完一系列手續(xù)再施工 有可能今年內(nèi)就無法開工了 因為進入汛期以后修路很困難 于是 該市交通委員會在未依法辦理征地手續(xù)的情況下 于2005年初開始在某公路的平行線上又新修一條公路 占用了大量的基本農(nóng)田 問 某市政府交通委員會的行為是否合法 分析要點 中華人民共和國土地管理法 第45條第1款規(guī)定 征用基本農(nóng)田的土地需經(jīng)國務院批準 某市改建的公路征用了大量基本農(nóng)田 理應報批 因此 某市政府交通委員會沒有報批 就擅自征用大量基本農(nóng)田來修建公路 這一行政行為在內(nèi)容上嚴重違法 第四節(jié)行政行為的無效 撤銷和廢止 一 行政行為無效 一 概念行政行為因具有重大而且明顯的違法情形而自始無效的 二 種類1 行政行為具有特別重大的違法情形 如市政府命令一個因有爆炸危險而停止向外供氣的煤氣站立即恢復向外供氣 2 行政行為具有明顯的違法情形 如某縣政府規(guī)定其所作出的某類行政行為屬于終局行政行為 行政訴訟法 規(guī)定只有 法律 才可以規(guī)定是否屬于終局行政行為 3 行政行為的實施將導致犯罪 如某鄉(xiāng)政府命令村民捕殺國家保護的珍稀動物招待外商 4 沒有事實根據(jù) 或不具有實施的可能性的行為 如公安機關(guān)根據(jù)沒有查證的材料給無辜的公民以治安處罰 或某縣林業(yè)局責令某窯廠五日內(nèi)栽上被其擅自砍伐的一百畝森林 5 行政主體受行政相對人脅迫或欺騙而作出的行政行為 6 行政主體不明確或明顯超越相應行政主體職權(quán)的行政行為 如行政主體在行政決定書上不署名 不蓋章的行政決定 行政處罰法第3條第2款規(guī)定 沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的 行政處罰無效 行政處罰法第41條規(guī)定 行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前 不依照本法第三十一條 第三十二條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實 理由和依據(jù) 或者拒絕聽取當事人的陳述 申辯 行政處罰決定不能成立 當事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外 最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法 若干問題的解釋第57條第2款 有下列情形之一的 人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法或者無效的判決 一 被告不履行法定職責 但判決其履行法定職責已無實際意義的 二 被訴具體行政行為違法 但不具有可撤銷內(nèi)容的 三