美刊：外交政策乏力阻礙印度崛起.doc

【美國(guó)外交雙月刊56月號(hào)文章】題：印度無力的外交政策副題：潛在的大國(guó)壓制自己的崛起(作者美國(guó)波士頓大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)助理教授曼賈麗查特吉米勒)在過去10年里，幾乎沒有什么趨勢(shì)能像所謂“別國(guó)崛起”即中國(guó)和印度等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和政治崛起那樣引起世界如此大的關(guān)注。尤其是在美國(guó)，印度問題觀察家們指出印度巨大和迅速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)、龐大的人口及核武器是其即將成為強(qiáng)國(guó)的跡象。其他觀察人士則對(duì)印度崛起的步伐感到不耐煩并紛紛發(fā)出疑問，如新德里是否能夠?qū)崿F(xiàn)其潛力，印度低劣的基礎(chǔ)設(shè)施是否將拖發(fā)展的后腿，以及印度是否強(qiáng)大得足以抗衡越來越有野心的中國(guó)。有意回避崛起話題不過，所有這些狂熱的討論都忽視了一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)：在印度本國(guó)，外交政策精英們有意回避關(guān)于國(guó)家地位上升的任何討論。一位一直從事處理印度與西方國(guó)家關(guān)系的高級(jí)官員最近告訴我，“由于受西方的激勵(lì)，對(duì)印度的崛起存在一種歇斯底里的氣氛”。印度外交部的一位高級(jí)官員對(duì)這種情緒表示認(rèn)同：“我們什么時(shí)候談?wù)撨@個(gè)問題？我們不會(huì)談?wù)?。”怎樣來解釋這種矛盾呢？通過對(duì)印度高級(jí)官員進(jìn)行的采訪其中許多人要求匿名，我發(fā)現(xiàn)答案是在很大程度上沒有被西方注意到的三個(gè)重要事實(shí)。首先，新德里的外交政策決定通常是高度個(gè)性化的，負(fù)責(zé)具體政策領(lǐng)域的人員是各部門的高級(jí)官員、而不是最高層的戰(zhàn)略規(guī)劃人員。因此，印度極少進(jìn)行關(guān)于外交政策目標(biāo)的長(zhǎng)期思考，這使它不能清楚地表達(dá)自己打算在全球事務(wù)中扮演的角色。第二，印度的外交決策人員不受外部機(jī)構(gòu)如智庫(kù)的影響，而在其他國(guó)家，智庫(kù)會(huì)強(qiáng)化對(duì)本國(guó)世界地位的認(rèn)識(shí)。第三，印度精英擔(dān)心印度崛起是一個(gè)西方制造的概念，它不現(xiàn)實(shí)地提高了人們對(duì)于印度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及國(guó)際義務(wù)的期望值。一位在總理府工作過的高級(jí)官員說，西方給印度貼上的新興大國(guó)標(biāo)簽是“一根套住我們脖子的絞索”。相比之下，中國(guó)的政治領(lǐng)袖和學(xué)者對(duì)圍繞中國(guó)崛起的國(guó)際輿論給予了很多關(guān)注，中國(guó)的智庫(kù)和媒體機(jī)構(gòu)經(jīng)常試圖影響和回應(yīng)這種討論。印度對(duì)自己被貼上新興大國(guó)標(biāo)簽的不適應(yīng)將會(huì)降低華盛頓與新德里結(jié)成伙伴關(guān)系的雄心壯志。盡管可以說服印度在其利益受到威脅的領(lǐng)域發(fā)揮國(guó)際作用，但是印度將不會(huì)對(duì)要求它承擔(dān)更多全球責(zé)任的抽象呼吁作出積極響應(yīng)。政策缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃總體上，印度的對(duì)外政策是由的三個(gè)機(jī)構(gòu)合作制訂的：總理府、由頗有勢(shì)力的國(guó)家安全顧問領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家安全委員會(huì)以及外交部?？偫砀徽J(rèn)為是終極的權(quán)力機(jī)構(gòu)。不過，有一個(gè)因素對(duì)這三個(gè)部門都有影響：這三個(gè)部門的工作人員以及最高負(fù)責(zé)人都是由印度外交人員管理局派人擔(dān)任的。印度外交人員管理局的強(qiáng)勢(shì)角色導(dǎo)致了一種十分個(gè)性化的決策過程。由于該管理局的官員被視為印度的精英，并受過嚴(yán)格的訓(xùn)練，因此他們每個(gè)人都被認(rèn)為有能力擔(dān)當(dāng)巨大的職權(quán)。此外，該管理局嚴(yán)格的人員錄用政策意味著人數(shù)很少的核心官員必須承擔(dān)起很大的職責(zé)。除了顧問作用之外，他們?cè)谥朴喺叩臅r(shí)候也有很大回旋余地。這種自主權(quán)在另一方面也意味著新德里很少圍繞其遠(yuǎn)期外交目標(biāo)進(jìn)行集體思考，因?yàn)閮?nèi)部的戰(zhàn)略規(guī)劃大多是在個(gè)體層面上進(jìn)行的。印度的外交官員不僅擁有巨大的權(quán)力，他們還享有在近乎匿名的情況下做事的待遇。他們所作決定的最終責(zé)任歸于主管的政治人物，即總理和外交部長(zhǎng)。他們必須玩弄爭(zhēng)取人心的把戲，以便說服政治領(lǐng)導(dǎo)層接受他們的決定，從而形成一個(gè)由下而上的決策過程。印度前外長(zhǎng)賈斯萬特辛格解釋說：“如果外長(zhǎng)擁有博得外交部官員尊重的技巧，那么他將能制訂政策并予以實(shí)施。不然的話，制訂政策的將會(huì)是那些公務(wù)員，而外長(zhǎng)只是個(gè)傀儡。”這種自上而下指令的缺失意味著長(zhǎng)期規(guī)劃幾乎是不可能的。我采訪過的許多官員都證實(shí)，印度并不針對(duì)重大戰(zhàn)略編制內(nèi)部文件或白皮書。此外，新獲任命的大使只能得到非常寬泛的指導(dǎo)原則，而且?guī)缀醯貌坏疥P(guān)于其自身職責(zé)范圍的背景資料，他們也不需要對(duì)自己的任期目標(biāo)作出匯報(bào)。眼光限于戰(zhàn)術(shù)挑戰(zhàn)還有其他因素也導(dǎo)致了長(zhǎng)期規(guī)劃的缺失。外交人員管理局嚴(yán)格的人員錄用政策使新德里在外交舞臺(tái)上人手不足，過度操勞的外交官員幾乎沒有時(shí)間或意愿進(jìn)行戰(zhàn)略思考。一位與國(guó)家安全顧問辦公室有聯(lián)系的大使告訴我說，“人們很難把重點(diǎn)放在長(zhǎng)期戰(zhàn)略上，因?yàn)樗麄円獜氖氯粘Ｋ伎肌薄Ｍ饨徊亢涂偫砀墓賳T都形容他們的工作不是經(jīng)常去滅火，就是被俗事纏住了手腳。他們也表達(dá)了對(duì)人手缺乏的擔(dān)憂。此外，外交部?jī)?nèi)部?jī)蓚€(gè)本應(yīng)負(fù)責(zé)制訂長(zhǎng)期戰(zhàn)略的部門政策、規(guī)劃與研究司和公共外交司被廣泛認(rèn)為缺乏影響力。印度國(guó)內(nèi)缺乏有影響力的智庫(kù)，這一事實(shí)也強(qiáng)化了大戰(zhàn)略思維在印度外交政策圈的缺席。外交人員管理局不僅人手短缺，而且其官員并不向外部機(jī)構(gòu)尋求關(guān)于國(guó)家地位的深層次研究和分析。即使在印度的智庫(kù)擁有退休外交官員和大使他們經(jīng)?？梢越佑|到高級(jí)官員的情況下，它們?nèi)匀徊粫?huì)被視為政策建議的有用來源。甚至對(duì)印度最著名的一些智庫(kù)包括擁有一流專家的政策研究中心和由國(guó)防部提供經(jīng)費(fèi)的國(guó)防分析研究所來說，情況也是如此。追求大國(guó)地位的國(guó)家通常不會(huì)把眼光局限于戰(zhàn)術(shù)挑戰(zhàn)，它們憧憬一個(gè)最大限度適應(yīng)其自身利益的世界，并且致力于使這種展望成為現(xiàn)實(shí)。而新德里的問題是其外交政策機(jī)構(gòu)還沒有計(jì)劃好這么做。印度無法制訂出自上而下的長(zhǎng)期戰(zhàn)略