積極應(yīng)對IMO成員國自愿審核機制,提高履約水平.doc

積極應(yīng)對IMO成員國自愿審核機制，提高履約水平楊全杰*楊全杰，男，1979年6月出生，2003年7月畢業(yè)于大連海事大學(xué)輪機管理專業(yè)，2008年8月取得世界海事大學(xué)海上安全與環(huán)境管理學(xué)碩士學(xué)位，現(xiàn)以航政管理工程師之職受聘于黃驊海事局，主要從事船舶監(jiān)督管理等方面工作。摘要：本文介紹了IMO 成員國自愿審核機制的背景由來、基本概念和審核機制包含的內(nèi)容，特別是引入了IMO 第24屆大會的兩個決議IMO 強制性文件實施規(guī)則、審核框架和審核程序構(gòu)成IMO成員國自愿審核機制體系。我國政府于2008年6月向IMO提交了自愿審核的申請報告，于是，作好迎接審核組審核的準備工作變得迫切而急需。本文就我國政府在履約過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)進行了分析，并給出相應(yīng)的解決對策，以便于IMO成員國更好的去完成履約任務(wù)。關(guān)鍵詞：國際海事組織，履約，成員國自愿審核機制，認可組織。一、背景一直以來，國際航運業(yè)主要集中在歐洲，履行公約以歐洲發(fā)達國家為主，公約履行情況較好，隨著近幾十年的經(jīng)濟一體化發(fā)展，世界航運中心逐漸東移，發(fā)展中國家的航運業(yè)蓬勃發(fā)展，但是，一部分船旗國在執(zhí)行國際公約標(biāo)準方面存在不去執(zhí)行、執(zhí)行不力或執(zhí)行效率不高等問題。船旗國在船舶安全、海洋防污染和保障船員體面就業(yè)等方面扮演著重要的角色，將國際公約的相關(guān)標(biāo)準納入國內(nèi)法，制定新的國內(nèi)海事管理法律、法規(guī)，對海上交通事故進行深入的調(diào)查以及向船東提供必要的技術(shù)支持是提升船舶安全的關(guān)鍵要素，也是船旗國的義務(wù)。1鑒于此，國際海事組織（IMO）在1992 年專門成立船旗國履約分委會（FSI）來促進船旗國履約水平。IMO 秘書長在總結(jié)有效履行IMO 通過的標(biāo)準的機制時強調(diào)，提高安全和環(huán)境標(biāo)準的責(zé)任有賴于三方的努力，標(biāo)準是由IMO 制定并通過的，由船舶所有人和經(jīng)營人執(zhí)行，并由船旗國或港口國進行監(jiān)督，而保證懸掛本國國旗的船舶符合已生效的國際公約的相關(guān)要求是每一船旗國政府應(yīng)盡的責(zé)任。盡管IMO 作了各種努力,低標(biāo)準船仍然存在，因此,對成員國的履約進行外部控制的措施是必要的，2IMO就此問題進行了多次討論和嘗試，最后提出了IMO成員國自愿審核機制，以進一步督促各成員國提高履約水平。 二、IMO成員國自愿審核機制概念第24 屆IMO大會于2005 年11 月召開，會上討論并通過有關(guān)審核機制的兩個決議, 一是關(guān)于IMO 強制性文件實施規(guī)則,二是關(guān)于審核框架和審核程序, 從而形成一個完整的IMO 成員國自愿審核機制。IMO 在2006 年全面啟動審核機制, 具體工作將由秘書長直接負責(zé),其目的是促進成員國在履行IMO 有關(guān)海上安全和海洋環(huán)境保護公約時的協(xié)調(diào)性和一致性,并通過履約審核,幫助成員國提高履約能力,達到海上安全和環(huán)境保護的共同目標(biāo)。其中IMO 強制性文件實施規(guī)則是審核機制的一個重要基礎(chǔ), 也是實施審核的標(biāo)準。共分四個部分：第一部分為公共部分,介紹了聯(lián)合國海洋法公約和IMO 公約的一些要求,明確締約國實施IMO公約及其議定書共十個文件中締約國批準的文件為強制執(zhí)行和審核的范圍。第二部分為船旗國部分, 是該規(guī)則以及審核的核心部分。該部分內(nèi)容從船旗國履約的角度, 對于強制性的國際海事條約的實施、授權(quán)認可組織、執(zhí)行、船旗國檢查員、船旗國調(diào)查、評估和審閱規(guī)定了較為詳細的技術(shù)和程序要求。第三、四部分, 分別針對締約國以沿岸國、港口國的角色履約, 規(guī)定了實施、執(zhí)行、評估和審議的具體要求。4 審核將遵守五個原則: 一是主權(quán)和普遍性, 即單個的成員國以自愿為主, 所有成員國共同受益; 二是一致性、公正性、客觀性和適時性, 即審核應(yīng)該是重實效的、公正的并且按照協(xié)商的時間框架來進行; 三是透明度和公開度, 即把握合適的審核過程的透明度和審核報告的公開度; 四是合作, 即審核組與被審國的合作; 五是連續(xù)改進,即通過審核循環(huán), 連續(xù)改進被審國的履約能力和水準。5審核范圍限定為六個公約共十個文件為締約國所設(shè)定的義務(wù)和責(zé)任, 并且覆蓋通過這十個文件強制執(zhí)行的規(guī)則和決議。1. 經(jīng)修正的國際海上人命安全公約(SOLAS 74)2. 經(jīng)修正并經(jīng)1978 議定書修訂的國際海上人命安全公約(SOLAS 74)3. 經(jīng)修正并經(jīng)1988 議定書修訂的國際海上人命安全公約(SOLAS 74)4. 經(jīng)1978 年議定書修訂的1973 年國際防止船舶污染公約(MARPOL 73 / 78)5. 經(jīng)1997年議定書修訂的1973/1978 年國際防止船舶污染公約6. 經(jīng)修正的1978 年國際海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準公約(STCW)7.1966 國際載重線公約(LL 1966)8. 經(jīng)修正并經(jīng)1988 議定書修訂的1966 國際載重線公約(LL 1966)9.1969 年國際噸位公約(TONNAGE 1969)10. 經(jīng)修正的1972 年國際海上避碰規(guī)則公約(COLREG 72)審核程序包括程序內(nèi)容本身和四個附件, 即合作備忘錄范本、預(yù)審問卷、審核機制活動程序和臨時審核報告附錄。對成員國的一次審核周期為3 年, 由成員國向IMO 秘書長提交自愿審核的申請, 秘書長按申請國的特點, 選擇審核組組長和組員, 申請國政府向秘書長遞交預(yù)審問卷的答卷, 申請國政府與秘書長最終共同確定審核組成員。申請國政府與秘書長簽訂審核備忘錄, 審核組準備審核,制定審核計劃, 開展審核工作, 編制審核臨時報告, 送達被審國, 被審國發(fā)還相關(guān)意見, 針對審核發(fā)現(xiàn)的問題采取糾正措施計劃, 并組織實施, 完成審核終結(jié)報告, IMO 成員國自愿審核機制的實施將協(xié)助IMO 成員國更加協(xié)調(diào)、統(tǒng)一地履行國際海事組織制定的一些重要海上安全和環(huán)境保護公約。6三、積極采取措施，應(yīng)對IMO審核組對我國的履約情況審核鑒于迎接IMO審核組工作是一項系統(tǒng)的、繁雜的工程，很多專家學(xué)者進行了系統(tǒng)研究，本文從我國現(xiàn)階段在履約過程中存在的不足出發(fā)，找出問題對其進行分析，而后提出針對性的建議：（一）、我國在履約過程中存在的不足：1. 國際公約國內(nèi)化的立法程序不夠科學(xué)。由于我國在法律制度上是“一元制”立法體系，因此在國際公約國內(nèi)化過程中存在過程緩慢的問題，現(xiàn)階段的國際公約主要依據(jù)中華人民共和國締結(jié)條約程序法直接引用國際公約的條款，7這導(dǎo)致了法理的邏輯性不統(tǒng)一，在法律淵源上不明確，于是，國際公約的法律地位尷尬，為充分履約制造麻煩；同時，在直接引用公約條款中，對于違反公約的行為懲罰條款不夠明確，因此在國際公約國內(nèi)化步驟上存在問題，導(dǎo)致履約不能達到充分、完備的標(biāo)準。2. 參與履約的政府部門之間的溝通、交流和協(xié)作機制相對較弱。一個主權(quán)國家政府作為IMO成員國在申請自愿審核中，它的各個部門根據(jù)分工不同會被調(diào)動起來。例如：中華人民共和國海軍司令部航行保障部和海事局海洋測繪大隊作為同為海圖測繪部門，二者之間的溝通、交流和協(xié)作機制相對較弱；此外，例如在海上搜救過程中，海事部門、搜救船只、氣象部門、通訊部門和醫(yī)療救助部門等，這些部門僅僅了解到自己的任務(wù)是遠遠不夠的，他們之間的溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)作機制，需要進一步清晰明確。3. 具有國際化水平的海事管理專業(yè)人才比較缺乏。由于歷史原因?qū)е滦轮袊⒉皇呛Ｉ蠌妵?，隨著近年來祖國航運事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國急需大量外語水平好的海事管理專業(yè)人才。此外，在涉外海事調(diào)查、港口國監(jiān)督檢查和防污染調(diào)查人才缺口也是較大的，因為，前期培訓(xùn)的港口國監(jiān)督官現(xiàn)都走上其它工作崗位。4. 對認可組織在授權(quán)后的監(jiān)督聯(lián)系機制不健全，致使其擔(dān)當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)不相適應(yīng)。中國船級社是我國政府指定的唯一的認可組織，盡管這一做法不違背IMO的相關(guān)法律的條款，然而這在審核過程中是值得審核組懷疑或謹慎考慮的環(huán)節(jié)。此外，主管機構(gòu)需有一套法定的標(biāo)準文件和監(jiān)督記錄，目前，這種授權(quán)文件和相關(guān)協(xié)議不夠詳盡以限定認可組織在協(xié)議框架下履行職責(zé)，更為重要的是，認可組織代主管機構(gòu)實施履約行為，然而，在履約過程中出現(xiàn)的錯誤和失誤卻要完全由主管機構(gòu)承擔(dān)，而其本身并不承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)不相適應(yīng)在某種程度上造成履約不夠徹底。5. 在履約過程中，部分港口的接收設(shè)施不夠健全，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用甚少。隨著港口的發(fā)展，各地到港船舶帶來的不僅僅是貨物還帶來了壓載水、殘余貨物、污油水等，這就需要足夠的接收設(shè)備來確保港區(qū)水域不受船舶污染。（二）、相關(guān)的建議和措施1. 在自愿審核機制中，要求被審核國家提供本國版本的IMO強制性文件、國際公約轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法的立法程序、以及相關(guān)文件和證據(jù)表明對這些文件的宣傳等，因為就履約而言需要航運企業(yè)、船舶修造廠、船用設(shè)備及船員培訓(xùn)等方面共同參與。因此，我國需要修改國內(nèi)立法程序，特別是在國際公約國內(nèi)化方面提高效率。此外，現(xiàn)階段，通過政府發(fā)布政令、文件等方式彌補國際公約國內(nèi)化的不足，盡可能做到及時保有對應(yīng)與國際公約、IMO強制性文件的相關(guān)文檔。2.在自愿審核機制中，各部門之間的溝通、交流、協(xié)調(diào)和合作機制是重要的環(huán)節(jié)，因此，在履約涉及到的部門，主體是海事部門，然而，其它相關(guān)部門也應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極作好準備，接收審核，特別是一些的交流、溝通和合作制度，聯(lián)絡(luò)人、聯(lián)系時間和方法等，以及定期召開會議等，這些制度都要以文件的形式予以準備待查；此外，作為證據(jù)材料的文書、圖像和錄像資料的提供也是檢查的一個方面。3. 加強航運外交，培養(yǎng)專業(yè)型人才。鼓勵適任船員到外國籍輪船上擔(dān)任職務(wù)，為將來的海事管理行業(yè)儲備人才，踴躍參加IMO的各種培訓(xùn)、為IMO研究機構(gòu)等輸送人才，提高我國對國際航運發(fā)展的影響力。4. 規(guī)范好認可組織，明確相關(guān)授權(quán)文件、協(xié)議、工作及報告程序等。在認可組織的審核上，授權(quán)文件、認可文件，驗船師的培訓(xùn)、資格考取、資質(zhì)證書和證書再有效，相關(guān)事項的報告程序、溝通聯(lián)系渠道和方法，以及實施船舶檢驗程序的相關(guān)質(zhì)量控制體系等，要有明確的管理程序。此外，在確定我國政府認定的認可組織時，在有條件限制的情況下，例如：組織需要在國內(nèi)注冊登記、法人是中國公民等。可放寬考慮其它組織。同時，對認可組織的約束上需要加強，要使其權(quán)責(zé)相適應(yīng)，以確保其在實施受委托行為時嚴格按相關(guān)協(xié)議和程序進行，使各項國際公約和強制性文件得以很好的貫徹執(zhí)行。5. 改善港口接收設(shè)施的服務(wù)功能。建議修改制定我國的港口接受設(shè)施的標(biāo)準和運作的部門規(guī)章，實行市場化運作。對于IMO的審核，可以在積極推進的同時，重點選取、培養(yǎng)一些好的優(yōu)勢企業(yè)的接受設(shè)施，來應(yīng)對審核組審核，以便于以后改進、提高。此外，在長遠看來，要對港口發(fā)展做出科學(xué)的評估，到其它條件類似的港口做的進行調(diào)研學(xué)習(xí)，結(jié)合實際到港船舶尺度、船舶流量、油水的消耗量和壓載情況等，做出判斷，對港口的接收設(shè)施根據(jù)需求種類予以及時調(diào)整、安排和配備，同時，要考慮港口后續(xù)的擴容等情況，留足發(fā)展用地確保將來的擴容。四、結(jié)論IMO成員國自愿審核機制現(xiàn)階段為非強制性的文件，然而以往經(jīng)驗表明，它終將走向強制性審核的道路，在本質(zhì)上是西方發(fā)達國家提高航運業(yè)的準入門檻，維護其自身的各項利益。我國政府做出的申請審核的積極姿態(tài)，具有重要的意義：一方面，我國申請自愿審核便于突破發(fā)達國家設(shè)定的壁壘，有利于提高中國船隊國際競爭力，擴大中國船員的勞務(wù)輸出。另一方面，參與自愿審核機制，有利于更好地建立和適應(yīng)與國際規(guī)則相一致的、符合我國航運經(jīng)濟政策發(fā)展的調(diào)節(jié)機制，提升我國海事行政管理能力?？傊?，參與自愿審核機制，對推動我們國家從航運大國向航運強國發(fā)展具有深刻的歷史意義。1 張忠海.淺議全面履行船旗國監(jiān)督的職能J.中國水運，2008，8（6）：45-482 李楨,裘建偉. IMO 成員國自愿審核機制的現(xiàn)狀、趨勢和挑戰(zhàn)J . 世界海運,2007 ,30 (