廣州建設(shè)項目優(yōu)化審批流程存在的問題.doc

廣州建設(shè)項目優(yōu)化審批流程存在的問題 本篇論文目錄導(dǎo)航：【題目】廣州建設(shè)項目審批流程改進(jìn)探討【第一章】建設(shè)項目審批步驟優(yōu)化研究緒論【第二章】廣州工程項目審批流程改革實施現(xiàn)狀【第三章】廣州建設(shè)項目優(yōu)化審批流程存在的問題【第四章】建設(shè)項目審批流程優(yōu)化問題原因分析【第五章】廣州建設(shè)項目審批流程進(jìn)一步優(yōu)化的建議【結(jié)語/參考文獻(xiàn)】廣州建設(shè)項目審批制度改善研究結(jié)語與參考文獻(xiàn)3 廣州建設(shè)項目優(yōu)化審批流程存在的問題試行方案的施行，在廣州建設(shè)項目審批領(lǐng)域刮起了一股小旋風(fēng)，它在審批流程再造方面做了有益的嘗試，局部審批時間得到縮減，審批部門的服務(wù)態(tài)度有了很大的改善，建設(shè)項目申報人普遍覺得”臉好看”了，但是”事依舊難辦”.據(jù)廣州市政務(wù)管理辦公室統(tǒng)計，2013 年全年，共受理了并聯(lián)審批案件 109 宗，辦結(jié) 94 宗1.只有約 3%的建設(shè)項目選擇并聯(lián)審批方式辦理報批2.廣州建設(shè)項目優(yōu)化審批流程存在什么問題？本章將從制度設(shè)置、實施細(xì)節(jié)、硬件配套三個方面進(jìn)行歸納總結(jié)。 制度設(shè)置方面。建設(shè)項目審批的優(yōu)化應(yīng)該是一個整體性的系統(tǒng)工程，審批事項的清理、審批流程的再造、軟硬件配套、嚴(yán)格的監(jiān)管，缺一不可。試行方案雖然在總體思路上明確了要通過”大幅度減少審批事項、大幅度縮短審批時限”,”努力構(gòu)建與國際通行規(guī)則相適應(yīng)的營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展”,從而”建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”,但是在改革方式上偏重于通過局部的流程再造來提高建設(shè)項目的審批效率，對建設(shè)單位反映的其他問題如”審批事項多、流程復(fù)雜、稅費多、腐敗問題”的回應(yīng)性不夠，整體的試行效果不理想。 審批事項數(shù)量不減反增。試行方案在改革方式里沒有提及對審批事項的直接審查和清理。試行方案實施后，只取消了建設(shè)項目規(guī)劃報建階段”設(shè)計方案審查”一個事項，其余事項均被保留。同時很多審批事項增設(shè)了”審批咨詢”環(huán)節(jié)，設(shè)置咨詢環(huán)節(jié)的本意是為了促使審批部門轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)申報人，由申報人自由選擇，但實際報批過程中，為了避免正式審批退案情形頻繁發(fā)生，很多審批部門都建議申報人就審批事項先進(jìn)行立案咨詢，再行正式申報審批，這造成審批環(huán)節(jié)不減反增。如審批部門經(jīng)辦人 H 說：咨詢環(huán)節(jié)你們是可以自由選擇的，但我建議你們在正式申報之前先立案咨詢，讓經(jīng)辦人先看一次，有什么問題他會在咨詢回復(fù)意見中一并提出來。建設(shè)項目的審批不同于一般的行政審批，它除了審查報批材料夠不夠，它還得審查設(shè)計圖紙，設(shè)計上或多或少都會有一些問題，經(jīng)辦人案件辦理的時間一般只有 1-2 天，就算經(jīng)辦人想讓你改圖紙、換圖紙，但時間又來不及，一旦發(fā)現(xiàn)有問題，他就只能直接出具不同意的意見，退案，下一次再重新申報。如果要辦理并聯(lián)審批，那就更是要和我們的業(yè)務(wù)處室預(yù)先溝通，我們也好和幾個相關(guān)的并聯(lián)單位打好招呼，要不然時間上肯定來不及”（訪談編號 P-4）自由選擇環(huán)節(jié)就這樣變成了”必選”環(huán)節(jié)，這實際上造成了項目審批事項的重復(fù)申報。建設(shè)項目”審批事項多”的現(xiàn)狀并沒有得到改變。 審批全流程時間未見明顯縮短。試行方案整合了 22 個審批部門、50 項審批事項、5 個審批環(huán)節(jié)1,但是，通過附表 1 可以看到，建設(shè)項目審批涉及的部門及事項遠(yuǎn)不止這些。部分由企業(yè)或中介代管代批的事項（例如水、電、臨水、臨電等），基于行業(yè)利益考慮，企業(yè)也不愿將其列入聯(lián)合審批范圍。試行方案只對建設(shè)項目審批全流程的一小部分進(jìn)行了整合，還有很多審批流程游離在試行方案的整合之外，造成建設(shè)項目審批的全過程總用時未見明顯縮短。一個項目落地，審批流程”包括項目立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等兩百多個行政審批環(huán)節(jié)，各部門互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批，常常需耗時 300-500 個工作日，審批時限延至 2-3 年?！?此外，根據(jù)試行方案，立項、用地、規(guī)劃和施工許可 4 個階段的總審批時限為30 個工作日，這 30 個工作日是指進(jìn)入審批流程后，政府部門單純的審批時間。而有些時間是不被計算在內(nèi)的，包括：一是建設(shè)項目申報人為準(zhǔn)備申報材料而花費的時間，例如委托設(shè)計單位進(jìn)行方案設(shè)計、工程招投標(biāo)等；二是完成審批流程前置工作的時間，例如規(guī)劃選址、用地預(yù)審前需要開展地質(zhì)災(zāi)害危險性評估確認(rèn)等；三是進(jìn)入審批流程后專家技術(shù)評審的時間、法律規(guī)定保證公眾知情權(quán)所花的時間以及不屬于市、區(qū)級審批部門控制的時間，比如大型建筑初步設(shè)計審查里專家評審的時間、環(huán)評公示的時間、土地征收時報請省或者國家審批的時間、征收拆遷的時間等等都不被計算在內(nèi)。誠如項目報批人 Z 所言：試行方案出臺后，政府部門講得最多的就是全流程”37 個審批工作日”搞定，實際哪有這么快，據(jù)我們統(tǒng)計，就算是審批時間壓縮后，要整體走完立項、用地、規(guī)劃、施工、驗收五個階段，包括所有政府外延機(jī)構(gòu)、事業(yè)中介結(jié)構(gòu)的審批，至少還需要 400 幾個審批工作日，這還不包括我們準(zhǔn)備材料的時間。（訪談編號 B-3）一方面由于大量的審批事項游離在試行方案的整合之外，另一方面由于試行方案整合的審批事項中有部分審批環(huán)節(jié)的時間沒有計算在審批時效內(nèi)，因此建設(shè)項目前期實際用于跑報批的時間遠(yuǎn)長于試行方案所講的 30 個工作日，建設(shè)項目審批時間長的難題沒有得到根本性的破解。 審批部門各自為政，聯(lián)合效果微。試行方案把建設(shè)項目的審批流程劃分為立項、國土、規(guī)劃、施工許可、竣工驗收 5 個階段，然后每個階段內(nèi)主要的審批事項實行并聯(lián)審批。試行方案是對審批流程的一種再造，但這種再造只是審批事項粗淺層”物理式”的整合，具體到單個審批事項，各審批部門之間仍保持了各自的獨立性，原來是哪個機(jī)關(guān)的許可權(quán)還是哪個機(jī)關(guān)行使，環(huán)保審批依然由環(huán)保局負(fù)責(zé)，消防、人防、建委等也是各司其職，總體上沒有實現(xiàn)審批權(quán)的融合、轉(zhuǎn)移，部門之間更多是被動協(xié)作而不是主動聯(lián)合。在實施過程中，除了收案環(huán)節(jié)是由牽頭單位一個窗口統(tǒng)一收案外，其他環(huán)節(jié)包括資料的審查、案件的審批均是各個審批單位獨立完成，審批過程中與申報單位的溝通也由各單位自行溝通，甚至某些部門的審批結(jié)果也是單獨發(fā)放。如項目報批人 Z 所言：現(xiàn)在的審批模式都不能算真正的聯(lián)合審批，第一，并聯(lián)審批的資料與各個部門單獨審批所需的資料一樣，資料沒整合；第二，審批由原來的審批部門單獨實施，各專業(yè)審批之間如果碰到問題，仍然要項目報審人居間協(xié)調(diào)。現(xiàn)在的優(yōu)化方式只是收案統(tǒng)一到一個窗口收，審批意見統(tǒng)一匯總到一個窗口發(fā)而已，根本未達(dá)到聯(lián)合審批，報批人協(xié)調(diào)難度一點都沒減少。（訪談編號 B-3）報批人 Z 所講正反映了各審批事項依然各自為政的問題。因為審批部門各自為政，所以審批效率得不到有效的提高，建設(shè)項目審批協(xié)調(diào)難的局面也未得到改變。 審批涉及者眾，協(xié)調(diào)難度大。從表 3-1 可以看到，并聯(lián)審批各環(huán)節(jié)的實施牽涉到數(shù)個部門，在同一階段，審批事項的組織、問題的協(xié)調(diào)、督辦都是由牽頭部門來完成。”審批集裝箱”只是一個虛的臨時性組織，牽頭部門與各并聯(lián)審批部門分別隸屬于不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)（即”條塊”體系中的”條”），在我國，行政部門間的協(xié)調(diào)普遍存在”條強(qiáng)塊弱”的狀態(tài)，一旦各并聯(lián)部門出現(xiàn)分歧或者矛盾，牽頭部門將很難從中協(xié)調(diào)。尤其是牽頭部門為區(qū)一級單位、并聯(lián)審批部門涉及市級審批部門的時候（如圖 2-10 所示），由下級部門催辦上級審批部門，協(xié)調(diào)的難度就更大。有些時候，同一”集裝箱”內(nèi)不同審批部門間甚至還存在著互相推諉的情形，例如有的牽頭部門提出”沒能力幫兄弟部門審核文件是否合格，你們（兄弟部門）來人看吧”,有些時候窗口收了件，”兄弟單位沒人來確認(rèn)，辦事人一耗就是 1天”.試行方案未能突破傳統(tǒng)行政體制下的職能分割和部門壁壘，”整個調(diào)整，沒動法規(guī)，沒動架構(gòu)，卻依然阻力重重”1. 對行政部門以外的審批部門缺乏有效的監(jiān)管。建設(shè)項目的審批除了行政部門實施的行政許可，也包括了國安、文物、河道、水利、航空控高等部門的行政審批，還包括了自來水、電力、煤氣等行業(yè)管理以及評估、測量、勘察這些中介組織實施的服務(wù)行為，近年隨著審批事項的轉(zhuǎn)移下放，越來越多的審批事項轉(zhuǎn)由行業(yè)管理單位、中介等組織來承擔(dān)。對于這些組織實施的審批事項缺少必要的規(guī)范和監(jiān)管，中介組織的技術(shù)力量良莠不齊，某些部門存在”二政府”的現(xiàn)象，甚至有行業(yè)壟斷、亂收費、腐敗問題存在，如建設(shè)項目報建人 C 說：隱形行業(yè)壟斷的行為還是比較多的，例如工程竣工后，自來水經(jīng)過有資質(zhì)的檢測單位檢測合格后可以申請轉(zhuǎn)為永久用水，市面上有檢測資質(zhì)的單位不少，但是在某些縣、區(qū)，供水公司只認(rèn)其下屬的檢測機(jī)構(gòu)出具的檢測報告，其他機(jī)構(gòu)的不認(rèn)可，他也拿不出什么文件規(guī)定，但實際操作中不那樣做你就驗收不了，轉(zhuǎn)不了永久用水。在水、電、煤氣等行業(yè)這些行為還是比較常見的。（訪談編號 B-2）試行方案在保障機(jī)制里提到要”建立和完善審批中介服務(wù)誠信體系：規(guī)范與建設(shè)工程項目審批有關(guān)的中介服務(wù)行為，加強(qiáng)對中介服務(wù)行為的監(jiān)管，加大對中介機(jī)構(gòu)失信行為的曝光、通報等處罰力度?！钡谠囆蟹桨笇嵤┑膬赡昀?，未見出臺具體的實施規(guī)定，未見對中介審批事項進(jìn)行整頓、規(guī)范，對中介組織缺少有效的監(jiān)督管理。 實施細(xì)節(jié)方面。 申報資料問題多。試行方案實施后，被建設(shè)項目申報人吐槽最多的就是申報資料問題多，包括一次性提交數(shù)量份數(shù)多，存在重復(fù)提交，反復(fù)核對原件，申報資料與審批事項相關(guān)性不強(qiáng)、實際收取資料與網(wǎng)站公布清單不一致等問題。從表 3-1 可以看到，施工許可階段的并聯(lián)審批需要提交的申報材料高達(dá) 218 項，而且所有的復(fù)印件不僅要加蓋申報單位公章，還得提供原件供窗口核對。要按要求把審批申報的材料一次性準(zhǔn)備好不容易。提交的申報材料不僅很多而且很多都是重復(fù)提交，對同一個審批部門來說，前一審批事項提交了，后一審批事項還得提交；對同一并聯(lián)階段來說，向這個并聯(lián)審批單位提交了，還得向那個并聯(lián)審批單位提交。例如：所有審批部門的審批事項都單獨收取申報單位的法定代表人身份證明材料，包括組織結(jié)構(gòu)代碼證、營業(yè)執(zhí)照等；規(guī)劃報建階段，所有的審批部門都要申報人提供建設(shè)用地規(guī)劃許可證及附圖；再如辦理土地劃撥及建設(shè)用地批準(zhǔn)書手續(xù)前，申報人需要委托國土局下屬的測繪院辦理出讓（劃撥）宗地平面圖、建設(shè)用地批準(zhǔn)書附圖、建設(shè)用地套圖、地理位置圖、正射影像圖 5 份圖紙的測繪，這 5 份圖紙的申辦材料一模一樣，一般也是同時委托測繪，測繪院完全可以作為一個委托事項只收取一套委托材料，但實際上，測繪院要求申報人為每一份圖紙單獨委托材料。申報資料不僅繁多，某些環(huán)節(jié)還存在申報資料與審批事項相關(guān)性不強(qiáng)的現(xiàn)象。例如申請電力增容審批的材料里，不僅要求提供單位法人證明材料、授權(quán)委托書、被委托人的身份證、工作證復(fù)印件，還要求提供社保局出示的被委托人的社保證明，被委托人的社保證明與電力增容審批有何相關(guān)？除此以外，有些審批部門還會根據(jù)”內(nèi)部文件”,要求申報人在網(wǎng)站公布的清單之外額外增加申報材料，實際收取的資料與網(wǎng)站公布的不符。這些情況都大大地增加了審批事項的申報難度，如項目報批人 R 說：消防設(shè)計審核及竣工驗收的資料最難準(zhǔn)備，不僅數(shù)量多，要求繁雜，而且經(jīng)常變動，資料清單變動了網(wǎng)上也不及時更新，據(jù)他們窗口人員說網(wǎng)上的資料清單都是兩年前的了。消防設(shè)計審核網(wǎng)上申報在廣東省公安廳消防局的網(wǎng)上辦事服務(wù)大廳進(jìn)行，但申報表要在廣州市公安局的金盾網(wǎng)下載，而實際收取的資料清單又以窗口提供的為準(zhǔn)，所以每次申報前都得先跑窗口一趟，拿最新版的資料清單，真是不勝其煩。（訪問編號：B-5） 審批易退案，導(dǎo)致反復(fù)申報。試行方案實施后，流程整合涉及審批事項的承諾辦結(jié)時間大為縮短，例如建設(shè)工程規(guī)劃許可證的辦理，由 20 個工作日縮短到 11 個工作日，建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格證的辦理，也由 20 個工作日縮短到 5 個工作日。由于廣州建設(shè)項目審批系統(tǒng)已納入政務(wù)監(jiān)管平臺，審批事項超時辦結(jié)會被系統(tǒng)”亮紅燈”,因此在實際審批過程中，只要申報的材料存在瑕疵，無論大小，審批人員就會出具退案意見。并聯(lián)審批時限過短，導(dǎo)致建設(shè)項目審批易退案，需要反復(fù)申報，項目實際申報時間不少反增。試行方案要求各個審批部門在正式審批前要設(shè)置咨詢環(huán)節(jié)，本意是為了促使審批部門轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)申報人，由申報人自由選擇，但實際報批過程中，為了避免正式審批退案情形頻繁發(fā)生，很多審批部門都建議申報人就審批事項先進(jìn)行立案咨詢，再行正式申報審批，如審批部門經(jīng)辦人 H 說：咨詢環(huán)節(jié)你們是可以自由選擇的，但我建議你們在正式申報之前先立案咨詢，讓經(jīng)辦人先看一次，有什么問題他會在咨詢回復(fù)意見中一并提出來。建設(shè)項目的審批不同于一般的行政審批，它除了審查報批材料夠不夠，它還得審查設(shè)計圖紙，設(shè)計上或多或少都會有一些問題，經(jīng)辦人案件辦理的時間一般只有 1-2 天，就算經(jīng)辦人想讓你改圖紙、換圖紙，但時間又來不及，一旦發(fā)現(xiàn)有問題，他就只能直接出具不同意的意見，退案，下一次再重新申報。如果要辦理并聯(lián)審批，那就更是要和我們的業(yè)務(wù)處室預(yù)先溝通，我們也好和幾個相關(guān)的并聯(lián)單位打好招呼，要不然時間上肯定來不及”（訪談編號 P-4）自由選擇環(huán)節(jié)就這樣變成了”必選”環(huán)節(jié)，實際造成了項目審批事項重復(fù)申報。 政策變動頻繁，前后銜接不暢。政策變動頻繁，前后銜接不暢，出現(xiàn)審批真空，增加了建設(shè)項目申報人的協(xié)調(diào)難度。伴隨行政審批改革而來的，必然是各審批要素的變動，包括審批流程、審批權(quán)限、申報條件、申報資料等。審批要素的頻繁變動一方面使得申報人需要花費很多精力去了解最新的審批要求，降低了審批準(zhǔn)備工作的效率；另一方面也導(dǎo)致變動初期，容易出現(xiàn)審批事項前后銜接不暢，出現(xiàn)審批真空，增加了建設(shè)項目申報人協(xié)調(diào)的難度。例如在大型建筑項目初步設(shè)計審查事項下放的過程中，有些區(qū)審圖專家?guī)爝€沒有建立，無法進(jìn)行初步設(shè)計審查，而市住建委又認(rèn)為審批權(quán)限已經(jīng)下放，所以他們不能收案。又如項目報批人W 說：這幾年的建設(shè)項目審批改革總的來說是越改越好，但有些時候改得讓我們有點無所適從，事情不知道該怎么辦。例如：早期，建設(shè)項目的衛(wèi)生防疫預(yù)評價審批是區(qū)衛(wèi)生防疫站負(fù)責(zé)，后來這個審批權(quán)統(tǒng)一收歸市衛(wèi)生防疫站，我們有幾個項目剛好跨了這個變革前后階段，審批的時候在區(qū)里批的意見，到項目建成驗收時，區(qū)里已經(jīng)沒有建設(shè)項目竣工驗收的權(quán)限。我們咨詢市站，市站說誰審批誰驗收，他們沒有前期的審批資料，所以他們沒辦法驗收；我們咨詢區(qū)站，區(qū)站又認(rèn)為他們已經(jīng)沒有權(quán)限，不能進(jìn)行驗收審批。（訪談編號 B-4）這幾年審批政策變動特別頻繁，像衛(wèi)生防疫預(yù)評價審批權(quán)變動前后沒銜接好的情形經(jīng)常出現(xiàn)，既不利于對建設(shè)項目實施有效監(jiān)管，又陡增了報批人的協(xié)調(diào)工作的難度。在實際審批工作中，常常出現(xiàn)有利益好處的審批事項，各部門爭著做，沒有太多利益好處的服務(wù)性質(zhì)的事項，各部門往外推，這也極大地?fù)p害了政府部門的公信力及形象。 重點項目不”重點”,綠色通道打折扣。2012 年，廣州市制定了重點建設(shè)項目的綠色通道政策，具體做法就是發(fā)改部門或者建設(shè)主管部門審定一批重點項目，各審批部門對納入綠色通道的建設(shè)項目在審批過程中要優(yōu)先審批，縮短審批時間，在規(guī)范允許的范圍內(nèi)可以特事特辦，對某些前置條件允許后置辦理。但是在實際審批中，綠色通道的作用不是十分明顯，重點項目未能受到”重點”對待，一是綠色通道的規(guī)定滯后于行政審批改革，對于某些審批事項，綠色通道要求的審批時限與一般建設(shè)項目的審批時限相仿，有些甚至比一般審批時限還要長。二是，在某些審批部門，帶”綠色通道”標(biāo)識的重點建設(shè)項目未受到優(yōu)先辦理，其審批時限與一般項目并無二致（在綠色通道要求時限短于一般項目的前提下），要想特事特辦，更是需要多方協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。 硬件配套方面。 投入大，收效微，重復(fù)建設(shè)。電子政務(wù)系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，投入大，但未達(dá)預(yù)期收效。電子政務(wù)系統(tǒng)是實現(xiàn)網(wǎng)上審批的物質(zhì)基礎(chǔ)，網(wǎng)上審批發(fā)展的過程也是電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)展的過程。政府各組成部門建成數(shù)量較多的電子政務(wù)系統(tǒng)，但資源整合不充分，重復(fù)建設(shè)、互不兼容現(xiàn)象非常嚴(yán)重。以荔灣區(qū)為例，就有國家級系統(tǒng) 3 個、省級系統(tǒng) 6 個、市級系統(tǒng) 38 個，共計 47 個系統(tǒng)，都是市級以上的系統(tǒng)；同時一個部門擁有幾個不同的系統(tǒng)，如區(qū)人社局有 7 套系統(tǒng)、區(qū)國土房管局也有 6 套1.在各個審批部門原有的辦公自動化系統(tǒng)基礎(chǔ)上，廣州市又投資建成了廣州建設(shè)項目審批系統(tǒng)、并配套建設(shè)了審批信息共享平臺；構(gòu)建成政務(wù)服務(wù)與電子監(jiān)察融合的一體化工作平臺。種類雖多，但這些系統(tǒng)功能相近、模式相似，未能很好地做到資源共享，建設(shè)存在重復(fù)投入現(xiàn)象。如審批部門 X 部長說：政府好幾個部門都建立了專業(yè)性很強(qiáng)的 GIS 系統(tǒng)，這些系統(tǒng)涉及大量重復(fù)的公共地理信息數(shù)據(jù)收集、處理、建庫和日常更新工作，同時每個系統(tǒng)無論應(yīng)用深度如何，都需要購買整套的 GIS 平臺軟件，在平臺軟件的基礎(chǔ)上再開發(fā)各種應(yīng)用功能，不同部門之間的許多應(yīng)用功能其實存在很大的相似性。地理數(shù)據(jù)是海量數(shù)據(jù)，其獲取、制作、加工、更新均需要大量的人力、物力，地理信息的生產(chǎn)成本也非常昂貴，目前各個部門大都各自制作、重復(fù)建設(shè)，造成各個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)不一致，還導(dǎo)致了國家資源的極大浪費。如果可以對這些系統(tǒng)進(jìn)行整合，那會節(jié)省很多建設(shè)費用。（訪談編號 P-2）廣州市政府及各級部門用于建設(shè)工程項目審批電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)及維持運轉(zhuǎn)的總費用有多少，筆者目前未能搜索到權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)字。按目前的財政體系，一般各個政府部門的電子政務(wù)建設(shè)費用都由各部門單獨申報、獨立支出。通過研讀部分政府部門的年度預(yù)算報告，政府投入到電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的費用可以從中窺知一二，表 3-3 統(tǒng)計了廣州市人民政府政務(wù)管理辦公室、廣州市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、廣州市國土資源和規(guī)劃委員會三個政府部門 2013 年-2015 年間用于電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的專項經(jīng)費預(yù)算，從統(tǒng)計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)近些年政府部門對電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的投入一般占到部門當(dāng)年支出的1%-7%,有些甚至高達(dá) 27%多，占比較多，并且有逐年上升的趨勢。政府對建設(shè)項目審批領(lǐng)域的電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)投入雖大，卻沒有達(dá)到理想的效果，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是審批系統(tǒng)缺乏互動性和回應(yīng)性。對報批人來說有些申報所需的信息在電子政務(wù)系統(tǒng)無法查找到，申報人通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)咨詢的問題未能得到實時的回復(fù)，通過網(wǎng)上申報的事項大部分還必須到大廳提交紙質(zhì)文件，網(wǎng)上審批系統(tǒng)在實際運用中更像是試運行的狀態(tài)，網(wǎng)上審批流程走一遍，網(wǎng)下的審批流程還得走一遍。因此通過辦事大廳以面對面的方式來完成建設(shè)項目的審批申報還是辦事的主流。造成這種局面固然有申報人使用習(xí)慣的原因，但更重要的原因是電子政務(wù)系統(tǒng)還有很多需要完善的地方，廣州市政務(wù)管理辦公室主任鄭漢林認(rèn)為”政府在電子政務(wù)對外服務(wù)方面投入不少，但成效與投入不相適應(yīng)?，F(xiàn)在多數(shù)企業(yè)與市民辦事還是主要通過大廳面對面的方式來完成，這說明電子政務(wù)還有很大的努力空間”1.另一方面審批系統(tǒng)的適用性有待提高。對于審批人來說對建設(shè)項目審批系統(tǒng)的應(yīng)用也不充分，電子簽章、電子證照互用互認(rèn)和電子歸檔的機(jī)制還沒有完善，盡管申報人已經(jīng)網(wǎng)上提交所有要求的申報材料的電子文件，審批人為保證申報材料的真實性需要反復(fù)核對原件，而且必須把紙質(zhì)申報材料歸檔；由于許多審批所需的基礎(chǔ)技術(shù)數(shù)據(jù)沒有共享，部分存在更新滯后的問題，所以建設(shè)項目審批系統(tǒng)聯(lián)合實時審批的效果也大打折扣。此外，各審批系統(tǒng)的穩(wěn)定性、易用性也有待加強(qiáng)。項目報批人 W 就提出：我覺得政務(wù)系統(tǒng)的穩(wěn)定性也要加強(qiáng)。我們單位就碰到過因為政務(wù)系統(tǒng)出問題，申報被延誤的情況。2013 年 12 月初，我們委托國土局的測量隊做新校區(qū)征地的結(jié)案附圖，正常情況 20 個工作日就能出來成果，但是由于國土系統(tǒng)的問題，一直拖到2014 年 4 月初才拿到圖，足足延遲了 3 個月；還有一次，我們報一個征收國有土地的結(jié)案手續(xù)，紙質(zhì)的申報材料都送到窗口了，后來被告知，因為系統(tǒng)出故障，沒辦法成功網(wǎng)上申報、上傳審批材料，那一次也差不多搞了半個月才恢復(fù)正常。人不在崗，別人還能頂上，機(jī)器罷工就真的是沒有辦法了。（訪談編號 B-4）電子政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用的受限，使得系統(tǒng)建設(shè)之初被賦予的精簡審批事項、簡化辦事環(huán)節(jié)、提高行政運行效率和公共服務(wù)水平、創(chuàng)新政府管理方式的功效未能得到理想的發(fā)揮。 數(shù)據(jù)共享程度低，存在信息孤島。各審批部門的審批信息、支撐審批的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息共享程度低，存在信息孤島，導(dǎo)致廣州市建設(shè)項目審批系統(tǒng)應(yīng)用效果不理想，未能成為提高審批效率、轉(zhuǎn)變政府職能的有力推手。信息孤島原指那些相互之間在功能上不關(guān)聯(lián)互助、在信息上不共享互換、信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用相互脫節(jié)的計算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)。引申到政務(wù)領(lǐng)域，信息孤島是指。政府部門各自建設(shè)、維護(hù)管理獨立的信息系統(tǒng)，這些信息系統(tǒng)都由各個部門自己的信息中心管著，有獨立的數(shù)據(jù)庫、有獨立操作系統(tǒng)和用戶界面、甚至有自己部門開發(fā)的應(yīng)用軟件，這些信息系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不共享、不互換。據(jù)審批部門 X 部長介紹：建設(shè)項目審批系統(tǒng)已經(jīng)建好了，但是應(yīng)用效果不好。除了規(guī)劃局比較主動外，其他幾個單位都不想把數(shù)據(jù)共享出來，所以目前也就是放在那里而已。廣州市推動地理信息共享方面做得也不夠好，除前年做了發(fā)改、國土、規(guī)劃的”三規(guī)合一”,其他的到現(xiàn)在也沒有實質(zhì)性的進(jìn)展（訪談編號 P-2）廣州建設(shè)項目審批系統(tǒng)雖然已經(jīng)建成運行，并實現(xiàn)部分部門內(nèi)部審批系統(tǒng)的對接及信息上傳，但是就全審批流程來說基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息共享程度還是比較低，存在信息孤島現(xiàn)象。信息孤島表現(xiàn)為：第一，很多部門未上傳共享審批結(jié)果數(shù)據(jù)。建設(shè)項目審批系統(tǒng)現(xiàn)在只是把發(fā)改、國土、規(guī)劃、建委等幾個部門的最終審批成果錄入，還有公安消防、衛(wèi)生、環(huán)保、文物、民防、交通、水利、供水、供電、地名等部門的審批數(shù)據(jù)未實現(xiàn)共享，這導(dǎo)致申報人仍然要反反復(fù)復(fù)向后續(xù)審批部門提交前期審批結(jié)果的紙質(zhì)文件，為證明提交的復(fù)印件材料是真實有效的，在窗口遞件時還需要提供原件核對，審批人在審批過程中也要反復(fù)核對紙質(zhì)文件來獲取數(shù)據(jù)信息，從而降低了網(wǎng)上審批系統(tǒng)帶給申報人和審批人的便利性，也降低了審批的效率。誠如審批經(jīng)辦人 P 說：我們要一份一份核對原件，并在復(fù)印件上加蓋”已核對，與原件相符”的章。不核對不行啊，怕有造假的。收了件以后，我們要把你們提交的紙質(zhì)版材料逐份掃描，再上傳到網(wǎng)上審批系統(tǒng)，然后把紙質(zhì)材料流轉(zhuǎn)給后臺的審批經(jīng)辦人。（訪談編號 P-3）網(wǎng)上審批系統(tǒng)便利性差，導(dǎo)致審批經(jīng)辦人的工作量增加，這就降低了審批經(jīng)辦人推動網(wǎng)上審批的內(nèi)生動力，也就減慢了網(wǎng)上審批推廣的進(jìn)程。第二，系統(tǒng)共享的空間數(shù)據(jù)不足以支撐建設(shè)項目審批全流程的需要。數(shù)據(jù)不共享，可能導(dǎo)致一個部門批出來的結(jié)果與另一個部門審批的結(jié)果有沖突，申報人只好在各審批部門中往返協(xié)調(diào)，勞心費事。建設(shè)項目審批是一個專業(yè)性很強(qiáng)的審批工作，它需要很多專業(yè)數(shù)據(jù)例如土地規(guī)劃信息、城市規(guī)劃信息、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃信息、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃信息、交通路網(wǎng)規(guī)劃、市政綜合管網(wǎng)、建筑設(shè)計等等技術(shù)數(shù)據(jù)的共同支撐，而目前廣州市建設(shè)項目系統(tǒng)共享的空間數(shù)據(jù)只包含了衛(wèi)星影像、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地、控制性規(guī)劃導(dǎo)則、政務(wù)電子地圖、規(guī)劃道路紅線等，這未足以支撐建設(shè)項目審批全流程的需要。如項目申報人 C 說：控規(guī)調(diào)整沒有征求電力部門的意見，新一輪控規(guī)調(diào)整后，原來規(guī)劃有的變電站由于與新控規(guī)不符，無法進(jìn)行施工，影響了周邊小區(qū)的用電。聽說在地鐵的報建過程中，也經(jīng)常會碰到地鐵線路批下來但與控規(guī)不符合的情況，需要花很多時間去重新報批和協(xié)調(diào)。（訪談編號 B-2）第三，有些部門”內(nèi)網(wǎng)”（部門內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)）與”外網(wǎng)”（廣州市建設(shè)項目審批系統(tǒng)）同時獨立運行，并未互聯(lián)互通，同時資料要兩個系統(tǒng)重復(fù)錄入，也增加了收案窗口人員的工作量。例如建筑工程規(guī)劃報建階段的并聯(lián)審批，對于消防審批，申報人要先進(jìn)入”廣東省公安廳消防局網(wǎng)上辦事服務(wù)大廳”進(jìn)行網(wǎng)上申報，當(dāng)材料從規(guī)劃局并聯(lián)窗口報進(jìn)時，窗口人員需要在工作建設(shè)項目審批系統(tǒng)錄入相關(guān)信息，當(dāng)紙質(zhì)的材料流轉(zhuǎn)到消防局窗口后，消防局窗口人員又要在其內(nèi)部審批系統(tǒng)”消防監(jiān)督管理系統(tǒng)”上重新錄入、受理、流轉(zhuǎn)，同一個審批事項的資料要在三個不同的網(wǎng)站進(jìn)行錄入、申報。內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)的不對接，也為審批規(guī)避監(jiān)管提供了便利，仍然以消防審核事項為例，并聯(lián)辦結(jié)的時限要求是 11 個工作日，而實際上消防審核批文往往要滿 20 個工作日才能發(fā)放。廣州市人民政府政務(wù)管理辦公室的鄭漢林主任也認(rèn)為：電子政務(wù)應(yīng)用不容易推進(jìn)，特別是基建領(lǐng)域，政府部門自身存在太多”信息孤島”,各部門都投入人力物力建設(shè)各自的審批系統(tǒng)，但跨部門信息共享機(jī)制未能很好建立。一方面給網(wǎng)上審批帶來困難，另一方面增加了相對人準(zhǔn)備審批材料的工作量，信息孤島是推進(jìn)電子政務(wù)過程中遇到的最大障礙1. 政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展不均衡。政務(wù)服務(wù)中心是政府行政體制改革下發(fā)展起來的新生事物。依靠各級政務(wù)服務(wù)中心，廣州市建設(shè)項目各行政審批部門集中到中心開設(shè)辦事窗口，從而減少了建設(shè)項目申報人滿城跑腿的局面，獲得了建設(shè)項目申報單位的廣泛認(rèn)同。然而，由于缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計作為支撐，在取得成績的同時，政務(wù)服務(wù)中心在建設(shè)項目審批領(lǐng)域也存在很多需要解決的問題，包括：一方面，從廣州市及各區(qū)政務(wù)服務(wù)中心基本情況統(tǒng)計表（表 2-2）可以了解到市、區(qū)兩級各