行政法視角下食品安全監(jiān)管體制研究.pdf

湖南大學(xué) 碩士學(xué)位論文 行政法視角下食品安全監(jiān)管體制研究 姓名 劉亮 申請(qǐng)學(xué)位級(jí)別 碩士 專(zhuān)業(yè) 憲法與行政法學(xué) 指導(dǎo)教師 肖艷輝 20090420 行政泫視角下食品安全j i 管體制研究 摘要 國(guó)以民為本 民以食為天 食以安為先 食品安全問(wèn)題是不僅關(guān)乎百姓的切 身利益 更關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 改革開(kāi)放3 0 年 我國(guó)食品安全管理取得了 長(zhǎng)足的進(jìn)步 但我國(guó)食品安全的形勢(shì)依然嚴(yán)峻 阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件 三鹿事件等 不斷爆發(fā)的食品安全事故讓人們對(duì)食品的信任度降到了最低點(diǎn) 從行政法角度來(lái) 看 行政組織法體系不健全 監(jiān)管主體過(guò)多 行政權(quán)分配不合理和監(jiān)管主體缺乏 有力的責(zé)任約束機(jī)制是造成我國(guó)食品安全問(wèn)題頻發(fā)的主要原因 政府監(jiān)管食品安全有深刻的法學(xué)基礎(chǔ) 保障生命健康權(quán)的人權(quán)理論 經(jīng)濟(jì)關(guān) 系需行政權(quán)干預(yù) 保障食品安全是政府重要職責(zé) 食品安全監(jiān)管主體行政組織法 的完善 行政權(quán)的合理分配 監(jiān)管主體的責(zé)任設(shè)置都是需要進(jìn)行深入研究的問(wèn)題 通過(guò)研究發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管體制改革 可以發(fā)現(xiàn) 各國(guó)都意識(shí)到統(tǒng)一食品 安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能最大限度地解決食品安全問(wèn)題 并均朝著這個(gè)方向構(gòu)建食品安 全體制 我國(guó)中央和地方政府也通過(guò)一系列的法律 規(guī)章 規(guī)范性文件對(duì)食品安 全監(jiān)管進(jìn)行了積極的改革 但還停留在起步階段 2 0 0 9 年2 月通過(guò)的 食品安全 法 對(duì)中國(guó)目前食品安全監(jiān)管問(wèn)題的改善有積極意義 但并沒(méi)有改變分段監(jiān)管的 模式 且食品安全委員會(huì)權(quán)限設(shè)置不明確 食品安全形勢(shì)不會(huì)有根本的改善 為 了改善食品安全形勢(shì) 從行政法角度必須結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情 完善行政組織法體 系 推行漸進(jìn)式統(tǒng)一監(jiān)管模式 將各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職權(quán)逐步整合于單一部門(mén) 明 確食品安全委員會(huì)為剛性行政主體 增強(qiáng)其協(xié)調(diào)的權(quán)威性 并不斷加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu) 的監(jiān)管責(zé)任 建立權(quán)責(zé)一致的行政和司法責(zé)任追究制度 關(guān)鍵詞 食品安全 行政法 監(jiān)管體制 監(jiān)管責(zé)任 碩十學(xué)位論文 A b s t r a c t F o o di St h ei n n a t en e e df o rh u m a ns u r v i v a l F o o di 8t h em a t e r i a lb a s ef o rt h e h u m a n i t ys u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t T h ep r o b l e m o ff o o ds e c u r i t yi sn o to n l y c o n c e r n st h ev i t a li n t e r e s to ft h em a s s b u ta l s oc o n c e r n sd o m e s t i ce c o n o m ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t I nt h ep a s t3 0y e a r so fr e f o r ma n do p e n i n gp o l i c y t h em a n a g e m e n to f f o o ds e c u r i t yi no u rc o u n t r yh a si m p r o v e dc o n s i d e r a b l y b u tt h es i t u a t i o ni ss t i l ls t e r n T h ec o n f i d e n c ed e c l i n eo np u b l i cw a sa ta na l l t i m e b e c a u s eo fas e r i e so ff o o d s e c u r i t ya c c i d e n t s u c ha sF u y a n gi n f e r i o rp o w d e r e dm i l ke v e n t S a n l um i l kp o w d e r s c a n d a l a n dS Oo n F r o mt h ep e r s p e c t i v eo fA d m i n i s t r a t i v eL a w T h eb a s i cr e a s o no f t h ef o o ds e c u r i t yp r o b l e m si no u rc o u n t r ya r ed i s l o c a t i n gs u p e r v i s i n gs y s t e m t h e i m p e r f e c to fA d m i n i s t r a t i v eO r g a n i z a t i o nL a w t h ed i s t r i b u t i o no fa d m i n i s t r a t i v ei s i r r a t i o n a l i t y p o w e rs u p e r v i s i o nm a i nb o d ym u l t i v e r s i t ya n dt h el a c ko fr e s p o n s i b i l i t y b i n d i n gm e c h a n i s m s G o v e r n m e n tr e g u l a t e st h ef o o ds e c u r i t yh a sp r o f o u n df u n d a m e n t a l so fS c i e n c eo f L a w p r o t e c t i n gt h er i g h tt ol i f ea n dh e a l t h e c o n o m i cn e e dt oi n t e r f e r ew i t he x e c u t i v e p o w e r e n s u r i n gf o o ds e c u r i t yi s a ni m p o r t a n td u t yo ft h eg o v e r n m e n t Af u r t h e r r e s e a r c hs h o u l db ed o n ef o rt h ep e r f e c t i o no fA d m i n i s t r a t i v eO r g a n i z a t i o nL a w r e a s o n a b l ea l l o c a t i o no fe x e c u t i v ep o w e ra n ds e t t i n gr e s p o n s i b i l i t yt os u p e r v i s i o n m a i nb o d y A f t e ra n a l y z i n gt h er e f o r m a t i o no ft h es u p e r v i s i n gs y s t e mo ff o o ds e c u r i t y i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r y w ef i n dt h a tah i g hd e g r e eo fc e n t r a l i z e do r g a n i z a t i o n so f s u p e r v i s i o no f f o o ds e c u r i t yi st h er a d i c a ls o l u t i o nt ot h ep r o b l e mo f f o o ds e c u r i t y a n d e s t a b l i s h e st h ef o o ds e c u r i t ys y s t e mt o w a r d st h i sd i r e c t i o n T h ec e n t r a lg o v e r n m e n t a n dm a n yl o c a lg o v e r n m e n t so fC h i n aa l s oh a v ec a r r i e do u ta c t i v ee x p l o r a t i o ni nt h i s f i e l dt h r o u g hm a k el a w s r u l e sa n dr e g u l a t o r yd o c u m e n t s b u ts t i l ls t a yi nt h e e l e m e n t a r ys t a g e T h eL a wo fF o o ds e c u r i t yh a sp a s s e da tt h eb e g i n n i n go ft h i sy e a r b u ti ts t i l lf o l l o wt h em o d eo fm u l t i s e c t o r a ls u p e r v i s i o n a n dt h el i m i to fa u t h o r i t yo f F o o dS e c u r i t yC o m m i s s i o na l s od o e sn o td e f i n e d i ti sd i f f i c u l tt oi m p r o v et h e s i t u a t i o nr e m a r k a b l y U n d e rt h eA d m i n i s t r a t i v eL a w i no r d e rt oi m p r o v et h es i t u a t i o n o ff o o ds e c u r i t ys h o u l dc o m b i n et h er e a l i t i e so fo u rc o u n t r y t a k eab o t t o m u p a p p r o a c ht op e r f e c tt h eA d m i n i s t r a t i v eO r g a n i z a t i o nL a w i n t e g r a t ep r o g r e s s i v e l yt h e s u p e r v i s i o na u t h o r i t yt oas i n g l es e c t o r s t r e n g t h e nt h ea u t h o r i t ya n d t h ea u t h o r i t a t i v e o ft h eo r c h e s t r a t i o no ft h eF o o dS e c u r i t yC o m m i s s i o n e n h a n c et h es e n s eo f r e s p o n s i b i l i t yo ft h es u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n a n de s t a b l i s has u p e r v i s i n gs y s t e mw i t h I I I 行政泫視角下食品 寅傘j f I 管體制研究 w e l ld e f i n e dp o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y K e y W o r d s f o o ds e c u r i t y A d m i n i s t r a t i v eL a w s u p e r v i s i o ns y s t e m r e s p o n s i b i l i t y o fs u p e r v i s i o n 湖南大學(xué) 學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明 所呈交的論文是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下獨(dú)立進(jìn)行研究所取得的 研究成果 除了文中特別加以標(biāo)注引用的內(nèi)容外 本論文不包含任何其他個(gè)人或 集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)的成果作品 對(duì)本文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體 均 已在文中以明確方式標(biāo)明 本人完全意識(shí)到本聲明的法律后果由本人承擔(dān) 作者簽名 多 1 名汐 日期 3 7 年多月 日 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū) 本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留 使用學(xué)位論文的規(guī)定 同意學(xué)校保 留并向國(guó)家有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版 允許論文被查閱和借閱 本人授權(quán)湖南大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢 索 可以采用影印 縮印或掃描等復(fù)制手段保存和匯編本學(xué)位論文 本學(xué)位論文屬于 1 保密口 在 年解密后適用本授權(quán)書(shū) 2 不保密囤 請(qǐng)?jiān)谝陨舷鄳?yīng)方框內(nèi)打 作者簽名 導(dǎo)師簽名 碩J 學(xué)位論文 1 1 選題背景與意義 第1 章緒論 近年來(lái)食品安全問(wèn)題一再刺激著國(guó)人神經(jīng) 經(jīng)過(guò)一系列重大食品安全事件如 阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件 蘇丹紅事件 2 0 0 8 年三鹿奶粉事件再次震驚全國(guó) 多次引發(fā) 了人們對(duì)食品安全問(wèn)題的高度關(guān)注 但因政府對(duì)食品安全監(jiān)管力度不夠 導(dǎo)致食 品安全問(wèn)題成為老百姓日常生活中最大的憂(yōu)患 根據(jù)0 9 年最新的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示 有近四成的受訪(fǎng)者認(rèn)為食品安全形勢(shì)越來(lái)越差 兩成的受訪(fǎng)者表示對(duì)食品安全完 全失去了信心 1 1 國(guó)以民為本 民以食為天 食以安為先 食品安全事故所造成的影響非常惡 劣 一是損害了人民群眾的合法權(quán)益 使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上蒙受不應(yīng)有的損失 甚至 危及人民群眾的身體健康和生命安全 二是加重了人民群眾對(duì)食品安全的擔(dān)憂(yōu) 降低了消費(fèi)信心 一定程度上抑制了消費(fèi)者的消費(fèi)意愿 三是干擾了食品生產(chǎn)經(jīng) 營(yíng)的正常秩序 侵害了合法企業(yè)的權(quán)益 挫傷了投資者的投資信心 影響了食品 行業(yè)健康發(fā)展 四是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇退貨 索賠 終止合同等 影響了 農(nóng)民增收 損害了出口信譽(yù)和國(guó)家形象 應(yīng)該說(shuō) 食品安全問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展 問(wèn)題 而且也是社會(huì)問(wèn)題 是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的一件大事 2 0 0 8 年的三鹿 奶粉事件不但讓大量無(wú)辜者深受其害 而且還對(duì)我國(guó)乳業(yè)造成了毀滅性的打擊 使我國(guó)國(guó)際形象也產(chǎn)生了負(fù)面影響 2 0 0 9 年2 月底 全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò) 食品安全法 于6 月1 號(hào)正式實(shí)施 食品安全法作為我國(guó)食品行業(yè)的基本法 其出臺(tái)具有里程碑的意義 食品安全法 對(duì)我國(guó)目前存在的許多問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定 包括整合食品標(biāo)準(zhǔn) 廢除免檢制度 確 立懲罰性賠償制度 建立食品安全委員會(huì)等等 這對(duì)我國(guó)目前的食品安全現(xiàn)狀的 改善有著積極意義 但遺憾的是 由于涉及到部門(mén)利益和大部制改革 食品安全 法并沒(méi)有對(duì)我國(guó)食品安全的中心環(huán)節(jié)一一監(jiān)管體制做出突破 我國(guó)行政組織法體 系仍然不健全 監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任設(shè)置也不完備 幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不能得到解決 我 國(guó)食品安全仍然任重而道遠(yuǎn) 本文以行政法為視角 從生命健康權(quán)等基本人權(quán)需要政府監(jiān)管食品安全和經(jīng) 濟(jì)活動(dòng)需要行政權(quán)進(jìn)行干預(yù)等原因出發(fā) 論證政府監(jiān)管食品安全監(jiān)管的必要性 通過(guò)對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制改革的考察和以及對(duì)我國(guó)在監(jiān)管體制方面所做的 有益探索 針對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管所存在問(wèn)題提出了目前比較可行的一種監(jiān)管模 式 以供參考 并建議健全行政組織法體系 完善監(jiān)管主體行政責(zé)任和司法責(zé)任 行政注視角下食品安今倚管體制研究 追究制度 讓食品安全不再成為問(wèn)題 是本文研究的意義所在 1 2 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述 1 2 1 國(guó)內(nèi)綜述 目前 食品安全問(wèn)題成為我國(guó)當(dāng)前老百姓關(guān)注度最高的問(wèn)題之一 據(jù) 中國(guó) 青年報(bào) 2 0 0 4 年7 月5 日?qǐng)?bào)道 在一項(xiàng)調(diào)查中 有8 2 的中國(guó)民眾擔(dān)心食品安全問(wèn) 題 有超過(guò)9 0 的受訪(fǎng)者曾經(jīng)在生活中遇到過(guò)食品安全問(wèn)題 難怪有人說(shuō) 每一 次拿起筷子都是一次歷險(xiǎn) 2 總的來(lái)說(shuō) 食品行業(yè)生產(chǎn)力水平不高 食品消費(fèi)水平總體偏低 消費(fèi)安全意 識(shí)差 隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展 食品安全面臨新的挑戰(zhàn) 制假售假者的手段和花樣 不斷翻新 監(jiān)管的難度也越來(lái)越大 主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 一是食品監(jiān)管體 制和機(jī)制存在很大缺陷 責(zé)任不明 權(quán)限交叉和管理缺失 二是地方保護(hù)和執(zhí)法 不力問(wèn)題依然存在 三是食品安全標(biāo)準(zhǔn)化工作滯后 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定繁雜 缺乏 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)失 政府對(duì)食品安全的監(jiān)督無(wú)力奏效 四是食品檢驗(yàn)檢疫水平較低 五 是食品安全法律法規(guī)建設(shè)落后 食品法律法規(guī)的系統(tǒng)性和完整性較差 法律的不 完善和標(biāo)準(zhǔn)的混亂一定程度上導(dǎo)致了食品安全問(wèn)題的出現(xiàn) 食品安全問(wèn)題不但嚴(yán) 重威脅到民眾的生命健康 而且對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也造成了負(fù)面影響 學(xué)者們都 清楚的認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)食品安全中存在的問(wèn)題 并對(duì)如何解決日益突出的食品安 全問(wèn)題 提出了不少寶貴的建議 一 食品的概念 有學(xué)者提出法律法規(guī)所調(diào)整的食品安全范圍過(guò)于狹窄 僅僅是對(duì)食品生產(chǎn) 經(jīng)營(yíng)階段發(fā)生的食品安全問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定 并沒(méi)有包括種植 養(yǎng)殖 儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)中 的食品以及與食品相關(guān)的食品添加劑 飼料及飼料添加劑的生產(chǎn) 經(jīng)營(yíng)或者使用 食品安全問(wèn)題涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程 法律應(yīng)該反映出整個(gè)食品鏈條1 3 J 這就出現(xiàn)了較大的法律監(jiān)管盲區(qū) 二 政府監(jiān)管食品安全的必要性 學(xué)者們對(duì)食品安全領(lǐng)域需要政府的監(jiān)管取得比較一致的觀(guān)點(diǎn) 認(rèn)為食品安全 需要政府的監(jiān)管 政府是公民利益代理人 需要極力維護(hù)公眾的利益 因此需要 對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管 由于食品的特殊性 普通消費(fèi)者難以從外觀(guān)上判斷其質(zhì)量 需要政府出面對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行管制 食品安全影響消費(fèi)者的利益保護(hù) 關(guān)系 到人權(quán)保障 食品安全問(wèn)題能否得到有效監(jiān)管影響到一國(guó)執(zhí)政能力 經(jīng)濟(jì)安全 乃至整個(gè)社會(huì)的和諧 三 食品安全監(jiān)管體制設(shè)置 在 食品安全法 出臺(tái)之前 食品安全監(jiān)管法律體系的完善是我國(guó)食品安全 碩一卜學(xué)位論文 的重中之重 在 食品安全法 出臺(tái)后 除了清理與即將實(shí)施的 食品安全法 相沖突的法律規(guī)章外 如何構(gòu)建合理的食品安全監(jiān)管體制成為我國(guó)目前最迫切需 要解決的問(wèn)題 新近出臺(tái)的 食品安全法 因?yàn)樯婕暗絿?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革 尚未明確規(guī)定監(jiān)管 體制 在食品安全監(jiān)管體制方面 學(xué)者們紛紛提出了寶貴的有建設(shè)性的意見(jiàn) 食 品安全監(jiān)管體制的模式可以分為兩種 集中管理模式和分段監(jiān)督管理模式 有學(xué) 者認(rèn)為在目前應(yīng)該繼續(xù)沿用分段管理模式 充分利用現(xiàn)有資源 并在現(xiàn)有的基礎(chǔ) 上建立一個(gè)高效和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制以提高監(jiān)管效率 降低行政成本 徹底改變目 前相關(guān)行政部門(mén)各自為政 協(xié)調(diào)不力 重復(fù)管理 執(zhí)法軟弱的局面 4 J 有的學(xué)者 則認(rèn)為 我國(guó)該實(shí)行集中的管理模式 由一個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)全程的監(jiān)管 避免多頭 監(jiān)管而造成的監(jiān)管不力 他們一致認(rèn)為由衛(wèi)生部來(lái)實(shí)施監(jiān)管是最合適的 有的學(xué) 者從監(jiān)管體制的完善必須考慮體制現(xiàn)狀及社會(huì)承受力著手 認(rèn)為完善監(jiān)管體制分 別從宏觀(guān) 中觀(guān) 微觀(guān)著眼 再進(jìn)行縱向和橫向的職權(quán)配置 形成統(tǒng)分結(jié)合基礎(chǔ) 上相對(duì)統(tǒng)一 以分為主基礎(chǔ)上的適度協(xié)調(diào) 以統(tǒng)為主基礎(chǔ)上的力量集中 5 還有 的推薦和介紹F A O W H O 秘書(shū)處編寫(xiě)的介于 多部門(mén)監(jiān)管 與 單一部門(mén)監(jiān)管 之間的第三種模式即 綜合食品監(jiān)管體系 這種監(jiān)管體制要求建立一個(gè)獨(dú)立的食 品監(jiān)控機(jī)關(guān) 負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略政策 制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和行政法規(guī)以協(xié)調(diào)食品監(jiān)管 活動(dòng) 6 1 四 食品監(jiān)管主體責(zé)任設(shè)置 食品安全監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管失職 監(jiān)管不力也是造成食品安全事故頻發(fā)的重要 原因之一 在對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和食品監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任確定和食品安全問(wèn)題責(zé)任人的處 罰力度方面 當(dāng)前的食品安全法明確了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為第一責(zé)任人 并規(guī)定了懲 罰性賠償 受害人最多可以要求責(zé)任人支付價(jià)款10 2 0 倍的賠償金 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者 的責(zé)任越來(lái)越重 但監(jiān)管主體的責(zé)任卻有減弱的趨勢(shì) 有學(xué)者認(rèn)為食品安全法并 未明確規(guī)定監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任 監(jiān)管主體失職或者監(jiān)管不作為時(shí)應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任 在法律責(zé)任中未見(jiàn)對(duì)應(yīng)條款 建議食品監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)管失職或行政不作為造成損 失時(shí)實(shí)行國(guó)家賠償1 7 J 有學(xué)者認(rèn)為在食品安全出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候 既要追究生產(chǎn)經(jīng) 營(yíng)者的法律責(zé)任 也要追究相關(guān)監(jiān)管部門(mén)及有關(guān)工作人員不作為時(shí)的法律責(zé)任 8 但也有學(xué)者提出對(duì)監(jiān)管主體的責(zé)任設(shè)置過(guò)重反而不利于食品安全監(jiān)管 認(rèn)為對(duì)監(jiān) 管部門(mén)責(zé)任追究過(guò)甚會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)為了躲避責(zé)任出現(xiàn)瞞報(bào) 緩報(bào) 謊報(bào)等情況 不利于對(duì)事故的及時(shí)處理和控制 9 另外要進(jìn)一步強(qiáng)化公眾監(jiān)督 食品安全法賦予消費(fèi)者有權(quán)檢舉 控告侵害消 費(fèi)者權(quán)益的行為 有了解食品安全信息 對(duì)監(jiān)管工作提出建議和意見(jiàn)以及有依法 獲得賠償?shù)臋?quán)利 但只有建立起陽(yáng)光運(yùn)作體制 方能對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約 為此 除理當(dāng)賦予公眾更實(shí)實(shí)在在的參與權(quán) 監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)之外 還要保障這些權(quán)利 行政泫視角下食品安傘豁管體制研究 不至于被虛置和弱化 從目前的食品安全法來(lái)看 公民權(quán)利的訴求及救濟(jì)渠道尚 待拓寬和暢通 對(duì)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定問(wèn)題 學(xué)者們意見(jiàn)基本一致 即努力建立與國(guó)際接軌 的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系 五 現(xiàn)有研究的不足 目前的研究存在一些不足 我國(guó)目前行政組織法體系不健全 而且缺乏一個(gè) 完善的食品安全監(jiān)管體制 政府不能有效的發(fā)揮在食品安全方面的管理作用 這 就急切需要行政法和行政機(jī)關(guān)對(duì)此做出回應(yīng) 但當(dāng)前單從行政法角度對(duì)食品安全 監(jiān)管體制進(jìn)行的研究較少 且在行政監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)方面 一些建議并沒(méi)有結(jié)合 我國(guó)行政部門(mén)的地位來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì) 一味的要求通過(guò)合并來(lái)建立獨(dú)立統(tǒng)一的監(jiān) 管機(jī)關(guān)脫離了國(guó)情 另外 目前對(duì)食品安全委員會(huì)的設(shè)置和職權(quán)方面所做的研究 不多 都是在呼吁建立食品安全委員會(huì) 對(duì)一些地方建立的食品安全委員會(huì)所起 的作用如何并沒(méi)有做深入的研究 再次 目前監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)不一致 監(jiān)管部門(mén) 存在監(jiān)管不力或行政不作為引發(fā)食品安全事故時(shí)如何承擔(dān)責(zé)任并沒(méi)有從法理和實(shí) 踐上來(lái)進(jìn)行分析 1 2 2 國(guó)外綜述 國(guó)外對(duì)政府食品安全管制的研究較早 學(xué)者們從不同角度研究分析了政府食 品安全管制問(wèn)題 食品安全問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究始于2 0 世紀(jì)6 0 年代 進(jìn)入8 0 年代 關(guān)于食品安全問(wèn)題的研究進(jìn)一步深入 1 9 8 7 年 美國(guó)C o n n eC t i e n t 大學(xué)營(yíng)銷(xiāo)政策 中心設(shè)立了一個(gè) 個(gè)體戰(zhàn)略 公共政策和食品系統(tǒng)的績(jī)效 地區(qū)研究項(xiàng)目 該研 究項(xiàng)目標(biāo)志著食品安全問(wèn)題進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)實(shí)證階段 美國(guó)學(xué)者H o l l e r e a 等在A k e r l o f 對(duì) 檸檬市場(chǎng) 的研究 以及C o a s e 等對(duì)社會(huì)成本和交易費(fèi)用的研究基礎(chǔ)上 對(duì) 食品安全保障制度的交易費(fèi)用以及產(chǎn)生的個(gè)人激勵(lì)進(jìn)行了分析 l 們 而另一位美國(guó) 學(xué)者H e n S o n 等則對(duì)影響食品安全規(guī)范與制度的確定及變化的因素進(jìn)行了分析 具體內(nèi)容包括公共與私人食品安全控制體系的關(guān)系 公共食品安全規(guī)范可選擇的 各種形式 食品安全規(guī)范的戰(zhàn)略措施以及國(guó)內(nèi)食品安全控制措施的貿(mào)易內(nèi)涵等 為相關(guān)問(wèn)題的深入研究奠定了背景基礎(chǔ) 1 1 1 在政府管制的定義上 美國(guó)學(xué)者維斯 卡西 V I SC u s i 貝 0 認(rèn)為 政府管制是政府以制裁手段 也是對(duì)個(gè)人或組織的自由決 策的一種強(qiáng)制性限制 政府的主要資源力是強(qiáng)制力 政府管制就是以限制經(jīng)濟(jì)主 體的決策為目的而運(yùn)用這種強(qiáng)制力 l2 1 國(guó)外學(xué)者對(duì)政府監(jiān)管的必要性提出了幾種理論 成本與效益理論最早于2 0 世 紀(jì)6 0 年代末由德姆塞提出 8 0 年代后 以美國(guó)為代表的西方國(guó)家興起改進(jìn)監(jiān)管的 關(guān)于信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)質(zhì)量信號(hào)的影響以及由此造成的市場(chǎng)失靈問(wèn)題 碩十學(xué)位論文 效率 效果和透明度的趨勢(shì) 這種趨勢(shì)逐漸發(fā)展成為公共決策方面的法規(guī)效果評(píng) 估 信息不對(duì)稱(chēng)原理認(rèn)為食品市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)雙方面臨食品安全信息的不完全性 食品 市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象 市場(chǎng)供應(yīng)的食品水平只能限于消費(fèi)者觀(guān)察到的而 不是所需要的 市場(chǎng)在提供有效的食品安全信息的失敗 將導(dǎo)致減少某類(lèi)食品銷(xiāo) 售 從而造成產(chǎn)業(yè)的萎縮 這時(shí)需要國(guó)家干預(yù)來(lái)保證生產(chǎn)者向外界傳達(dá)信息的真 實(shí)性和準(zhǔn)確性 1 A n t l e 和C a s w e l l 等認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制條件下市場(chǎng)監(jiān)管效能的高低取 決于合適的信息制度 監(jiān)管體制研究方面 各國(guó)學(xué)者研究都達(dá)成了比較一致的認(rèn)識(shí) 認(rèn)為食品監(jiān)管 的未來(lái)趨勢(shì)是走向統(tǒng)一集中的單一監(jiān)管模式 許多國(guó)家也已經(jīng)朝這方向?qū)嵺` 其 中包括丹麥 歐盟等 世界衛(wèi)生組織 W H O 和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織 F A O 是從事 食品質(zhì)量及安全方面研究工作的兩大主要國(guó)際機(jī)構(gòu) 這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在食品安全領(lǐng)域 密切配合 為食品監(jiān)管體制改革方向提供了建議 F A O W H O 秘書(shū)處編寫(xiě)的介于 多部門(mén)監(jiān)管 與 單一部門(mén)監(jiān)管 之間的第三種模式即 綜合食品監(jiān)管體系 在目前具有實(shí)踐意義 14 1 1 3 主要內(nèi)容和研究方法 1 3 1 主要內(nèi)容 本文主要分為五個(gè)部分 第一部分 緒論 主要介紹了本文的寫(xiě)作背景和意義 國(guó)內(nèi)外關(guān)于食品安全 監(jiān)管的研究現(xiàn)狀 本文的主要內(nèi)容 研究方法 第二部分 政府需要對(duì)食品進(jìn)行監(jiān)管的必要性研究 從法學(xué)理論上確定食品 領(lǐng)域需要政府的監(jiān)管 保障生命健康權(quán)等基本人權(quán)的需要 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要行政權(quán) 的干預(yù)和對(duì)食品安全進(jìn)行時(shí)政府的一項(xiàng)重要職能表明食品安全離不開(kāi)政府的監(jiān) 管 市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為市場(chǎng)自身具有局限性 市場(chǎng)存在道德風(fēng)險(xiǎn)和食品安全信 息不對(duì)稱(chēng) 第三部分 我國(guó)監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和缺陷 我國(guó)現(xiàn)在的食品安全監(jiān)管體制是通 過(guò) 系列的機(jī)構(gòu)改革確立下來(lái)的 實(shí)行的是多部門(mén)的分段監(jiān)管模式 我國(guó)食品監(jiān) 管體制主要存在三個(gè)問(wèn)題 行政組織法體系不健全 行政權(quán)分配不合理導(dǎo)致監(jiān)管 主體責(zé)任不明晰和監(jiān)管主體權(quán)利與責(zé)任不一致 多頭監(jiān)管導(dǎo)致了以下幾個(gè)主要問(wèn) 題 監(jiān)管存在盲區(qū) 監(jiān)管存在重疊 行政資源浪費(fèi) 權(quán)責(zé)一致是法治社會(huì)的重要 原則 目前我國(guó)監(jiān)管主體擁有監(jiān)管權(quán)力 但缺乏與之相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任和司法責(zé) 任約束機(jī)制 導(dǎo)致監(jiān)管主體行政不作為和監(jiān)管失職等現(xiàn)象普遍 第四部分 考察國(guó)外食品安全監(jiān)管體制的改革趨勢(shì) 為我國(guó)的改革提供指導(dǎo) 主要對(duì)美國(guó) 歐盟 加拿大 丹麥的食品安全監(jiān)管體制改革進(jìn)行了考察 因?yàn)槊?行政泫視角下食品安傘豁管體制研究 國(guó)的監(jiān)管體制與中國(guó)相近 且美國(guó)的食品安全監(jiān)管體制也一直是世界各國(guó)模仿的 對(duì)象 因此對(duì)美國(guó)的監(jiān)管體制改革進(jìn)行了重點(diǎn)研究 通過(guò)對(duì)各國(guó)的比較研究 得 出兩點(diǎn)重要啟示 監(jiān)管體制從多頭趨向單一 建立協(xié)調(diào)各部門(mén)的獨(dú)立機(jī)構(gòu) 第五部分 完善我國(guó)食品監(jiān)管體制 這一章分為兩個(gè)部分 我國(guó)食品安全監(jiān) 管體制改革探索和目前完善監(jiān)管體制的措施 為了改善我國(guó)的食品安全形勢(shì) 國(guó) 家和地方政府都進(jìn)行了有益的嘗試 中央層面的法規(guī)文件對(duì)幾個(gè)食品安全監(jiān)管部 門(mén)進(jìn)行了監(jiān)管職權(quán)的整合 并在 食品安全法 中明確規(guī)定建立一個(gè)高層次的食 品安全委員會(huì) 地方層面 很多地方以規(guī)范性文件的方式對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)管 體制進(jìn)行了改革探索 目前我國(guó)有很多地方都進(jìn)行了食品安全委員會(huì)的試點(diǎn) 主 要通過(guò)對(duì)廣東食品安全委員會(huì)的職權(quán)和效果進(jìn)行分析 得出我國(guó)食品安全委員會(huì) 的作用還非常有限 主要原因是現(xiàn)在的食品安全委員會(huì)只是一個(gè)臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī) 構(gòu) 缺乏協(xié)調(diào)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)具有滯后性 地方政府的探索主要研究了具有典型 和借鑒意義的上海模式 盡管上海模式取得了一定成績(jī) 但上海模式仍存在重復(fù) 監(jiān)管 部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào) 職權(quán)分散等問(wèn)題 最主要的原因是因?yàn)楸O(jiān)管主體分散 監(jiān)管體制不統(tǒng)一 現(xiàn)實(shí)條件下完善監(jiān)管體制的措施 一是完善我國(guó)的行政組織法 體系 盡量避免用規(guī)范性文件的方式代替行政組織法來(lái)確定食品安全監(jiān)管主體 二是通過(guò)漸進(jìn)式的方式逐步統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán) 三是加強(qiáng)食品安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)權(quán)威 四是完善監(jiān)管部門(mén)的行政責(zé)任和司法責(zé)任制度 通過(guò)完善行政責(zé)任和司法責(zé)任追 究建立權(quán)責(zé)一致的責(zé)任追究制度 通過(guò)對(duì)我國(guó)國(guó)家和地方層面所做探索的反思以 及對(duì)國(guó)外監(jiān)管體制改革的借鑒 我國(guó)只有建立獨(dú)立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制才能 徹底解決食品安全問(wèn)題 但在目前階段 涉及到國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革 要想將幾個(gè)部 門(mén)的職權(quán)集中到一個(gè)部門(mén)還不可能 只有通過(guò)自下而上的方式 通過(guò)在地方改革 試點(diǎn)的方式 逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一 1 3 2 研究方法 理論與實(shí)踐相結(jié)合 從生命健康權(quán) 經(jīng)濟(jì)行政權(quán) 行政權(quán)分配 行政組織法 等理論來(lái)探討我國(guó)政府食品安全管制中存在的問(wèn)題 成因及對(duì)策 并與我國(guó)食品 安全管制的實(shí)際相結(jié)合 提出具體的觀(guān)點(diǎn) 經(jīng)驗(yàn)研究與規(guī)范研究相結(jié)合 既對(duì)政府食品安全管制中的成功做法進(jìn)行總結(jié) 得出規(guī)律性的方法 又針對(duì)實(shí)際管制中所存在的難點(diǎn) 提出具體的管制對(duì)策 文獻(xiàn)資料法 利用各種渠道搜集文獻(xiàn)資料 進(jìn)行消化和吸收 以獲得間接理 論知識(shí) 本文的資料來(lái)源主要有 國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)術(shù)著作 論文 國(guó)家 地區(qū)頒布 的法律法規(guī)政策及部門(mén)規(guī)章 碩L 學(xué)位論文 第2 章政府監(jiān)管食品安全之法學(xué)基礎(chǔ)探討 2 1 保障生命健康權(quán)之需要 生命健康權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容 人權(quán)是人之所以為人的權(quán)利 作為人的基本 權(quán)利 人權(quán)的范圍非常廣 雖然對(duì)人權(quán)的范圍還存在一定的爭(zhēng)議 但一些基本的 人權(quán)取得了一致的認(rèn)同 比如生命權(quán)健康權(quán) 自由權(quán) 財(cái)產(chǎn)權(quán) 公正權(quán)等 生命 健康權(quán) 是指公民對(duì)己身所享有的生命安全 身體健康 生理機(jī)能完整的人身權(quán) 利 它包括生命權(quán) 身體權(quán)和健康權(quán) 生命健康權(quán)是人最基本最重要的人權(quán) 如 果不能得到充分保障 那么其他一切權(quán)利都只是空中樓閣 在我國(guó) 人權(quán)問(wèn)題一 直被忽視 人權(quán)建設(shè)也一直止步不前 近年來(lái) 阜陽(yáng)奶粉 瘦肉精豬肉等一系列 食品安全事件給群眾的生命和健康帶了極大的損害 人們開(kāi)始以生命 健康為代 價(jià)去關(guān)注食品安全問(wèn)題中的人權(quán)問(wèn)題 食品安全問(wèn)題中的生命健康權(quán)早已為有關(guān)國(guó)際人權(quán)文件所關(guān)注 1 9 4 8 年 世 界人權(quán)宣言 第2 5 條宣布 人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所 需生活水準(zhǔn) 包括食物 衣著和必要的社會(huì)服務(wù) 并有權(quán)享受保障 19 6 6 年 經(jīng) 濟(jì) 社會(huì) 文化權(quán)利國(guó)際公約 第11 條規(guī)定了類(lèi)似的內(nèi)容 并且確認(rèn)了人人享有 免受饑餓的權(quán)利 同時(shí)明確國(guó)家獨(dú)自或通過(guò)國(guó)際合作發(fā)展農(nóng)業(yè) 改進(jìn)糧食生產(chǎn) 公平分配糧食等義務(wù) 1 9 7 9 年 消除對(duì)婦女一切形式歧視公約 在序言中特別提 及婦女在獲取糧食的機(jī)會(huì) 在第1 2 條第 二 款中規(guī)定 締約各國(guó)應(yīng)保證婦女 在 懷孕和哺乳期間得到充分營(yíng)養(yǎng) 1 9 8 9 年 兒童權(quán)利公約 第6 條規(guī)定 一 締約國(guó)確認(rèn)每個(gè)兒童均有固有的生命權(quán) 二 締約國(guó)應(yīng)最大限度地確保兒童的 存活與發(fā)展 第2 4 條第 二 款第3 項(xiàng)規(guī)定 消除疾病和營(yíng)養(yǎng)不良現(xiàn)象 包 括在初級(jí)保健范圍內(nèi)利用現(xiàn)有可得的技術(shù)和提供充足的營(yíng)養(yǎng)食品和清潔飲水 要 考慮到環(huán)境污染的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn) 上述國(guó)際公約的內(nèi)容具有以下特點(diǎn) 1 主要關(guān)注生命健康權(quán) 兼及環(huán)境權(quán) 2 就食品安全的角度來(lái)說(shuō) 主要關(guān)注社會(huì)保障 也就是說(shuō) 生命權(quán) 健康權(quán)主 要是一種社會(huì)權(quán) 需要得到國(guó)家和社會(huì)強(qiáng)有力的保障 3 強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的 發(fā)展生產(chǎn) 改進(jìn)技術(shù) 公平分配 國(guó)際合作 保護(hù)環(huán)境等義務(wù) 可見(jiàn) 國(guó)家對(duì)食 品安全的監(jiān)管是必要且必須的 我國(guó)在2 0 0 4 年正式把 國(guó)家尊重和保障人權(quán) 9 個(gè)字載入憲法修正案 第一 次把 人權(quán) 寫(xiě)入中華人民共和國(guó)憲法 尊重和保障人權(quán) 其實(shí)就是尊重和保 障人作為人的基本權(quán)利 這應(yīng)該說(shuō)是人權(quán)保障原則的第一層內(nèi)涵 同時(shí)這也在憲 法中確定了國(guó)家尊重和保障人權(quán)的義務(wù) 國(guó)家尊重和保障人權(quán) 既包括消極不作 為意義上的保障也包括積極作為意義上的保障 其中 消極不作為表現(xiàn)為國(guó)家的 消極義務(wù) 是一種自由國(guó)家的基本理念 即國(guó)家避免和自我克制對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵 害 積極的作為表現(xiàn)為國(guó)家承擔(dān)防止和阻止他人對(duì)個(gè)人權(quán)利侵害的義務(wù) 國(guó)家必 須采取積極有效的措施來(lái)履行其所負(fù)義務(wù) 國(guó)家必須通過(guò)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管來(lái)保 障公民的基本生命健康權(quán)不受食品問(wèn)題的損害 2 2 行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系之需要 經(jīng)濟(jì)關(guān)系需要國(guó)家權(quán)力干預(yù)是目前經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的基本觀(guān)點(diǎn) 鋤由于市場(chǎng)其天 然的缺陷 在某些特定的領(lǐng)域顯得無(wú)能為力 不能對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都發(fā)揮作用 國(guó)家行政權(quán)的干預(yù)能有效的解決這一問(wèn)題 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家 的干預(yù)與調(diào)控 我國(guó)也不例外 通過(guò)國(guó)家權(quán)力干預(yù)自然狀態(tài)的市場(chǎng)活動(dòng)以避免不 完全競(jìng)爭(zhēng) 外部性等市場(chǎng)失靈的問(wèn)題 以及重新分配社會(huì)財(cái)富以求經(jīng)濟(jì)公平 從 我國(guó)的法律制度及實(shí)踐來(lái)看 規(guī)范 調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律手段只有三個(gè)方面 一 是民法手段 二是行政法手段 三是刑罰手段 食品生產(chǎn)和流通是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng) 在食品安全問(wèn)題中 民法與刑罰手段顯然不能解決所有問(wèn)題 只有國(guó)家通過(guò)行政 權(quán)來(lái)干預(yù)食品安全管理 引導(dǎo)這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)走上正確的軌道才是最重要的手段 必須借助國(guó)家行政權(quán)調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系 行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)際上是通過(guò)國(guó)家權(quán)力 來(lái)完成民法所無(wú)力解決的市場(chǎng)主體的規(guī)制問(wèn)題 2 2 1 食品安全具有公共產(chǎn)品屬性 公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品 l5 1 一般說(shuō)來(lái) 純公共產(chǎn)品是指整 個(gè)社會(huì)共同消費(fèi)的產(chǎn)品 根據(jù)薩繆爾森的定義 純粹的公共產(chǎn)品是指這樣一類(lèi)產(chǎn) 品 將該商品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零 因而也無(wú)法排除他人共享 l6 1 嚴(yán)格 地講 它是在消費(fèi)過(guò)程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品 是任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn) 品的消費(fèi)都不減少別人對(duì)它進(jìn)行同樣消費(fèi)的物品與勞務(wù) 很明顯 食品安全關(guān)系 到每一個(gè)人的切身利益 是整個(gè)社會(huì)共同消費(fèi)的產(chǎn)品 需要政府進(jìn)行干預(yù) 就食 品安全來(lái)說(shuō) 純公共產(chǎn)品屬性表現(xiàn)在兩個(gè)方面 首先 食品安全是社會(huì)面臨的重大公共衛(wèi)生問(wèn)題 食品安全嚴(yán)重?fù)p害公共利 益 不但會(huì)對(duì)人民的人身和財(cái)產(chǎn)造成極大的損失 還會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面 影響 若政府對(duì)食品安全不加以有效的干預(yù)和監(jiān)管 產(chǎn)生的后果將是非常嚴(yán)重的 經(jīng)濟(jì)法與行政法聯(lián)系緊密 關(guān)于經(jīng)濟(jì)法與行政法的關(guān)系一直足法學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn) 很多學(xué)者認(rèn)為在市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)足行政權(quán)的作用 凡基于國(guó)家行政權(quán)作用所形成的社會(huì)關(guān)系本質(zhì)上 都屬于行政關(guān)系 為行政法的調(diào)整對(duì)象 聞此 以國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)所形成的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象的 經(jīng)濟(jì) 行政 法在法律屬性上為行政法的組成部分 為部門(mén)行政法 稱(chēng)之為經(jīng)濟(jì)行政法 認(rèn)為國(guó)家干預(yù) 經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是行政法的范疇 碩卜學(xué)位論文 2 0 0 8 年接連爆發(fā)的幾件食品安全事件使我國(guó)人民的生命 財(cái)產(chǎn) 安全蒙受了極大 的損失 就拿震驚全國(guó)的三鹿奶粉事件來(lái)說(shuō) 三鹿奶粉事件不僅導(dǎo)致了近4 萬(wàn)名 嬰幼兒成為受害者 還引發(fā)了一場(chǎng) 毒奶粉 風(fēng)暴 各國(guó)紛紛禁止從中國(guó)進(jìn)口奶 粉 我國(guó)奶粉業(yè)幾近崩潰 1 7 三鹿奶粉事件不僅使我國(guó)乳制品行業(yè)陷入困境 導(dǎo) 致人們對(duì)食品的信任度越來(lái)越低 也直接影響到我國(guó)整個(gè)食品行業(yè) 在國(guó)際上 接連不斷的食品事件 也對(duì)我國(guó)形象造成很大影響 中國(guó)制造 爆發(fā)信任危機(jī) 隨著新的食品安全風(fēng)險(xiǎn)因子不斷出現(xiàn) 食品新技術(shù)的應(yīng)用和貿(mào)易的全球化 食品安全問(wèn)題在全球范圍內(nèi)頻頻爆發(fā) 成為全世界面臨的重大公共衛(wèi)生問(wèn)題 而 公共衛(wèi)生 無(wú)論在公共管理學(xué)領(lǐng)域 還是在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域 無(wú)論是對(duì)政府干預(yù)理論 來(lái)說(shuō) 還是對(duì)自由主義經(jīng)濟(jì)理論來(lái)說(shuō) 都毫無(wú)疑義地被認(rèn)為是政府必須提供的經(jīng) 典公共產(chǎn)品之一 其次 食品安全信息也是公共產(chǎn)品 由于食品生產(chǎn)銷(xiāo)售者的信息壟斷和消費(fèi) 者的信息搜尋成本制約 消費(fèi)者和食品的生產(chǎn)銷(xiāo)售者處于信息不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài) 因 而需要政府在這里組織提供一個(gè)最重要的公共產(chǎn)品 即 信息服務(wù) 即政府利用 其所處的特殊地位 通過(guò)強(qiáng)制性的法律法規(guī)和制度 迫使食品生產(chǎn)銷(xiāo)售者公布出 絕對(duì)真實(shí) 準(zhǔn)確的生產(chǎn)銷(xiāo)售食品衛(wèi)生質(zhì)量信息 同時(shí) 通過(guò)建立公共食品安全監(jiān) 測(cè)體系 定期監(jiān)督 抽查不同食品的安全狀況 并將監(jiān)測(cè)信息公之于眾 由此提 高全社會(huì)的信息分享程度 使消費(fèi)者知情 從而從制度層面降低消費(fèi)者的交易成 本和健康風(fēng)險(xiǎn) 避免由于信息不完全而造成市場(chǎng)的無(wú)效率 2 2 2 食品市場(chǎng)存在失靈 市場(chǎng)失靈 是指市場(chǎng)不能或難以有效率地配置社會(huì)資源 18 1 食品的生產(chǎn)和流 通本質(zhì)上是市場(chǎng)行為 各個(gè)環(huán)節(jié)都是在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下進(jìn)行 自亞當(dāng) 斯密提出 看 不見(jiàn)的手 理論以來(lái) 人們對(duì)市場(chǎng)的資源配置功能十分推崇 認(rèn)為政府沒(méi)有必要 干預(yù)經(jīng)濟(jì) 管得最少的政府是最好的政府 但2 0 世紀(jì)3 0 年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓人們 意識(shí)到市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的 根據(jù)當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身具有其局 限性 會(huì)造成諸如外部性 公共產(chǎn)品 搭便車(chē) 問(wèn)題 信息不對(duì)稱(chēng) 不完全競(jìng)爭(zhēng) 壟斷的產(chǎn)生 收入或財(cái)富分配不公和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)失衡等問(wèn)題 完全摒棄政府干預(yù)的 市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)使其缺陷制約優(yōu)勢(shì) 導(dǎo)致市場(chǎng)失靈 市場(chǎng)失靈在我國(guó)食品安全領(lǐng)域 主要體現(xiàn)在食品市場(chǎng)存在局限 食品市場(chǎng)存在道德風(fēng)險(xiǎn) 食品市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng) 2 2 2 1 食品市場(chǎng)存在道德風(fēng)險(xiǎn) 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 經(jīng)濟(jì)追逐利益的本質(zhì) 決定了食品市場(chǎng)在發(fā)展過(guò)程中必 然會(huì)產(chǎn)生一系列的違法逐利行為 生產(chǎn)銷(xiāo)售假冒偽劣和不符合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn) 品 嚴(yán)重破壞了食品市場(chǎng)的正常運(yùn)行 生產(chǎn)銷(xiāo)售 食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn) 假冒偽劣產(chǎn)品 不僅不能達(dá)到安全食品的正常食用功能 而且還會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)如損害身體健康 行政法視角下食品安傘監(jiān)管體制研究 威脅生命安全以及心理上產(chǎn)生負(fù)外部性 對(duì)生產(chǎn)銷(xiāo)售安全食品的廠(chǎng)商而言 由于 生產(chǎn)銷(xiāo)售不安全食品的廠(chǎng)商所售出的不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn) 達(dá)不到質(zhì)量要求的非安全 食品在廣大消費(fèi)者中產(chǎn)生了對(duì)所有同類(lèi)食品的懷疑 不信任 甚至是恐慌 這就 勢(shì)必?fù)p害到生產(chǎn)銷(xiāo)售安全食品的廠(chǎng)商的合法利益 導(dǎo)致劣質(zhì)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)品的 劣 質(zhì)品充斥的市場(chǎng) 2 0 j 對(duì)整個(gè)食品市場(chǎng)也產(chǎn)生了影響 2 2 2 2 食品市場(chǎng)安全信息不對(duì)稱(chēng) 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量信息獲取的難易程度 將產(chǎn)品的特征分為三類(lèi) 消 費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)前能夠檢查和評(píng)價(jià)的特征 稱(chēng)之為 搜尋特征 如蘋(píng)果的顏色 消費(fèi) 者在購(gòu)買(mǎi)前不能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)但可以在消費(fèi)之后憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)的特征 稱(chēng)之為 經(jīng) 驗(yàn)特征 如牛奶的新鮮程度 然而 在缺乏具體形式的信號(hào)提示的情況下 消費(fèi) 者即便在消費(fèi)后也不能檢查或評(píng)價(jià)的特征 被稱(chēng)為 信任特征一 2 1 1 食品安全 屬性具有 信任 特征 如食品添加劑 食品生產(chǎn)加工的衛(wèi)生條件等等 無(wú)論消 費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)前還是在消費(fèi)食品之后都無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別它們對(duì)健康的影響 因 此 很容易產(chǎn)生市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng) 信息是要花費(fèi)一定信息的搜尋成本或信息成本 這包括人力 物力 財(cái)力等經(jīng)濟(jì)資源的投入 當(dāng)獲取信息的搜尋成本超過(guò)了獲取 信息可能帶來(lái)的收益后 繼續(xù)獲取信息是不合算的 此時(shí) 信息搜尋者寧愿處于 信息劣勢(shì)也應(yīng)停止其對(duì)信息的搜尋 信息不對(duì)稱(chēng)使消費(fèi)者在自我保護(hù)上處于弱勢(shì) 地位 而生產(chǎn)者很可能利用信息 通過(guò)機(jī)會(huì)主義行為 對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行欺騙活動(dòng) 自由市場(chǎng)是否能夠自動(dòng)地解決其自身的問(wèn)題 這也許需要很長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn) 但消費(fèi)者所受到的損害是即時(shí)的和巨大的 他們不能承受市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)整所需的 漫長(zhǎng)時(shí)間 這個(gè)時(shí)候需要政府這只看得見(jiàn)的手進(jìn)行調(diào)控干預(yù) 政府可以采取一些 措施來(lái)調(diào)整市場(chǎng)關(guān)系 彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 2 3 保障食品安全之政府責(zé)任 政府作為公民的利益代理人 通過(guò)公民的授權(quán)進(jìn)行管理社會(huì)的職能 根據(jù)權(quán) 利與義務(wù)對(duì)等原則 有職能就必然有責(zé)任 現(xiàn)代政府有三項(xiàng)基本職能 政治職能 社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能 經(jīng)濟(jì)職能是政府為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展 對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì) 生活進(jìn)行管理的職能 政府的經(jīng)濟(jì)管理職能作為政府職能的一個(gè)重要部分 有著 特定的含義 概括地說(shuō) 政府的經(jīng)濟(jì)管理職能是指政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的 規(guī)劃 協(xié)調(diào) 服務(wù) 監(jiān)督的職能和功能 是為達(dá)到一定目的采取的組織 干預(yù)社 會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方法 方式 手段的總稱(chēng) 隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變 我國(guó)政府主要有三大經(jīng)濟(jì)職能 宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能 提供公共 產(chǎn)品和服務(wù)職能 市場(chǎng)監(jiān)管職能 保障食品公共衛(wèi)生安全是提供公共產(chǎn)品和服務(wù) 職能中較重要的一項(xiàng)內(nèi)容 碩1 j 學(xué)位論文 經(jīng)歷了2 0 世紀(jì)3 0 年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī) 世界各國(guó)都意識(shí)到為市場(chǎng)發(fā)展掃清障礙 給市場(chǎng)提供一個(gè)良好的環(huán)境是政府最基本的職能 政府的角色并不只是一個(gè)守夜 人的角色 正是由于食品安全具有如上公共產(chǎn)品屬性 而市場(chǎng)機(jī)制在公共產(chǎn)品的 提供上又往往難以起作用 保障食品安全這就成為我國(guó)政府的重要的社會(huì)管理職 能 政府需要也應(yīng)該對(duì)食品的生產(chǎn)流通進(jìn)行全程的引導(dǎo)和監(jiān)管 根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原 則 政府所擁有的權(quán)利 職能必須有相應(yīng)的責(zé)任與之相配套 職能與職責(zé)是一個(gè) 天平的兩端 必須相互對(duì)等 政府擁有監(jiān)管食品安全職責(zé)的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的 責(zé)任 一旦出現(xiàn)重大食品安全事故 政府不能免除其責(zé)任 綜上可以看出 食品安全問(wèn)題不能由市場(chǎng)自身來(lái)解決 保障食品安全是政府 的一項(xiàng)重要職能 食品相關(guān)法律的制定和監(jiān)管都由政府來(lái)實(shí)施 政府是保障食品 安全中最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié) 而目前我國(guó)的食品監(jiān)管體制不順暢 監(jiān)管部門(mén)權(quán)責(zé)不 明晰 相關(guān)的配套制度不完善 導(dǎo)致政府不能有效的發(fā)揮在食品安全方面的監(jiān)管 作用 這就急切地需要法律和監(jiān)管主體對(duì)此做出回應(yīng) 做出改變 行政泫視角下食品安全骼管體制研究 第3 章我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及缺陷 3 1 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 一直以來(lái)我國(guó)安全監(jiān)管體制都是沿用分段監(jiān)管模式 將產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌分 為幾個(gè)環(huán)節(jié) 由幾個(gè)部門(mén)分別實(shí)施監(jiān)管 經(jīng)過(guò)一系列的機(jī)構(gòu)改革和 食品安全法 頒布之后 從總體上看 我國(guó)分段監(jiān)管的大體模式仍沒(méi)有太大的變化 四個(gè)主要 環(huán)節(jié)仍由四個(gè)主要的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管 即農(nóng)業(yè)部門(mén) 負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) 的監(jiān)管 質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管 工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的 監(jiān)管 食品藥品監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管 其次 海關(guān)部門(mén) 負(fù)責(zé)食品進(jìn)出口環(huán)節(jié)的監(jiān)管 商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)食品供應(yīng)行業(yè)的監(jiān)管 衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé) 對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督 組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故 具體到各地方的食 品安全監(jiān)管制度上 食品安全法 第五條規(guī)定 由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一組 織 協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作 并承擔(dān)制定食品安全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī) 制 指揮應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件 建立食品安全監(jiān)督責(zé)任制 評(píng)議考核食品安全 監(jiān)督管理部門(mén)等職責(zé) 而縣級(jí)以上地方衛(wèi)生行政 質(zhì)量監(jiān)督 工商行政管理 食 品藥品監(jiān)管部門(mén)則各司其職 各自承擔(dān)不同的監(jiān)管職責(zé) 食品安全法 還做出兜 底條款規(guī)定 那些不是一個(gè)環(huán)節(jié)的工作 就由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管 主要 的監(jiān)管主體和職權(quán)見(jiàn)下表 包含林業(yè) 畜牧業(yè) 水產(chǎn)業(yè)及糧食業(yè)等 碩 i j 學(xué)位論文 續(xù)表 3 2 個(gè)案分析之三鹿奶粉事件 三鹿奶粉事件在2 0 0 8 年震驚了全國(guó) 這一特大食品安全事件集中體現(xiàn)了我國(guó) 目前食品監(jiān)管體制存在的問(wèn)題 2 0 0 8 年6 月2 8 日 位于甘肅省蘭州市的中國(guó)人 民解放軍第一醫(yī)院泌尿科收到第一例嬰兒患有 雙腎多發(fā)性結(jié)石 和 輸尿管結(jié) 石 的病例 至9 月8 日 該院兩個(gè)多月來(lái)共收治1 4 名患有同樣疾病的嬰兒 并 發(fā)現(xiàn)很可能和三鹿集團(tuán)嬰幼兒配方奶粉受到化學(xué)品污染有關(guān) 事件發(fā)生后 國(guó)務(wù) 院相關(guān)部門(mén)對(duì)此高度重視 國(guó)家質(zhì)檢總局已經(jīng)派出調(diào)查組赴三鹿奶粉生產(chǎn)企業(yè)調(diào) 查事故原因 并在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)同類(lèi)產(chǎn)品進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查 9 月1 1 日晚 三鹿集團(tuán) 承認(rèn)經(jīng)公司自檢發(fā)現(xiàn)2 0 0 8 年8 月6 日前出廠(chǎng)的部分批次三鹿嬰幼兒奶粉曾受到三 聚氰胺的污染 美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局 F D A 于9 月1 1 日發(fā)出警告 中國(guó)嬰 兒奶粉不要購(gòu)買(mǎi)不要食用 截止9 月1 2 日 各地向衛(wèi)生部報(bào)告泌尿系統(tǒng)結(jié)石病 患兒4 3 2 例 9 月l3 日 中國(guó)國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)國(guó)家安全事故I 級(jí) 響應(yīng)機(jī)制處置三鹿 奶粉污染事件 有關(guān)部門(mén)對(duì)三鹿嬰幼兒奶粉生產(chǎn)和奶牛養(yǎng)殖 原料奶收購(gòu) 乳品 加工等各環(huán)節(jié)開(kāi)展檢查 目前可以認(rèn)定 三鹿 問(wèn)題奶粉 為不法分子在原奶收 購(gòu)中添加三聚氰胺所致 警方拘留了l9 名嫌疑人 傳喚了7 8 人