論現(xiàn)代行政過程中的行政法律關(guān)系.doc

從分析法學的視角看待，行政權(quán)是由羈束權(quán)（權(quán)力與義務）和裁量權(quán)（權(quán)力與特權(quán)）組合而成的復合型法律概念。由此展開的行政法律關(guān)系，遠比權(quán)力權(quán)利的傳統(tǒng)行政法律關(guān)系定位要精確。其中，裁量權(quán)的運作，尤其是現(xiàn)代行政任務實現(xiàn)過程對合作行政的倚重，使行政相對一方通過實質(zhì)性參與來獲得規(guī)范意義上的權(quán)力。邏輯結(jié)構(gòu)上的相依、互動，使行政法律關(guān)系真正處于動態(tài)的均衡之中，并預示了協(xié)商行政活動實施的可能?！菊摹?一、引言 學界對法律關(guān)系的關(guān)注，可謂年月久矣。從法學基礎理論研究到具體的部門法制度設計，法律關(guān)系的正確展開，始終被視為必須認真對待的問題。但對法律關(guān)系的勾勒，雖經(jīng)幾代學人努力，大體仍處于粗線條描繪的階段?！胺申P(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的權(quán)利、義務關(guān)系”的界定，至今仍在法理學界占據(jù)著主導地位。具體至行政法領域，借鑒上述概念，將行政法律關(guān)系落腳于權(quán)利義務內(nèi)容的，不在少數(shù)。然以權(quán)利和義務這對法律概念構(gòu)成的二維法律空間，解釋行政權(quán)運作過程中形成的行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方之間的法律關(guān)系，既不足以作為個案推演的邏輯范式，亦難以承載現(xiàn)代行政維護社會秩序和促進社會福祉的不同行政角色。本文試圖應用分析法學的方法，剖析行政法中行政權(quán)這一主要法律概念的特性及由其運作而生的行政法律關(guān)系。在審視傳統(tǒng)行政法律關(guān)系理論及相應的行政法研究進路的基礎上，展現(xiàn)相依、互動的行政法律關(guān)系在個案處理中的規(guī)范分析功能，并借由該行政法律關(guān)系透露出的行政相對一方積極與主動的一面，預示合作國家理念下協(xié)商行政活動的發(fā)展空間。 二、傳統(tǒng)行政法律關(guān)系之審視：權(quán)力與權(quán)利的對峙 在很長一段時間內(nèi)，我國的行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體，主要依賴于單方性、強制性的行政處理，實現(xiàn)秩序維護乃至社會保障的行政任務。行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體，在行政處理活動中表現(xiàn)出的事實上的“依仗權(quán)威”統(tǒng)治效果，使大多數(shù)行政法學者在界定行政法律關(guān)系時，犯了一葉障目的錯誤：誤以為社會學意義上的“權(quán)威”就是純粹規(guī)范意義上的“權(quán)力”的全部內(nèi)涵。我國行政法學界對行政法律關(guān)系的最初認識，就是依循法理學界有關(guān)平權(quán)型法律關(guān)系與隸屬型法律關(guān)系兩分的路徑，停留在行政權(quán)力與公民權(quán)利對峙下形成 的“典型隸屬型法律關(guān)系”：“行政法律關(guān)系是行政機關(guān)（包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織）在行使行政權(quán)力的過程中發(fā)生的，既然在權(quán)力行使過程中產(chǎn)生、形成，這樣的一種關(guān)系就必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系（當然這種權(quán)力關(guān)系同時也就表現(xiàn)為權(quán)利關(guān)系）。而任何權(quán)力關(guān)系必然具有支配性的特征”。此種定位，使行政權(quán)背后的國家強制力所形成的支配效果，得到了無限放大。在這種傾向的誤導下，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方之間的行政法律關(guān)系被簡單地化約為命令與服從關(guān)系：擁有行政權(quán)的一方被假設為行政相對一方權(quán)利義務的主宰者，可以在法律授權(quán)的范圍內(nèi)根據(jù)組織的意志改變行政相對一方的法律地位；行政相對一方雖能在自己的人身、財產(chǎn)等權(quán)利受到侵犯時行使要求國家機關(guān)保護的權(quán)利，但這種權(quán)利與行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體的權(quán)力是完全不對等的，行政相對一方的權(quán)利隨時處于可能被行政權(quán)侵犯的狀態(tài)。 傳統(tǒng)行政法律關(guān)系理論對行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體“權(quán)威”地位的青睞，以及行政權(quán)力與公民權(quán)利對峙視角的選取，直接影響了行政法學研究的基本進路：在強大的權(quán)力和需要捍衛(wèi)的權(quán)利之間尋找一個制衡點，始終是行政法學人矢志不渝的方向。既然行政相對一方的權(quán)利無法對抗行政權(quán)力，那么關(guān)注的重心自然就轉(zhuǎn)移到對行政權(quán)力的規(guī)范上來。 由此，便有了最初行政法學基礎理論研究中移植法治發(fā)達國家依法行政理念、嘗試建構(gòu)“合法性原則與合理性原則”的努力。其意圖在于通過立法的嚴格控制，從源頭上限縮行政權(quán)的行使領域，最大限度地將行政權(quán)束縛在法律既定的框架內(nèi)活動。在依法行政精神的指引下，整個行政法理論體系圍繞著行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體的行政行為類型，各種行政行為的成立要件、生效要件、實施條件等逐步建構(gòu)，以期提供詳盡的、可直接對照適用的法律形式標準。與此相應，法院對行政行為是否符合上述標準的審查，成為保障行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體作為立法機關(guān)“傳輸帶”的重要配套措施。德國行政法律制度中有關(guān)“議會在通過法律將一定的行政權(quán)授予部長、獨立機構(gòu)和地方當局等時，一般都要設定一定的權(quán)力行使條件。法院的職能是保障議會所確立的界限不被行政機關(guān)所突破”的設計理念，在我國的行政法理論與實務中得到彰顯。 然而，問題很快隨著公共行政改革的推進和行政任務領域的拓展浮出水面。20世紀80年代開始的全球性公共行政改革浪潮，在我國掀起的最大波瀾，便是單位制度的逐步瓦解。傳統(tǒng)的行政機關(guān)外，法人化的行政機關(guān)、獨立機關(guān)、由國家直接設立承擔行政任務的私法組織、以企業(yè)化模式運作的私人，以及大量涌現(xiàn)的非政府組織，正在以“融合建構(gòu)、試驗、知識累積、反思和再建構(gòu)等的循環(huán)往復過程”，共同演繹著公共行政組織的角色。與此同時，單位制度瓦解過程中出現(xiàn)的國有企業(yè)下崗工人的再就業(yè)安置、過去由單位組織承擔的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會功能的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村“準單位組織”改制過程中的農(nóng)地保障系統(tǒng)的建立等，以及全球共同面對的國際防恐、核能利用等風險社會伴生的困境，都襯托出現(xiàn)代行政不同于計劃行政的復雜性與不確定性。 面對如此繁重的行政任務，且每項任務都處在試驗與探索的階段，企圖以立法者有限的智識提供完備的行政行為規(guī)范，勢必產(chǎn)生種種難題，即“議會正苦于無法勝任在風險規(guī)制背景下劃定量化界限的任務。其特征包括沒有足夠的知識、缺乏充分的遠見、欠缺豐富的經(jīng)驗，以及所面臨的大量集體行動問題”。于是，行政法學者的思路，從立法、司法的權(quán)力制衡模式拓展到行政權(quán)的自我規(guī)制路徑。鑒于立法、司法權(quán)力制衡模式的疲軟，恰在于行政機關(guān)裁量權(quán)限的不斷擴張，美國行政法學家戴維斯教授提出通過行政機關(guān)制定行政規(guī)則的方式規(guī)范行政權(quán)，這一思路受到普遍關(guān)注：“控制裁量權(quán)力的主要希望不在于法律法規(guī)的制定，而在于更廣泛的行政規(guī)則制定行為，在督促行政人員方面，擁有立法權(quán)限的機構(gòu)需要比以往邁出更大的步伐?！?以行政規(guī)則的進一步規(guī)定，細化行政權(quán)運作的構(gòu)成要件，壓縮具體情境下行政機關(guān)的法律效果選擇空間，并輔之以行政規(guī)則制定程序?qū)α⒎▍⑴c的復制，恰可彌補立法規(guī)定語焉不詳，法院審查無據(jù)可循的缺陷，但同時也滋生了規(guī)則自身的合法性不足、統(tǒng)一標準下無裁量、行政效率低下等新的弊端?！翱刂颇芰Φ慕┗c遲緩，不僅削弱了規(guī)制的實效性，更降低了規(guī)制在被規(guī)制群體中的合法性，影響了規(guī)制的問責性。”11 屢屢遭遇的困境，促使我國行政法學者反思作為上述研究進路的前提行政權(quán)力與公民權(quán)利對峙的行政法律關(guān)系。部分行政法學者意識到，傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系，既不能涵蓋單 方行政活動中行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方除命令與服從面向以外的其他關(guān)系，更不能解釋新型的雙方行政活動中協(xié)商的法律地位和效果。為此，他們嘗試打破傳統(tǒng)行政法律關(guān)系的“高權(quán)行政”視角，提出了行政法律關(guān)系的平衡學說，認為行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方權(quán)利義務關(guān)系雖不對等，但在總體上是平衡的?！案哦灾谂c行政管理有關(guān)的任何一種具體法律關(guān)系的權(quán)利義務結(jié)構(gòu)都具有某種不對等性。但是，這些不對等性并非指向同一方向，而是錯綜復雜，彼此相抵?！?2并以該行政法律關(guān)系學說為基礎，嘗試追求行政實體法、行政程序法、行政訴訟法中行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方權(quán)利義務分配的總量平衡。遺憾的是，該學說雖指出了問題的癥結(jié)所在，意識到行政法律關(guān)系中行政相對一方并不只有服從的一面，卻仍簡單地將行政法律關(guān)系的調(diào)整歸因于公民程序性和訴訟性權(quán)利的增加，未能在規(guī)范層面精致地分析公民權(quán)利如何可能實現(xiàn)與行政權(quán)力的平衡。 三、分析法學的視角：復合型法律概念及相依而生的行政法律關(guān)系 回顧行政法律關(guān)系分析中的論辯與爭鳴，我們不難發(fā)現(xiàn)行政法學研究中偏頗的法社會學方法，遮蔽了行政法律關(guān)系最為重要的規(guī)范特征。笛卡爾曾說：“行動十分迂緩的人，只要始終循著正道前進，就可以比離開正道飛奔的人走在前面很多。”13盡管我們并不否定法學研究中法社會學視角的重要性，畢竟法學是實踐性科學，但對于行政法律關(guān)系之類的邏輯范式的探討，分析法學的方法是不可繞行的基礎。 提及分析法學在剖析法律關(guān)系方面的建樹，就無法回避霍菲爾德在基本法律概念界定上的豐功偉績。在霍菲爾德之前，大多數(shù)學者試圖用權(quán)利義務的范疇概括所有法律關(guān)系，而這恰恰構(gòu)成了解決法律難題的最大阻礙。霍菲爾德認為，對法律概念的分析，應該借助于“相反方”（opposites）和“相依方”（correlatives）的圖表14，據(jù)此展開相應的法律關(guān)系。他提出了八個法律概念和四對法律關(guān)系，用以解釋諸多復雜的“權(quán)利”15現(xiàn)象。 在霍菲爾德看來，“權(quán)利是個人針對他人的肯定性的要求權(quán)；特權(quán)是個人免于他人權(quán)利或要求權(quán)干涉的自由。相似的，權(quán)力是對他人特定法律關(guān)系的肯定性的控制力；豁免則是個人免于他人法定權(quán)力或控制力干涉的自由”16。權(quán)利與義務、特權(quán)與無權(quán)利、權(quán)力與責任、豁免與無資能，它們相依而生，缺少對應一方即難以生成法律關(guān)系，頗有些“皮之不存，毛將焉附”的蘊味。17當我們聲稱某人擁有權(quán)利時，必然意味著處于相依法律地位的他人，承擔著與該權(quán)利對應的義務；說某人擁有特權(quán)時，實際上等于宣布他人無權(quán)利要求其履行與該特權(quán)相反的義務。同樣，當我們指稱某人法律上的權(quán)力時，必定有另一人處于接受或服從的責任狀態(tài)；而一個人的豁免權(quán)，則是對另一人改變其法律關(guān)系的資能的否定。八個法律概念、四組法律關(guān)系，概括了法律主體所有可能的“權(quán)利”狀態(tài)，構(gòu)成了最基本的法律概念和法律關(guān)系的元形式，成為分析法律關(guān)系必不可少的邏輯工具。 需要注意的是，這里的權(quán)力是價值無涉的法律概念，它僅表明意志控制占主導地位的個人，在實現(xiàn)他人法律關(guān)系特定變化方面的資能。只要某人具備通過自己的意志控制的事實改變他人既存法律關(guān)系的能力，都可以稱其擁有法律上的權(quán)力?？梢姡兇夥▽W意義上的權(quán)力實際上既包含了基于權(quán)威統(tǒng)治產(chǎn)生的權(quán)力，也囊括了韋伯意義上的依仗利益狀況產(chǎn)生的權(quán)力，甚至延伸到現(xiàn)代社會中基于信息和科技優(yōu)勢所享有的權(quán)力。國家強制力并不是權(quán)力的必要內(nèi)涵；不具備國家強制力的公民、法人或其他組織，因為利益狀況或者信息、科技優(yōu)勢，均有可能成為法律意義上的權(quán)力主體。 借助霍菲爾德相反或相依的法律關(guān)系圖式，我們可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)行政法律關(guān)系推演過程中的兩個漏洞：（1）雖然通行的行政法律關(guān)系理論定位于權(quán)利義務關(guān)系，但在實際分析時大多采用了行政權(quán)力與公民權(quán)利對峙的視角18，偏向于關(guān)注行政權(quán)力行使時行政相對一方的接受或服從地位，因此未能全面界定行政權(quán)運作過程中產(chǎn)生的各類行政法律關(guān)系。部分行政法學者雖然意識到，現(xiàn)代行政中的組織形式轉(zhuǎn)變和活動方式拓展，已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了行政相對一方一昧服從的法律地位，卻沒能對復雜的行政法律關(guān)系作出正確的分析、解剖和定性；（2）我們習慣于戴著偏頗的法社會學眼鏡認識權(quán)力，誤以為 行政權(quán)力等同于層級式的權(quán)威。由此導致的結(jié)果是，在行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體一方，我們難以全面洞察除權(quán)力之外的其他法律狀態(tài)，而在行政相對一方，又未能正視其可能擁有的規(guī)范意義上的權(quán)力。 補漏的良方，依賴于分析法學方法的運用。鑒于行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變化和消滅都與行政權(quán)的運作密切相關(guān)，行政法律關(guān)系的正確展開，應以對行政權(quán)這一重要行政法律概念的規(guī)范分析為切入口?；舴茽柕码m已對權(quán)力作出了精到的界定，但他的這一認識，針對的是“信托或其他衡平利益”所在的私法領域中的權(quán)力。當我們在行政法領域使用行政權(quán)這一術(shù)語時，除了指涉私法領域中的權(quán)力應有的規(guī)范意涵外，更融合了其他“權(quán)利”現(xiàn)象：若立法機關(guān)授予的行政權(quán)屬于明確構(gòu)成要件與法律效果的羈束權(quán)時，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體除了具備控制行政相對一方法律關(guān)系的資能外，更背負著必須作為或不作為的法定義務，此時的行政權(quán)一詞實際上是權(quán)力與義務的復合形式；若立法機關(guān)授予的行政權(quán)屬于包含不確定法律概念或不確定法律效果的裁量權(quán)時，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體有權(quán)根據(jù)個案的具體事實及其所在的規(guī)制背景，自主地決定是否作出行政行為，以及作出行政行為的時間、方式和內(nèi)容等，此時的行政權(quán)一詞則是權(quán)力與特權(quán)的復合體。與此相應，行政相對一方的法律狀態(tài)，在羈束行政時，就表現(xiàn)為責任與權(quán)利，即對行政法律關(guān)系調(diào)整的服從和要求行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體履行法定義務的權(quán)利；在裁量行政時，則表現(xiàn)為責任與無權(quán)利，即對行政法律關(guān)系調(diào)整的服從和不能要求行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體作出或不作出特定行政行為的無權(quán)利。 與行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體獲得立法授權(quán)相反，當行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體對特定事項處于無權(quán)力的狀態(tài)時，意味著其在法律上無能力改變他人既定的法律關(guān)系。相應地，行政相對一方則處于免受行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體就特定事項進行干涉的豁免狀態(tài)。 由此，我們可以描繪出靜態(tài)的、最簡單的行政法律關(guān)系圖式： 對上圖的正確把握，需要清除以下幾個認識上的障礙： 1.盡管法律關(guān)系的展開，是一個純粹法學的邏輯推演過程，但是，法律并不是脫離于政治、經(jīng)濟、文化等外在環(huán)境的孤立存在。盧曼早就指出，法律是“一個在規(guī)范上封閉而在認知上開放的系統(tǒng)”19，借助內(nèi)在于系統(tǒng)的“結(jié)構(gòu)耦合”（structural couplings），法律可以實現(xiàn)與外在環(huán)境的良性互動。當然，這種互動只能以規(guī)范方式進行轉(zhuǎn)化。具體至行政法領域，規(guī)范上的權(quán)力同時也是國家實現(xiàn)主權(quán)意志的手段，因此行政權(quán)意圖實現(xiàn)的行政任務的變遷，對行政法律關(guān)系的影響不容忽視，“行政法之發(fā)展決定于現(xiàn)代之行政狀況及其需求”20。 舉例而言，同樣是立法機關(guān)授予的羈束權(quán)，旨在維護社會秩序的負擔行政與旨在促進社會福祉的給付行政，所產(chǎn)生的行政法律關(guān)系就會有所差異：在負擔行政下的羈束權(quán)，由于行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體作為或不作為的法定義務將減少直接對象人21的法律利益，因此其未依法履行法定義務時，直接對象人僅擁有要求盡快作出決定的程序性權(quán)利，以保護法律關(guān)系的安定性價值。其典型為治安行政管理過程中，侵害人可要求公安機關(guān)及時作出行政處罰決定；與此相反，給付行政下行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體的法定義務，有助于增加直接對象人的法律利益，因此當其違法不作為或拖延履行時，直接對象人擁有要求作出行政決定的程序和實體雙重權(quán)利。其典型為頒發(fā)行政許可過程中，申請人既可要求許可機關(guān)及時作出是否許可的決定，也可在申請符合條件時要求許可機關(guān)作出批準申請的決定。 2.雖然上圖揭示了行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體對行政相對一方法律關(guān)系的肯定性控制力，但這并不意味著行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體可以自行強制實現(xiàn)這種控制力。根據(jù)中華人民共和國行政訴訟法第66條、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第87條等相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體只有在法律、法規(guī)明確授予強制執(zhí)行權(quán)限時，方能以已之力量迫使行政相對一方承擔因行政權(quán)運作產(chǎn)生的責任。法律法規(guī)未授權(quán)時，對于行政相對一方違反責任又未在法定期限內(nèi)提起訴訟的行為，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體只能申請法院強制執(zhí)行。 這也再次印證了純粹法學意義上的權(quán)力，并不必然包含國家強制力的觀點。而社會學視域中的權(quán)威，往往以自我的強制實現(xiàn)力為后盾。 3.按照霍菲爾德的觀點，為保護特定的利益，法律可以設定前后相連的一組權(quán)利，前面的權(quán)利因違法行為的發(fā)生受到侵害后，可以產(chǎn)生后面的權(quán)利以獲得救濟，即原權(quán)利（primary right）和次權(quán)利（secondary right）。22依此觀之，行政相對一方要求行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體履行法定義務的權(quán)利，屬于原權(quán)利的范疇。若行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體拒不履行法定義務，則構(gòu)成對原權(quán)利的侵犯，行政相對一方可以通過次權(quán)利的行使，向行政復議機關(guān)或法院尋求救濟?？梢?，權(quán)利與權(quán)力一樣，都受到了法律的保護。所不同的是，在授予強制執(zhí)行權(quán)的前提下，行政機關(guān)可以訴諸自己的力量，自行獲得救濟，而原權(quán)利的救濟只能訴諸他方。問題在于，現(xiàn)階段立法技術(shù)的不成熟，以及立法政策傾向于保持司法自制、提高行政效率的定位，使行政法律法規(guī)中只規(guī)定原權(quán)利，未設計配套次權(quán)利的法律漏洞，比比皆是。而唯有次權(quán)利“才是真正可以為法律所強制執(zhí)行的權(quán)利”23。這就加劇了權(quán)力與權(quán)利在事實上的不平等，從而使部分行政法學者對行政權(quán)力和行政相對一方權(quán)利的關(guān)系，作出脫離規(guī)范意涵的判斷。 四、瓶頸與突破：行政法律關(guān)系的動態(tài)均衡 分析至此，似乎仍不足以打消疑慮：在上圖確定的行政法律關(guān)系中，行政相對一方至多只是權(quán)利主體，不具備控制行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體一方法律關(guān)系的資能。即便與原權(quán)利配套的次權(quán)利都能到位，兩者的法律地位仍不平等。對該異議的回應，關(guān)鍵在于重新認識裁量權(quán)實際運作過程中產(chǎn)生的動態(tài)行政法律關(guān)系。 將裁量權(quán)解讀為權(quán)力與特權(quán)的復合法律概念，是基于“行政裁量者乃行政機關(guān)在法律積極明示之授權(quán)或消極的默許范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，選擇自己認為正確之行為，而不受司法審查者”24的傳統(tǒng)認識。在當時看來，裁量意味著立法對行政的特殊授權(quán)，在裁量的范圍內(nèi)，行政機關(guān)是相關(guān)問題的最后裁判者，法院無權(quán)染指，故裁量又有“自由裁量”之稱。然而，這一觀點很快受到了修正，裁量授權(quán)的擴張，使現(xiàn)代行政法的規(guī)范重心落足于對行政裁量權(quán)的引導與制約之上。越來越一致的看法是，“從沒完全的純粹的裁量。關(guān)于免除所有法律控制的行為自由在判例法上已經(jīng)消失至少50年了，因此，所有的裁量都在一定程度上受到了限制”25。在我國，規(guī)范裁量的方式，在近30年左右的時間里，亦經(jīng)歷了從實體到程序，從事前、事后到事中，從外在制約到自我規(guī)制的變化。裁量權(quán)規(guī)范的強度與形式，直接影響了行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方的法律地位。與此相應，關(guān)于裁量權(quán)是權(quán)力與特權(quán)的復合形式的界定，也應據(jù)此有所調(diào)整。 1. 裁量收縮。裁量收縮，又稱裁量收縮至零，是指“行政機關(guān)于作成裁量處分時，本有多數(shù)不同之選擇，若因為特殊之事實關(guān)系，致使行政機關(guān)除采取某種措施之外，別無其他選擇”26。它是對行政裁量控制最為嚴厲的一種情形。所謂特殊事實，系指裁量權(quán)的行使會侵犯行政相對一方受憲法保障的基本權(quán)利或違反憲法性原則的事實。如果行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體行使裁量權(quán)限時，出現(xiàn)上述特殊事實，則與立法機關(guān)授予羈束行政權(quán)的情形無異，即僅有唯一正確的選擇。此時，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體除擁有權(quán)力之外，同樣也背負著作為或不作為的法定義務。故裁量收縮時，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方之間的行政法律關(guān)系就轉(zhuǎn)化為權(quán)力責任和義務權(quán)利。 2. 計劃裁量。計劃裁量是行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體擁有最大程度形成自由的裁量形式，它主要發(fā)生在行政計劃領域。法律對負責行政計劃的行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體通常只有預期目標的指引，至于實現(xiàn)目標的方法和路徑，則委由行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體自行選擇決定。由此觀之，計劃裁量下的裁量權(quán)，是權(quán)力與特權(quán)的最佳組合。 但是，計劃裁量也并非完全自由。一般來說，實施計劃的機關(guān)需要就下述四個方面進行考量：“（1）對擬定之計劃具有指導及拘束作用之上位計劃；（2）擬定之計劃對達成計劃目標之需要性；（3）法律規(guī)定之計劃指導原則；（4）利益之衡量?！?7其中，“利益之衡量”要求行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體，充分考慮計劃所欲實現(xiàn)的公共利益與可能損害的個人利益之間的博弈，并解決由此產(chǎn)生的利害沖突。近年來，為實現(xiàn)公平、公正的利益衡量，各地行政計劃主 管機關(guān)，嘗試以制定行政規(guī)則的方式，擴大行政計劃的公眾參與，將公眾參與作為計劃制定的必經(jīng)程序。如上海市長寧區(qū)規(guī)劃局制定的關(guān)于公眾參與城市規(guī)劃編制的實施辦法中規(guī)定，計劃主管行政機關(guān)應選擇與市民群眾利益密切相關(guān)改造地區(qū)，讓公眾參與規(guī)劃編制。28雖然公眾參與并非中華人民共和國城市規(guī)劃法的法定要求，但行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體在不違背上位法基本原則的前提下，作出對行政相對一方有利的自我約束規(guī)定，具有合法性基礎，構(gòu)成法定義務的來源。行政相對一方可以根據(jù)行政規(guī)則的內(nèi)容，要求行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體履行讓公眾參與的義務。由此可知，即便在計劃裁量下，隨著裁量規(guī)范方式的拓展，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體與行政相對一方之間，仍有可能出現(xiàn)三種行政法律關(guān)系，即權(quán)力責任、特權(quán)無權(quán)利、義務權(quán)利。29 3. 一般裁量。除去上述兩種極端情況，大多數(shù)行政裁量處于兩者之間。若我們對一般裁量的認識，仍將它看作行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體的自由斟酌、自主決定，由一般裁量導致的行政法律關(guān)系自然就表現(xiàn)為權(quán)力責任和特權(quán)無權(quán)利。 問題在于，現(xiàn)代行政面臨的兩大轉(zhuǎn)變行政任務的多元化與情境化，在增加行政負擔的同時，也揭露出行政機關(guān)在實現(xiàn)行政任務上的低效率。為迎接新的挑戰(zhàn)，一方面需要在傳統(tǒng)的科層制行政機關(guān)之外拓展多元的公共行政組織形式，另一方面也更依賴行政相對一方的力量，需要借助行政相對一方的知識、經(jīng)驗與其他資源，共同合作達成目標。于是，行政磋商、行政契約等雙方協(xié)商性行政活動方式，日益成為現(xiàn)代行政的新寵，而一般裁量下預留的個案正義空間，恰為協(xié)商提供了法律體系內(nèi)的平臺。尤其是一些涉及環(huán)境、醫(yī)藥、電子等科技問題的新領域，由于部分大型企業(yè)長期在研究、生產(chǎn)、銷售等方面的大規(guī)模投入，他們對行業(yè)水平、產(chǎn)品質(zhì)量以及可能產(chǎn)生的危害，掌握著比行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體更為豐富的信息。甚至行政機關(guān)的工作人員，都曾是這些企業(yè)的員工，“在這樣的環(huán)境中工作的管制者被他們所管制的企業(yè)俘獲管制者往往就曾是該企業(yè)的雇員，他們不得不與他們的管制對象密切配合，到底怎樣的控制是可行的，他們所持的看法在很大程度上是由那些他們需要控制的人決定的?！?0信息優(yōu)勢的逆轉(zhuǎn)，使行政相對一方具備了與行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體談判的法碼，在不確定法律概念的界定、行政行為方式的選擇、法律效果的確定等各方面擁有了話語權(quán)。 另一方面，即便是傳統(tǒng)的行政活動領域，當一般裁量僅有立法概括授權(quán)的組織規(guī)范，而無裁量權(quán)限進一步行使的根據(jù)規(guī)范時，為了實現(xiàn)良好的治理效果，避免日后被訴訟糾纏，行政機關(guān)及其他承擔行政任務主體亦會嘗試在行政程序中引入對話甚或直接以行政契約的方式約定行政裁量權(quán)的行使條件。以浙江省嘉興平湖市公安局對營運人力三輪車的管理為例31，中華人民共和國道路交通安全法第2條雖然規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及與道路交通活動有關(guān)的單位和個人，都應當遵守本法?！钡珜τ跔I運性質(zhì)的人力三輪車超載、路口闖紅燈、在機動車的道路上逆向行駛、亂停車等違法行為，卻未明確相應的法律效果。概括授權(quán)下的行政裁量雖然廣泛，但在行政訴訟法對被訴行政行為的審查主要停留在形式合法性的現(xiàn)階段，根據(jù)規(guī)范的缺失反而造成了裁量權(quán)行使的被動，因此法律效果的補充，成為公安機關(guān)交通管理部門管理營運人力三輪車的