都江堰灌區(qū)管理體制改革思路論文,理工論文論文,論文

都江堰灌區(qū)管理體制改革思路論文,理工論文論文,論文 都江堰灌區(qū)管理體制改革思路論文,理工論文論文,論文都江堰灌區(qū)管理體制改革思路摘要都江堰創(chuàng)建于公元前年，是凝聚著中華民族智慧和結(jié)晶的特大型水利工程。 兩千多年來，都江堰對成都平原及周邊地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展起著重要的基礎(chǔ)作用，使成都平原成為“天府之國”。 在人類社會進入世紀的今天，水利發(fā)展模式正面臨著重大變革，傳統(tǒng)水利正在向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變。 面對這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，需要一種全新的水利管理體制和運行機制作為支撐。 因此，加快水利改革步伐，促進都江堰水利的可持續(xù)發(fā)展，是擺在都江堰水利人面前的一項重要任務(wù)。 關(guān)鍵詞都江堰灌區(qū)管理體制改革 一、灌區(qū)改革已取得的成功經(jīng)驗從世紀年代開始，以四川省都江堰管理局為主的灌區(qū)水管單位陸續(xù)對灌區(qū)原有管理體制和運行機制進行了一些探索性的改革，并取得了一些成功經(jīng)驗，從而為日后進行深層次的改革創(chuàng)造了條件。 這些成功經(jīng)驗，可以用“三個轉(zhuǎn)化”來加以概括管理理念從過去重社會效益輕自身效益向兩個效益并重轉(zhuǎn)化年以來，隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟體制的逐步建立，全局牢固樹立“發(fā)展才是硬道理”的思想，提出了“以優(yōu)質(zhì)服務(wù)占領(lǐng)市場，以改革開放拓展市場，以法制建設(shè)保護市場，以高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)鞏固市場”和“以管理求效益，以改革促發(fā)展”的理念。 從而在管理理念上發(fā)生了質(zhì)的飛躍，一改計劃經(jīng)濟時代的工作思路和方法，在不斷提高水利的社會效益的同時，注重了水管單位自身效益的提高，取得了較好的效果。 截至年，都江堰灌區(qū)灌溉面積已達到全省市縣（市、區(qū)）的萬，居全國之冠；灌區(qū)水管單位的經(jīng)濟實力得到了增強，提前完成了經(jīng)濟收入翻番的任務(wù)；職工人均收入也突破萬元大關(guān)，水利管理逐漸步入了良性運行的軌道。 管理模式由經(jīng)驗型向戰(zhàn)略型轉(zhuǎn)化在進入市場經(jīng)濟之后，水管單位面臨著社會競爭、政策變化和市場波動的巨大壓力，生存與發(fā)展的問題嚴峻地擺在了面前，迫使水管單位的管理工作由經(jīng)驗型向戰(zhàn)略型轉(zhuǎn)變。 最近幾年，全局在對宏觀經(jīng)濟形勢和水利發(fā)展前景進行科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，采取了一系列超常規(guī)的戰(zhàn)略措施一是出臺四川省都江堰水利工程管理條例，使灌區(qū)水利工程的建設(shè)和管理步入法治軌道；二是大力推進水價改革，增強了水管單位的經(jīng)濟實力；三是組建都江堰水利產(chǎn)業(yè)集團公司，為實現(xiàn)灌區(qū)水利的兩個根本性轉(zhuǎn)變打下堅實基礎(chǔ)；四是管理自動化、節(jié)水灌溉和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等課題的相繼提出，為都江堰水利的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建了明確的方向、框架和對策。 實踐證明，從戰(zhàn)略的高度來深入研究水利的建設(shè)與管理、改革與發(fā)展，對于促進水利的產(chǎn)業(yè)化進程，推進水利的兩個根本性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)水利的良性運行，有著非常重要的意義。 發(fā)展目標從注重量的擴張向重視質(zhì)的提高轉(zhuǎn)化過去，管理局的發(fā)展目標就是千方百計實現(xiàn)總體規(guī)劃提出的萬灌溉面積，對于實現(xiàn)這個目標所涉及的水資源可持續(xù)利用和環(huán)境問題、工程的投入產(chǎn)出關(guān)系以及水利建設(shè)和管理的邊際效益、比較效益等問題卻很少考慮到。 可以這樣說，在目前水價政策條件下，灌區(qū)越是擴大，水管單位就越是虧損，國家的負擔(dān)也就越重。 因此，水利發(fā)展由粗放型經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)化，注重發(fā)展質(zhì)量的提高是擺在我們面前的重要課題。 近幾年來，都江堰管理局開展的灌區(qū)工程續(xù)建配套和節(jié)水改造規(guī)劃都江堰水利可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題研究、灌區(qū)水利自動化調(diào)度系統(tǒng)的開發(fā)等，都是灌區(qū)水利由粗放型經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)化的實踐和探索，為灌區(qū)水利最終實現(xiàn)集約化經(jīng)營指明了前進的方向。 二、灌區(qū)體制改革面臨的問題和都江堰水利發(fā)展綜合分析都江堰是全國最大的灌區(qū)經(jīng)過新中國成立后多年的建設(shè)和發(fā)展，都江堰的灌溉面積已發(fā)展到全省市縣（市、區(qū)）的萬，成為全國第一個實灌面積突破萬（萬畝）的特大型灌區(qū)。 目前，灌區(qū)已建成了完善的渠系網(wǎng)絡(luò)和各類水工建筑物、蓄水設(shè)施，總蓄水能力為億，形成了具有都江堰特色的引、蓄、提相結(jié)合的工程格局并由過去的單一灌溉供水，發(fā)展成為具有灌溉、工業(yè)和城鎮(zhèn)供水、防洪、生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)電、養(yǎng)殖等多種功能綜合服務(wù)的特大型灌區(qū)。 都江堰灌區(qū)在全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中已經(jīng)起到了不可替代的基礎(chǔ)地位和作用。 盡管都江堰灌區(qū)的水資源得到了最大限度的利用，但由于社會經(jīng)濟和人口的快速增長，使得水的供需矛盾越來越突出。 主要表現(xiàn)一是缺乏岷江水源調(diào)節(jié)工程和渠首樞紐控制工程。 二是灌區(qū)工程配套不足，老化嚴重，其中灌區(qū)干渠工程老化率為，支渠老化率為，水工建筑物老化率為。 另外，由于渠道滲漏嚴重，渠系水的有效利用率只有，輸水損失相當嚴重。 三是工程管理設(shè)施和手段落后，至今在很大程度上仍靠人工來測報水位、傳遞信息和操作設(shè)備。 造成上述問題的一個重要原因，就在于都江堰灌區(qū)的管理體制不適應(yīng)發(fā)展的要求。 這些年來，雖然對都江堰灌區(qū)的管理體制綜合改革進行了一定程度的嘗試，也獲得了一些成功的經(jīng)驗，但與灌區(qū)改革的目標還相距甚遠，其問題突出表現(xiàn)在以下兩個方面灌區(qū)現(xiàn)有管理體制不適應(yīng)水資源統(tǒng)一管理的要求。 都江堰管理局作為水利工程管理單位，只負責(zé)水利工程的管理和維護，缺乏對灌區(qū)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)限，水資源和水利工程在管理上被人為分離開來。 這就造成了水資源管理體制上的主體缺位和對象缺損。 所謂主體缺位，是指盡管水法將水資源的管理權(quán)賦予了各級水行政主管部門，但從都江堰灌區(qū)的情況看，省水行政主管部門作為全省水資源的統(tǒng)一管理部門，無法對都江堰灌區(qū)的水資源進行具體的管理；而市、縣水行政主管部門又只能對所轄區(qū)域內(nèi)的水資源進行管理。 這樣一來，全灌區(qū)水資源的統(tǒng)一管理就失去了應(yīng)有的主體。 所謂對象缺損，是指灌區(qū)水管單位被授權(quán)管理的對象只有水利工程，缺少了對水資源的管理權(quán)。 在整個運行過程中，水資源和水利工程是一個相互聯(lián)系、不可分割的有機整體，因而水管單位的管理對象不僅只是水利工程，而應(yīng)包括與水利工程休戚相關(guān)的水資源。 很顯然，水資源管理體制中這種主體缺位和對象缺損，是傳統(tǒng)工程水利的產(chǎn)物，它既不利于發(fā)揮水資源的最大效益，也不利于水管單位最大限度地行使職能、發(fā)揮作用。 灌區(qū)現(xiàn)有管理體制和運行機制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求。 一是由都江堰水利工程管理條例規(guī)定的統(tǒng)一管理與分級管理、專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的管理體制在實施上缺乏明確的職責(zé)劃分，存在著一些模糊不清、責(zé)任不明的情況；二是在水資源的分配上仍然實行的是在計劃經(jīng)濟體制下形成的傳統(tǒng)“大鍋用水”模式，沒有充分發(fā)揮市場在水資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用，在一定程度上影響了水資源的優(yōu)化配置、水利工程的正常運行和灌區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展和依法管理；三是由于水價遠離供水成本，水利工程建設(shè)投入不適應(yīng)灌區(qū)發(fā)展的需要，水利工程公益性耗費得不到應(yīng)有的補償，水管單位隊伍龐大、機構(gòu)臃腫、分都江堰灌區(qū)管理體制改革思路配上的“大鍋飯”等內(nèi)部管理弊端都制約著灌區(qū)水利的進一步發(fā)展。 NextPage 三、改革的思路目前都江堰水利正面臨著極好的發(fā)展機遇，黨的十五屆五中全會把水資源的問題擺在了突出的位置，表明國家對水利越來越重視。 四川省的“十五”計劃綱要也把“加強水利建設(shè)，增強防災(zāi)和供給能力”作為一項重要戰(zhàn)略措施來抓。 特別是中央關(guān)于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，給水利發(fā)展帶來了前所未有的機遇。 年月，汪恕誠部長在都江堰灌區(qū)視察工作時，充分肯定了管理局的治水思路，同時強調(diào)“部黨組對都江堰灌區(qū)配套改造非常關(guān)心和支持，決心是堅定不移的”，并要求“都江堰灌區(qū)改造工作要抓緊，灌區(qū)改造要特別注意運用現(xiàn)代化技術(shù)，著名的都江堰水利工程的運行管理和調(diào)度一定要是最現(xiàn)代化的，要達到國際水平”。 按照水利部黨組的治水新思路，都江堰管理局提出了下一步改革的思路。 改革的指導(dǎo)思想、目標和重點都江堰灌區(qū)改革要以鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會主義理論為指導(dǎo)；以理順管理體制，完善運行機制，加強工程管理，提高經(jīng)濟效益為目標；在對灌區(qū)進行更新改造和續(xù)建配套的同時，從實際出發(fā)，按照“三個有利于”的原則，對灌區(qū)原有管理體制和運行機制進行改革，從而建立起適應(yīng)水資源和水利工程統(tǒng)一管理的、符合灌區(qū)發(fā)展要求的新的管理體制和運行機制，逐步實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，使灌區(qū)走上良性運行和可持續(xù)發(fā)展的軌道。 灌區(qū)改革的重點主要包括以下四個方面一是理順灌區(qū)的管理體制，實現(xiàn)灌區(qū)水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置；二是創(chuàng)新運行機制，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要；三是深化水價改革，促進灌區(qū)良性運行；四是大力推行節(jié)水改造，促進水資源利用率的提高。 灌區(qū)管理體制改革灌區(qū)管理體制改革必須圍繞水資源的可持續(xù)利用來做文章，要為灌區(qū)水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護提供一個科學(xué)、合理的體制平臺。 從而實現(xiàn)從工程水利向資源水利的轉(zhuǎn)換，建立起一個能對水資源和水利工程統(tǒng)一管理、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的新的灌區(qū)管理體制。 這種體制，應(yīng)是一種多樣化的、兼顧公益性與經(jīng)營性的“準市場”體制。 在水資源權(quán)屬問題上，要把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。 都江堰灌區(qū)的水資源所有權(quán)只能歸國家所有，但水資源的經(jīng)營權(quán)則可以通過政府授權(quán)或有償出讓的形式讓渡給水管單位，由水管單位對所轄范圍內(nèi)的水資源進行統(tǒng)一管理和經(jīng)營。 根據(jù)這個思路，可以考慮將作為都江堰主水源的岷江水資源經(jīng)營權(quán)授權(quán)或作價出讓給都江堰水利產(chǎn)業(yè)集團公司，由集團公司按照市場機制進行經(jīng)營管理。 必須建立以市場為導(dǎo)向的合同供水制度，以保證供需雙方直接見面。 要以對全灌區(qū)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和環(huán)保供水提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，在堅持和完善統(tǒng)一管理和分級管理、專業(yè)管理和群眾管理相結(jié)合的管理體制的基礎(chǔ)上，深入研究水利的投入產(chǎn)出關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以按照市場經(jīng)濟的原則推行計量用水和合同制供水，并逐步形成政府調(diào)控、民主協(xié)商、用水戶參與管理這樣一種嶄新的水利管理體制模式。 灌區(qū)機制創(chuàng)新科學(xué)合理地劃分都江堰水利工程經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，建立起政府補貼和市場補償相結(jié)合的復(fù)合補償機制。 與體制改革相配套，機制創(chuàng)新首先要從科學(xué)合理地劃分公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)著手，并以此為基礎(chǔ)建立起政府補貼和市場補償相結(jié)合的新型補償機制。 其中，對經(jīng)營性資產(chǎn)主要采用市場補償?shù)姆绞?，即剝離出都江堰管理局及各灌區(qū)管理處的水利國有經(jīng)營性凈資產(chǎn)，成立都江堰水利產(chǎn)業(yè)集團有限責(zé)任公司，由其進入市場運作，參與市場競爭，以向市場供應(yīng)農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)和城市生活源水來收取經(jīng)營性供水收入，并積極投資新的經(jīng)濟增長點，以便用獲得的投資收益來補償經(jīng)營性資產(chǎn)正常運轉(zhuǎn)和擴大再生產(chǎn)所需的耗費性支出；對公益性資產(chǎn)則采用政府補貼的形式，這部分資產(chǎn)既可由都江堰管理局和各灌區(qū)管理處管理，也可委托水利產(chǎn)業(yè)集團進行管理，它正常運行所需的耗費性支出由政府補貼來予以補償。 只有這樣，才能使國家賦予都江堰水利工程管理的各項公益性社會服務(wù)職能得以最充分、最有效的行使和發(fā)揮。 以都江堰水利產(chǎn)業(yè)集團為投融資載體，搞好資本運營，建立起政府投入和市場融資相結(jié)合的新型投融資機制。 都江堰水利產(chǎn)業(yè)集團有限責(zé)任公司的組建和運作，是對灌區(qū)水利管理體制和機制創(chuàng)新的一種重要探索，也為灌區(qū)水利建立新的投融資機制打下了堅實的基礎(chǔ)。 在目前水價嚴重背離供水成本的現(xiàn)實條件下，收取的供水收入資金難以滿足灌區(qū)正常運行和擴改建工程的資金需要，資金的嚴重缺乏已經(jīng)成為制約都江堰水利工程運行和發(fā)展的一個重要因素。 因此，必須建立起一套行之有效的、政府投入和市場融資相結(jié)合的灌區(qū)新型投融資機制。 根據(jù)灌區(qū)實際情況，目前政府投入仍應(yīng)處于主導(dǎo)地位，這就要求把都江堰水利產(chǎn)業(yè)集團作為政府投入的國有出資人代表，負責(zé)對國家投資進行經(jīng)營管理，以確保國有資本保值增值；在時機成熟時，加大資本運作力度，嘗試將水利產(chǎn)業(yè)集團中優(yōu)良資產(chǎn)進行重新組合，組建股份公司并爭取上市，以充分利用資本市場的融資功能，直接募集社會資本，投入都江堰水利工程擴改建及其他項目，獲得良好的投資效益，從而保證都江堰水利工程的正常運行和可持續(xù)發(fā)展。 繼續(xù)深化水價改革，提高自我維持能力。 實行有償服務(wù)、按供水成本計收水費是灌區(qū)經(jīng)營管理的基本原則。 要向社會和用水戶廣泛宣傳灌溉供水及灌排技術(shù)服務(wù)所具有的商品屬性，增強用水戶參與水費改革的自覺性和積極性。 要依據(jù)水利產(chǎn)業(yè)政策，以經(jīng)營性資產(chǎn)為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程和經(jīng)濟發(fā)展狀況，合理制定水價和水價實施政策，以探索和建立既符合市場經(jīng)濟規(guī)律又符合都江堰灌區(qū)實際的水費收繳體系。 同時，也要考慮用水戶對水費的實際承受能力，要在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，與農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門緊密配合，為合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、切實增加農(nóng)民收入提供服務(wù)。 加大內(nèi)部改革力度，調(diào)動職工的勞動積極