準(zhǔn)之議(上)行政訴訟確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo).doc

低價(jià)出售百度文庫(kù)財(cái)富值帳號(hào) 實(shí)力見(jiàn)證一切 聯(lián)系旺旺 whx0910專(zhuān)業(yè)銷(xiāo)售愛(ài)問(wèn)共享資料積分帳號(hào) 價(jià)格公道合理 聯(lián)系QQ1747-88632行政訴訟確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之議(上)提要: 為對(duì)行政裁量進(jìn)行有效規(guī)制，需要設(shè)計(jì)比較妥當(dāng)?shù)乃痉▽彶闃?biāo)準(zhǔn)?；趯?duì)案例的實(shí)證考察，目前的濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)并非像主流學(xué)說(shuō)所認(rèn)為的能成為評(píng)價(jià)行政裁量的重要標(biāo)準(zhǔn)，其癥結(jié)在于將平常意義的濫用職權(quán)與主觀過(guò)錯(cuò)相勾連。行政訴訟法應(yīng)予修正并確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，主要審查行政裁量是否明顯與立法目的和精神、基本法治原則、習(xí)慣法、一般公平正義觀念或常人理性相悖，而不是追究主觀過(guò)錯(cuò)。行政裁量于當(dāng)代政府管理中的廣泛存在，已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如何對(duì)行政裁量進(jìn)行有效規(guī)制，使其在保有靈活多變風(fēng)格的同時(shí)仍然能夠一定程度地中規(guī)中矩，也就備受關(guān)注，并成為當(dāng)代行政法的核心。規(guī)制行政裁量的技術(shù)和方法，不斷地得到設(shè)計(jì)、試驗(yàn)、變革與鞏固。在我國(guó)行政法上，存在一個(gè)意象，即行政訴訟法所提供的諸多司法審查標(biāo)準(zhǔn)之中，用來(lái)檢驗(yàn)行政裁量的主要是“濫用職權(quán)”和“顯失公正”。而且，由于立法者明確“顯失公正”僅適用于行政處罰，因此，這個(gè)意象的核心順理成章地成了：濫用職權(quán)是對(duì)行政裁量進(jìn)行司法審查的最普適、最重要的標(biāo)準(zhǔn)。本文秉持“關(guān)懷現(xiàn)實(shí)”的立場(chǎng)，擬由一個(gè)實(shí)際案例談起，追問(wèn)濫用職權(quán)是否真的可以用于案中的被訴行為;進(jìn)而，根據(jù)對(duì)雖然不夠周密?chē)?yán)謹(jǐn)?shù)哂邢喈?dāng)證明力的270個(gè)案例的考察，點(diǎn)明上述意象與實(shí)際之間的距離;隨后，對(duì)相關(guān)的行政法理論進(jìn)行一定反省，并在此基礎(chǔ)上提出行政訴訟法未來(lái)修正時(shí)應(yīng)確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的建議，以供商討。一、法官在舍本逐末嗎?本文的寫(xiě)作初衷，源于對(duì)“華商銀行訴柳州市房產(chǎn)局恢復(fù)抵押登記案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“華商銀行案”)的思考。案件大致經(jīng)過(guò)如下：海隆公司與首長(zhǎng)公司在柳州市房產(chǎn)局辦理了房產(chǎn)抵押登記(以下簡(jiǎn)稱(chēng)1號(hào)抵押)。時(shí)隔半年，海隆公司和首長(zhǎng)公司代理人陳某又前往房產(chǎn)局，以債權(quán)債務(wù)已經(jīng)結(jié)算完畢為由申請(qǐng)辦理抵押注銷(xiāo)登記。柳州市房產(chǎn)局經(jīng)過(guò)審核，決定注銷(xiāo)。隨后，海隆公司向華商銀行貸款，且與該行一起到房產(chǎn)局就同一棟房產(chǎn)再次辦理了房產(chǎn)抵押登記。一年以后，首長(zhǎng)公司發(fā)現(xiàn)海隆公司與陳某串通欺騙房產(chǎn)局注銷(xiāo)1號(hào)抵押的事件，向公安機(jī)關(guān)舉報(bào)。公安機(jī)關(guān)偵查完畢，海隆公司和首長(zhǎng)公司又向房產(chǎn)局申請(qǐng)恢復(fù)抵押登記，柳州市房產(chǎn)局作出了恢復(fù)1號(hào)抵押的決定。華商銀行提起行政訴訟，認(rèn)為恢復(fù)抵押登記的決定剝奪了其惟一抵押權(quán)人的資格，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該決定。此案經(jīng)柳州市中級(jí)人民法院一審之后，在廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院二審終審。二審法官在案件審結(jié)后撰寫(xiě)的一份評(píng)析報(bào)告中，指出了撤銷(xiāo)被訴行為的一個(gè)理由，即房產(chǎn)局恢復(fù)抵押登記的行為忽視了信賴(lài)?yán)鎲?wèn)題。(注：關(guān)于信賴(lài)保護(hù)原則，參見(jiàn)姜明安主編：行政法與行政訴訟法，高等教育出版社2002年版，第43頁(yè);吳坤城：公法上信賴(lài)保護(hù)原則初探，載城仲模主編：行政法之一般法律原則(二)，臺(tái)灣三民書(shū)局1997年版，第237-268頁(yè)。)柳州市房產(chǎn)局的注銷(xiāo)行為，雖然因海隆公司的欺詐行為而作出，但畢竟是具有法律效力的決定，而且由于該注銷(xiāo)決定的存在，致使華商銀行相信在該項(xiàng)房產(chǎn)上沒(méi)有任何在先抵押的情況下，才與海隆公司辦理了抵押權(quán)登記。由此可見(jiàn)，柳州市房產(chǎn)局注銷(xiāo)1號(hào)抵押的決定，已經(jīng)因華商銀行的出現(xiàn)而具有了“第三人效力”。如果行政行為是違法的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷(xiāo)或變更。但是，如果該行政行為已經(jīng)使得行政相對(duì)人對(duì)其產(chǎn)生信賴(lài)，行為相對(duì)人在此信賴(lài)基礎(chǔ)上已經(jīng)作出一定行為，行政機(jī)關(guān)在考慮撤銷(xiāo)違法或不當(dāng)行政行為時(shí)，就必須權(quán)衡其所帶來(lái)的利益和信賴(lài)?yán)妗Ｔ谵k理抵押時(shí)，房產(chǎn)局必定是在確認(rèn)該房產(chǎn)不存在先前抵押的前提下辦理抵押權(quán)登記的，所以華商銀行不是單方面地信任海隆公司，而主要是基于對(duì)柳州市房產(chǎn)局的信任。對(duì)于這種信賴(lài)?yán)?，也是法律所?yīng)當(dāng)保護(hù)的。(注：參見(jiàn)佟海霞：華商銀行不服柳州市房產(chǎn)局恢復(fù)抵押權(quán)登記行政爭(zhēng)議案。)然而，看起來(lái)似乎令人不解的是，二審判決的內(nèi)容本身卻絲毫未反映這一較為清晰的論理。撤銷(xiāo)被訴行為的理由也并非信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)，而是恢復(fù)抵押登記的行為“沒(méi)有法律依據(jù)”;恢復(fù)登記實(shí)質(zhì)上是重新登記，房產(chǎn)局在辦理時(shí)未對(duì)該抵押物是否存在重復(fù)抵押的情況進(jìn)行審查就予以登記是錯(cuò)誤的。其實(shí)，“恢復(fù)抵押登記”雖在法律上未作規(guī)定，但就其效力而言，它的本質(zhì)是房產(chǎn)局撤銷(xiāo)其因受欺騙而作出的注銷(xiāo)抵押登記之不當(dāng)決定，亦即通俗意義上的“糾錯(cuò)”，而不是重新登記。因?yàn)橹匦碌怯浀姆尚ЯΡ囟ㄗ孕碌牡怯洺闪⒅掌痖_(kāi)始，恢復(fù)抵押登記則是以糾錯(cuò)的方式，仍然認(rèn)可被不當(dāng)注銷(xiāo)的抵押登記在早先成功辦理之時(shí)即有的效力。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)在其作出的行為之上冠以某種“名分”，但如果單純地追問(wèn)這種名分在法律上的依據(jù)，而不探究行為之本性以及法律按此本性對(duì)這類(lèi)行為的要求，容易造成為外相迷惑之誤。于是，問(wèn)題產(chǎn)生了。既然法官認(rèn)為可立足信賴(lài)保護(hù)原則來(lái)撤銷(xiāo)房產(chǎn)局的恢復(fù)抵押登記決定，其為何又要強(qiáng)調(diào)“恢復(fù)抵押登記沒(méi)有法律依據(jù)”這一理由，而在判決中絲毫不提信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)呢?更何況，在與上引案例有密切關(guān)聯(lián)的另外一個(gè)隨后發(fā)生的訟案中，最高人民法院的批復(fù)已經(jīng)明確房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)錯(cuò)誤的注銷(xiāo)抵押登記行為。批復(fù)的主要內(nèi)容是：“廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院：你院關(guān)于首長(zhǎng)機(jī)電設(shè)備貿(mào)易(香港)有限公司不服柳州市房產(chǎn)局注銷(xiāo)抵押登記、吊銷(xiāo)(1997)柳房他證字第0410號(hào)房屋他項(xiàng)權(quán)證并要求發(fā)還0410號(hào)房屋他項(xiàng)權(quán)證上訴一案的請(qǐng)示收悉。經(jīng)研究答復(fù)如下：房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)錯(cuò)誤的注銷(xiāo)抵押登記行為。”(注：最高人民法院關(guān)于房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)能否撤銷(xiāo)錯(cuò)誤的注銷(xiāo)抵押登記行為問(wèn)題的批復(fù)(2003年10月14日最高人民法院審判委員會(huì)第1293次會(huì)議通過(guò))。)由此看來(lái)，法官所倚重的“沒(méi)有法律依據(jù)”理由極可能無(wú)法站穩(wěn)腳跟。這樣，法官的選擇豈非舍本逐末之舉?二、哪個(gè)更具阻礙力：原則還是標(biāo)準(zhǔn)?法官之所以如此選擇的真正答案在于：習(xí)慣以法條主義立場(chǎng)來(lái)審理案件的法院，對(duì)任何法條上都未予以明白反映、僅僅在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中有所體現(xiàn)的行政法原則，不愿直接在判決論理中詳加闡述并作為判決的主要理由。其實(shí)，法條主義并未完全壟斷司法判決。具體案件的判決究竟體現(xiàn)為法條主義立場(chǎng)還是靈活能動(dòng)的風(fēng)格，可能與不同的法院或法官有關(guān)，也可能與需要處理的不同案件或問(wèn)題有關(guān)。因?yàn)橥环ㄔ夯蚍ü僭诓煌讣騿?wèn)題上表現(xiàn)出來(lái)的立場(chǎng)，也有可能迥然不同。(注：參見(jiàn)章生發(fā)不服寧德市公安局治安處罰決定案、劉宗幸不服韶關(guān)市公安局韶南分局九公里派出所治安處罰決定案、劉文國(guó)不服大連市金州區(qū)衛(wèi)生局醫(yī)療事故處理決定案，載最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選(行政卷，1992-1999年合訂本)，中國(guó)法制出版社2000年版，第26-29頁(yè)、第64-67頁(yè)、第1193-1195頁(yè)。)而且，呼吁行政法原則應(yīng)當(dāng)作為審判準(zhǔn)繩的聲音，在近年來(lái)已此起彼伏。(注：學(xué)界對(duì)此基本上已經(jīng)形成共識(shí)。較為集中的介紹，參見(jiàn)何海波：形式法治批判，載羅豪才主編：行政法論叢第6卷，法律出版社2003年版，第77-78頁(yè)。)甚至實(shí)際的案例，如田永訴北京科技大學(xué)案、哈爾濱市匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“匯豐公司案”)，也已經(jīng)被學(xué)者詮釋為法官在略顯粗糙或較為成熟地運(yùn)用行政法原則。(注：參見(jiàn)何海波：通過(guò)判決發(fā)展法律評(píng)田永案件中行政法原則的運(yùn)用，載羅豪才主編：行政法論叢第3卷，法律出版社2000年版，第437頁(yè)。)在“匯豐公司案”的判決中，最高人民法院的論理風(fēng)格與審理“華商銀行案”的法官在評(píng)析報(bào)告中的論理風(fēng)格并無(wú)二致。換言之，最高人民法院在判決中既未明確宣告“原則”，也沒(méi)有指出法律依據(jù)，但原則之具體內(nèi)涵卻清晰可識(shí)：規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度，責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。而上訴人所作的處罰決定中，拆除的面積明顯大于遮擋的面積，不必要地增加了被上訴人的損失，給被上訴人造成了過(guò)度的不利影響。(注：參見(jiàn)黑龍江省哈爾濱市規(guī)劃局與黑龍江匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司行政處罰糾紛上訴案，http:/WWW./study/political/200303050081.htm。上訴人為哈爾濱市規(guī)劃局，被上訴人為匯豐公司。)可見(jiàn)，過(guò)去在行政法原則司法適用問(wèn)題上繃得緊緊的法條主義之網(wǎng)，已經(jīng)有松弛之跡象。在判決論理中直接地、較為細(xì)致地陳述某種具有原則性的規(guī)范之內(nèi)容，對(duì)于法院或法官來(lái)說(shuō)，并非史無(wú)前例的司法技術(shù)。而且，采取不明確宣告具體是哪個(gè)原則的策略，不僅可以在形式上避免法官取代立法者之嫌，也有助于天天面對(duì)實(shí)際問(wèn)題的法官，憑借自己對(duì)立法目的、基本法治要求、常理以及一般公平正義觀念的理解程度，主動(dòng)又謹(jǐn)慎地發(fā)掘行政法原則，而不必非要等到學(xué)理討論成熟以及法官接觸此類(lèi)知識(shí)之時(shí)。開(kāi)發(fā)原則的主角，不應(yīng)該是或僅僅是學(xué)者。“法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)”的教誨提醒我們，法官?gòu)膩?lái)沒(méi)有、也不會(huì)在原則的應(yīng)用上完全沉默，問(wèn)題只在于象牙塔內(nèi)的學(xué)理多大程度上把投向域外的目光轉(zhuǎn)入本土，從現(xiàn)實(shí)中挖出法官已經(jīng)或正在探索的一些原則。因此，目前表面上看來(lái)阻遏法院或法官直接闡發(fā)或適用原則的所謂“法律依據(jù)之問(wèn)”，或許會(huì)在將來(lái)逐步弱化。然而，接踵而來(lái)的問(wèn)題是：即便法官在判決中如上文所引那般直述信賴(lài)保護(hù)原則之后，法官勢(shì)必要根據(jù)中華人民共和國(guó)行政訴訟法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法)第54條給出的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)柳州市房產(chǎn)局沒(méi)有考慮信賴(lài)?yán)鎲?wèn)題而作出的恢復(fù)抵押登記行為進(jìn)行定性。那么，法官又當(dāng)適用什么標(biāo)準(zhǔn)呢?行政訴訟法第54條所提供的標(biāo)準(zhǔn)包括：主要證據(jù)不足;適用法律法規(guī)錯(cuò)誤;違反法定程序;超越職權(quán);濫用職權(quán);不履行或拖延履行法定職責(zé);行政處罰顯失公正。細(xì)致分析的結(jié)果是，似乎除了濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)外，其余標(biāo)準(zhǔn)都與本案不適合?？墒?，我們真的可以宣告“柳州市房產(chǎn)局對(duì)信賴(lài)?yán)媸栌诳紤]是一種濫用職權(quán)的行為”嗎?更進(jìn)一步，柳州市房產(chǎn)局在有權(quán)進(jìn)行自我糾錯(cuò)的情況下，面對(duì)華商銀行和首長(zhǎng)公司相互競(jìng)爭(zhēng)的利益，就是否恢復(fù)1號(hào)抵押進(jìn)行決策，實(shí)際上是一個(gè)行政裁量的過(guò)程。其需要應(yīng)對(duì)的棘手問(wèn)題在于：如何考慮各方利益，選擇一個(gè)較為妥當(dāng)?shù)臓?zhēng)議解決方案。相關(guān)材料顯示柳州市房產(chǎn)局對(duì)此有明確意識(shí)和一定考慮。訴訟發(fā)生后，房產(chǎn)局在給柳州市中級(jí)人民法院的一份關(guān)于柳州市銀興商業(yè)城富榮城第三層商場(chǎng)辦理抵押登記的情況說(shuō)明中又提及：“1999年6月10日，根據(jù)海隆公司與首長(zhǎng)公司雙方當(dāng)事人的申請(qǐng)，我局同意恢復(fù)首長(zhǎng)公司的抵押權(quán)。我局同時(shí)指出，由于首長(zhǎng)公司抵押權(quán)的恢復(fù)，必然影響到海隆公司與華商銀行1997年10月8日設(shè)定的同一標(biāo)的物的房地產(chǎn)抵押登記關(guān)系，涉及華商銀行的權(quán)益。海隆公司應(yīng)負(fù)全責(zé)處理好與華商銀行的抵押借款關(guān)系，并由海隆公司與華商銀行一起到我局辦理相關(guān)手續(xù)。此前，海隆公司、首長(zhǎng)公司及華商銀行均不可對(duì)柳州市銀興商業(yè)城富榮城第三層商場(chǎng)進(jìn)行處分?！庇纱擞^之，房產(chǎn)局的裁量過(guò)程昭然若揭。有鑒于此，以上設(shè)問(wèn)也可以轉(zhuǎn)化為：“柳州市房產(chǎn)局恢復(fù)抵押登記的裁量決定是濫用職權(quán)的行為嗎?”拋開(kāi)此案的特定細(xì)節(jié)，抽象對(duì)待它所反映出來(lái)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，我們可以聯(lián)想到本文開(kāi)篇就已提及的一種意象：上述諸多標(biāo)準(zhǔn)之中，檢驗(yàn)行政裁量行為的主要是“濫用職權(quán)”和“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)，(注：參見(jiàn)羅豪才主編：行政審判問(wèn)題研究，北京大學(xué)出版社1990年版，第64-65頁(yè)。)而“顯失公正”適用范圍過(guò)于局促，故濫用職權(quán)乃司法機(jī)關(guān)審查行政裁量的最重要標(biāo)準(zhǔn)。若依循這一意象，將柳州市房產(chǎn)局的裁量定性為濫用職權(quán)，似乎是不言而喻的。然而，會(huì)有多少法官愿意作出這樣的定性呢?至少，審理“華商銀行案”的法官不愿如此認(rèn)定。因?yàn)樵谄溲壑?，“濫用職權(quán)”明顯指向被訴行政機(jī)關(guān)的主觀故意或過(guò)失，而證據(jù)不但不能顯示柳州市房產(chǎn)局有此主觀問(wèn)題，倒反映其經(jīng)過(guò)了一定的考慮。于是，假設(shè)法官支持行政機(jī)關(guān)有權(quán)恢復(fù)抵押登記的看法，而把重點(diǎn)放在信賴(lài)保護(hù)原則之上，并且通過(guò)判決論理對(duì)該原則進(jìn)行闡發(fā)，那么司法審查標(biāo)準(zhǔn)似乎成了一個(gè)更加關(guān)鍵的障礙。(注：對(duì)比一下最高人民法院在“匯豐公司案”中的判決?！帮@失公正”標(biāo)準(zhǔn)不像“濫用職權(quán)”那樣有批評(píng)行政機(jī)關(guān)主觀過(guò)錯(cuò)的色彩，最高人民法院在闡述比例原則的具體內(nèi)涵之后，并未指出哈爾濱市規(guī)劃局行政處罰顯失公正。)由于不可能讓全國(guó)所有的法官對(duì)上面提出的問(wèn)題進(jìn)行投票表決，所以多少法官愿意如此判決注定是得不到最終求證的。不過(guò)，之所以如此發(fā)問(wèn)，潛藏的目的是希望暫時(shí)離開(kāi)一下那個(gè)關(guān)于濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的意象，把注意力轉(zhuǎn)向它的實(shí)際運(yùn)作情況。三、意象與現(xiàn)實(shí)有多遠(yuǎn)?在我所知的有限范圍內(nèi)，尚未發(fā)現(xiàn)對(duì)“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)的適用進(jìn)行過(guò)實(shí)證考察、有力度的文獻(xiàn)。山東省高級(jí)人民法院行政庭的一份調(diào)查報(bào)告顯示，2001年1-10月，山東省法院系統(tǒng)在運(yùn)用不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)方面，“濫用職權(quán)”居第三位(見(jiàn)表一)。而且，該報(bào)告稱(chēng)：“隨著行政執(zhí)法的日益規(guī)范化，行政機(jī)關(guān)明顯違反法律規(guī)定行使職權(quán)的現(xiàn)象逐漸減少，但在法律規(guī)定范圍和幅度內(nèi)，違背法律設(shè)定行政權(quán)力的目的而濫用權(quán)力的現(xiàn)象開(kāi)始增多，因?yàn)E用職權(quán)而敗訴的案件逐漸呈現(xiàn)上升趨勢(shì)?！?注：參見(jiàn)山東省高級(jí)人民法院行政審判庭：2001年山東省行政機(jī)關(guān)敗訴情況的調(diào)查報(bào)告，行政法學(xué)研究2002年第4期。)表一 山東省司法審查標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用比例標(biāo)準(zhǔn) 在行政機(jī)關(guān)敗訴案件中比例(各市平均)主要證據(jù)不足 29.7%違反法定程序 20.8%濫用職權(quán) 13.8%超越職權(quán) 12.4%適用法律錯(cuò)誤 11.9%乍看之下，在法律規(guī)定范圍和幅度內(nèi)行使權(quán)力，正是我們所認(rèn)識(shí)的行政裁量。這份報(bào)告關(guān)于濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用比例、所居地位和上升趨勢(shì)的結(jié)論似乎喻示，這一標(biāo)準(zhǔn)在拷問(wèn)行政裁量合法性方面，正在發(fā)揮我們想像中的作用。然而，結(jié)合本文研究的目的，這份報(bào)告存在以下兩點(diǎn)疑問(wèn)：其一，該報(bào)告未展示“不履行或拖延履行法定職責(zé)”和“顯失公正”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用情況，尤其是對(duì)后者未置一詞?；蛟S，合理的解釋是，報(bào)告制作者將顯失公正的行政處罰也歸類(lèi)于或等同于濫用職權(quán)。這種見(jiàn)解在學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界皆有一定的市場(chǎng)。(注：參見(jiàn)胡建淼：行政法學(xué)(第二版)，法律出版社2003年版，第445頁(yè)。駱淑芬訴天津市公安局對(duì)侵犯人身權(quán)利人治安處罰顯失公正案，載最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選(行政卷，1992-1999年合訂本)，中國(guó)法制出版社2000年版，第13頁(yè)。)但是如前文所示，也有法官堅(jiān)持濫用職權(quán)以存在主觀過(guò)錯(cuò)為要件。本文在此暫時(shí)不對(duì)濫用職權(quán)的含義以及它與顯失公正的關(guān)系予以解說(shuō)，只是提出：把顯失公正歸類(lèi)于或等同于濫用職權(quán)的做法以及據(jù)此完成的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，似乎未能充分說(shuō)明行政訴訟法第54條單獨(dú)列出的濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)作用。其二，該報(bào)告中惟一列舉的濫用職權(quán)情形似乎很難表明報(bào)告制作者心目中的濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)指向行政裁量?！叭珩R某訴某派出所行政強(qiáng)制案中，法院認(rèn)為，被告擅自介入原告與他人的經(jīng)濟(jì)糾紛之中，以扣押原告摩托車(chē)的強(qiáng)制手段幫助他人追討欠款，是濫用權(quán)力的違法行為?！?注：駱淑芬訴天津市公安局對(duì)侵犯人身權(quán)利人治安處罰顯失公正案，載最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選(行政卷，1992-1999年合訂本)，中國(guó)法制出版社2000年版，第13頁(yè)。)由于例證較為簡(jiǎn)單，我們無(wú)從知曉原告是否有利用摩托車(chē)從事任何違反公安管理法律的行為。若原告沒(méi)有此類(lèi)行為，派出所徑直扣押摩托車(chē)以追討欠款，肯定不宜列入“行政裁量”范疇之內(nèi)。這與“華商銀行案”中柳州市房產(chǎn)局考慮是否恢復(fù)抵押登記的裁量，截然不同。一方面，顯失公正的情形可能被一并計(jì)入濫用職權(quán)之中;另一方面，濫用職權(quán)有可能適用于并非行政裁量的行為。因此，就我們所要考察的問(wèn)題濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是否在實(shí)踐中成為檢驗(yàn)行政裁量的重要工具而言，上引統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的證明力不夠。那么，真相究竟如何呢?為解開(kāi)心中疑惑，我以文獻(xiàn)分析的方法，對(duì)人民法院案例選(行政卷，1992-1999年合訂本)中選錄的270個(gè)案例進(jìn)行了研究。這本由上下兩冊(cè)構(gòu)成的案例選集存在若干特性，成為我擇取它作為分析對(duì)象的理由：(1)時(shí)間有相當(dāng)?shù)目缍?(2)案例輻射面廣泛，涉及47個(gè)行政管理領(lǐng)域;(3)每個(gè)案例包括案情、判決和評(píng)析三部分，鑒于我國(guó)司法判決文書(shū)有時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單，評(píng)析部分有助于把握法官的認(rèn)識(shí);(4)所選案例沒(méi)有明顯跡象顯示，案例選取者在挑揀案例時(shí)考慮了當(dāng)事人勝訴或敗訴比率以及不同的審查標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用比率，因此，對(duì)于本文研究而言，類(lèi)似于一次隨機(jī)抽樣調(diào)查。綜合觀之，盡管這些案例并不能反映全貌，但管中窺豹的作用毋庸置疑。為使此次研究能夠接受檢驗(yàn)，茲就相關(guān)的方法略作說(shuō)明。首先，我將270個(gè)案例分為行政機(jī)關(guān)勝訴和敗訴兩類(lèi)，以便確定濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用在敗訴案件中所占比例。但是，由于有的案例經(jīng)過(guò)一審、二審甚至再審程序，所以此次考察以最終有效判決為準(zhǔn)。此外，凡法院判決中存在撤銷(xiāo)或變更內(nèi)容的，無(wú)論是否部分維持、部分撤銷(xiāo)或變更的情況，都視為行政機(jī)關(guān)敗訴。因?yàn)橹灰袥Q中有撤銷(xiāo)或變更內(nèi)容的，就會(huì)適用相應(yīng)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。至于原告撤訴的情形，如果系緣于被訴行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中自我糾錯(cuò)的，也列入行政機(jī)關(guān)敗訴案件中。而法院以原告不符合起訴條件為由駁回起訴的以及根據(jù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)同意執(zhí)行的(僅有1例)，視同行政機(jī)關(guān)勝訴。其次，在有的案例評(píng)析中，法官確實(shí)認(rèn)為顯失公正屬于濫用職權(quán)，但為了突出濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)之運(yùn)用，以顯失公正標(biāo)準(zhǔn)予以變更的行政行為不作為濫用職權(quán)情形來(lái)對(duì)待。研究的結(jié)果確實(shí)令我頗為驚訝。在270個(gè)案例中，行政機(jī)關(guān)敗訴的為182件。在判決中明確適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的只有6個(gè)案例，加上原告撤訴、法院未就實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行判決但評(píng)析認(rèn)為構(gòu)成濫用職權(quán)的1個(gè)案例，共7個(gè)，占敗訴案例的3.85%。即便再加上判決中未適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、只是評(píng)析認(rèn)為屬于濫用職權(quán)的3個(gè)案例，也才10個(gè)，僅占敗訴案例的5.49%(詳細(xì)情況見(jiàn)表二)。比例如此之小，不免令人對(duì)濫用職權(quán)可以作為