信息資源共享的體制與機(jī)制研究.doc

關(guān)于信息資源共享的體制與機(jī)制研究華平瀾 吳曉敏2004年1月信息資源共享是國家實(shí)現(xiàn)信息化的關(guān)鍵問題。在當(dāng)前電子政務(wù)國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和12金工程建設(shè)中，如何解決信息資源的交換與共享問題已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。一、現(xiàn)狀與問題2002年國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組出臺了關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見,將12金工程、人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟(jì)等四個國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)作為“十五”期間電子政務(wù)的主要任務(wù)。并且提出電子政務(wù)外網(wǎng)平臺的建設(shè)要求，以解決政府各部門網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)跨部門的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換、資源共享的目標(biāo)。但長期以來，政府部門的條塊分割，信息資源部門所有的現(xiàn)狀導(dǎo)致信息資源跨部門共享困難，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，信息資源建設(shè)與共享進(jìn)展緩慢。下面就以正在進(jìn)行的人口與法人單位國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)為例，分析制約信息資源共享的體制與機(jī)制問題。人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)由公安部牽頭負(fù)責(zé)。由于人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與公民的信用、勞動保障、教育、醫(yī)療、財(cái)務(wù)、計(jì)生等管理密切相關(guān)，為了保證數(shù)據(jù)的一致性，這些領(lǐng)域的應(yīng)用系統(tǒng)都需要共享人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，需要人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫提供數(shù)據(jù)交換服務(wù)。存在的問題是：歷史上各部門有諸多規(guī)定使信息資源不能共享；各部門主觀上將信息資源視為部門所有不愿拿出來共享；其次是現(xiàn)實(shí)問題：數(shù)據(jù)交換服務(wù)是否是現(xiàn)行建設(shè)部門的業(yè)務(wù)職能？誰承擔(dān)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享帶來的大量協(xié)調(diào)、運(yùn)行和維護(hù)工作？現(xiàn)在的建設(shè)部門是否有責(zé)任提供這樣的服務(wù)？運(yùn)行和維護(hù)的資金如何保證？ 法人單位國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫由質(zhì)檢總局牽頭，工商總局、民政部、中編辦、國稅總局、統(tǒng)計(jì)局等部門參加。法人單位成立的核準(zhǔn)注冊單位分別是工商、民政和編辦三個單位，負(fù)責(zé)組織機(jī)構(gòu)代碼賦碼和建設(shè)法人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的單位是質(zhì)檢局下屬的一個處級事業(yè)單位（代碼中心）。法人單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和共享存在以下問題：如何協(xié)調(diào)三個核準(zhǔn)注冊法人單位與賦碼部門的關(guān)系？代碼中心的體制？資金來源？按什么規(guī)則和流程實(shí)現(xiàn)共建共享？ 通過分析，我們認(rèn)為信息資源的共享存在體制與機(jī)制上的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：長久以來形成的信息資源部門所有的慣例。政府部門由于職能賦予的權(quán)力所采集的信息資源成為獨(dú)家壟斷，有效的信息共享制度和機(jī)制未建立，在權(quán)力和利益問題作祟下,很難實(shí)現(xiàn)公開和共享； 國家未明確總體協(xié)調(diào)和管理信息資源開發(fā)與利用的組織機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在一般都按政府部門業(yè)務(wù)條塊來進(jìn)行信息資源開發(fā)，在開發(fā)的規(guī)劃、組織、資金和體制上都是條條塊塊、各自為政，而且目前突出的問題是縱強(qiáng)橫弱；缺乏對信息共享負(fù)責(zé)的責(zé)任主體。信息共享說的較多，而落到實(shí)處的措施較少。到現(xiàn)在為止，并沒有責(zé)任主體對實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的協(xié)調(diào)、運(yùn)行和維護(hù)工作負(fù)責(zé)；缺乏政府信息資源共建共享的法規(guī)和制度。如對政府信息資源公開與保密、采集、發(fā)布與儲存、共享交換機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面缺少相關(guān)法規(guī)和管理制度，或者原有的法規(guī)已不適應(yīng)現(xiàn)在的情況，造成信息共享無法可依；投入與效益比低下。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，信息資源多頭采集、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)巨大；并且大部分?jǐn)?shù)據(jù)庫不共享或只在有限范圍內(nèi)共享，使用成本太高；缺少實(shí)現(xiàn)共享的工具。由于客觀上信息的存在和分布是多行業(yè)、多部門、多地域的，信息資源的采集、加工和儲存是分布式的，形成資源分散、搜尋不易的問題，缺少工具對信息資源進(jìn)行整合、導(dǎo)航、檢索和定位，共享困難；標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，技術(shù)上共享困難。政府各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互獨(dú)立，12金工程建設(shè)從業(yè)務(wù)上都是垂直的，如工商，稅務(wù)，海關(guān)等，自成體系，各自有自己的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，信息資源交換困難；信息交換與共享的意識和驅(qū)動力不夠。現(xiàn)階段，提供跨行業(yè)、跨部門的政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)還較少，政府部門之間協(xié)同辦公、信息交換、資源共享的意識與需求不太強(qiáng)烈;信息資源數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化程度不高。數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的信息資源更有利于收集、存儲、發(fā)布、傳遞、交換與共享。而現(xiàn)階段大部分政府信息還是紙介質(zhì)等傳統(tǒng)形式。二、信息資源共享的總體框架信息資源的共享有諸多因素，但最基本的有管理體制、機(jī)制與技術(shù)等方面，主要表現(xiàn)在：需要建立信息資源開發(fā)與利用規(guī)劃、協(xié)調(diào)、操作、運(yùn)行的管理體制；要有規(guī)范各部門、各單位信息共享的政策與法規(guī)，以及約束其共享行為的行政規(guī)章制度；需要建立跨部門信息共享的機(jī)制；要有保證信息資源實(shí)現(xiàn)通暢共享的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。根據(jù)中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制決定文件精神，本文重點(diǎn)在政府信息資源共享的體制機(jī)制創(chuàng)新方面作簡要闡述： 信息資源共享的管理體制信息資源共享的管理體制是指與信息資源共享相關(guān)的管理體系和制度，是從戰(zhàn)略高度對信息資源進(jìn)行有效配置和共享使用的辦法。要實(shí)現(xiàn)信息資源共享就需要改變目前條條塊塊、各自為政、縱強(qiáng)橫弱的現(xiàn)狀，建立科學(xué)有效的管理體制。1政府信息資源共享的組織體制政府信息資源是繼材料、能源后的又一重要現(xiàn)代戰(zhàn)略資源，是重要的國有資產(chǎn)。國家應(yīng)有專門部門負(fù)責(zé)管理。（如目前可授權(quán)國信辦負(fù)責(zé)國家信息資源的管理工作，各級地方信息辦負(fù)責(zé)地方對應(yīng)的信息資源管理工作。）應(yīng)明確各級信息資源管理部門的管理職能與職責(zé)。國家級的信息資源管理部門主要任務(wù)是制定國家的基本信息政策，負(fù)責(zé)國家信息資源開發(fā)利用宏觀規(guī)劃和資源配置，制定信息采集、處理、存儲、發(fā)布、交換、服務(wù)等管理法規(guī)與制度，與有關(guān)部門（保密局）一起確定信息公開和保密的范疇。協(xié)調(diào)各領(lǐng)域的信息資源管理工作，國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)由該部門直接管理與協(xié)調(diào), 對國家級的跨部門應(yīng)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享工作負(fù)責(zé)。各級政府信息資源管理部門主要職責(zé)是在國家宏觀規(guī)劃指導(dǎo)下負(fù)責(zé)本地區(qū)信息資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門信息提供、交換、共享，確定按什么條件提供共享，共享的范圍如何，是該地區(qū)對政府跨部門應(yīng)用信息共享工作負(fù)責(zé)的責(zé)任主體。應(yīng)區(qū)分政府的信息資源管理部門與各級政府部門信息中心的職責(zé)和體制。政府信息資源管理部門（如現(xiàn)行的各級信息辦）應(yīng)強(qiáng)調(diào)其管理協(xié)調(diào)職能，是國家行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)在“三定”方案中明確其信息資源管理工作的職能；后者強(qiáng)調(diào)其服務(wù)職能，可以是政府事業(yè)單位或其他體制；各級政府部門信息中心具體負(fù)責(zé)該部門政府信息資源的開發(fā)建設(shè)與管理，結(jié)合電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)逐步實(shí)現(xiàn)政府信息的跨部門共享。也應(yīng)在“三定”方案中明確此職責(zé)； 界定政府各部門與職能相關(guān)的信息資源管理范疇，明確各部門信息資源開發(fā)、管理和發(fā)布的權(quán)限。各部門信息中心按其業(yè)務(wù)需求建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫，并負(fù)責(zé)其主管的數(shù)據(jù)采集、維護(hù)、運(yùn)行，提供信息資源共享服務(wù)。在政府部門建立信息主管（CIO）制度。CIO作為該部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員參與決策，以保障科學(xué)地、統(tǒng)籌地進(jìn)行政府信息資源開發(fā)利用工作。CIO的主要職責(zé)是：對本部門的信息資源開發(fā)利用負(fù)首要責(zé)任；領(lǐng)導(dǎo)本部門正確執(zhí)行國家制定的信息政策、方針、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和規(guī)則；領(lǐng)導(dǎo)制定本部門的信息資源開發(fā)利用的規(guī)劃；監(jiān)督、評價(jià)和檢查本部門信息資源開發(fā)利用活動等。在信息主管下應(yīng)該有一個信息資源開發(fā)利用的工作班子，協(xié)助信息主管進(jìn)行統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作。2政府部門之間信息資源共享的業(yè)務(wù)體制各部門信息中心以及各類信息機(jī)構(gòu)接受同級以上信息資源管理部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。信息資源管理部門與各部門信息中心通過政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)（外網(wǎng)平臺、內(nèi)網(wǎng)平臺）互聯(lián)互通，建立業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府部門之間的信息資源交換與共享；政府信息資源按規(guī)劃實(shí)行集中與分布式相結(jié)合的方式建設(shè)?；A(chǔ)性的數(shù)據(jù)庫集中建設(shè)，各部門共享；專業(yè)業(yè)務(wù)性的數(shù)據(jù)庫分布建設(shè)，各部門按需要有條件共享?；A(chǔ)數(shù)據(jù)采集由業(yè)務(wù)主管部門一家采集提供各部門共享，保證數(shù)據(jù)源頭單一性及數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。信息資源共享服務(wù)：政府部門內(nèi)部通過政務(wù)內(nèi)網(wǎng)門戶網(wǎng)站及政務(wù)外網(wǎng)門戶網(wǎng)站服務(wù)。面向公眾的政府信息在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布通過互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。 信息資源共享的政策法規(guī)和管理制度國家關(guān)于信息的政策法規(guī)和管理制度是建立信息資源共享宏觀環(huán)境的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)信息共享的制度保障。1. 政府信息公開信息公開是實(shí)現(xiàn)政府部門之間信息共享的必要條件。需要對政府信息資源進(jìn)行總體梳理和規(guī)劃，界定政府保密信息、內(nèi)部共享信息、公共信息的范疇，根據(jù)信息的不同性質(zhì)制定不同的公開與保密級別，凡不屬于保密的都應(yīng)列在公開的范疇。 建立信息公開責(zé)任制。要把及時(shí)公開有關(guān)信息列入政府部門的職責(zé)。對應(yīng)在政府部門之間公開的信息，相關(guān)職能部門必須及時(shí)、準(zhǔn)確地公告和發(fā)布，以方便其他部門共享。國家應(yīng)盡快出臺與政府信息公開的相關(guān)法律，修訂原來的“保密法”，以便在政府信息資源開發(fā)與利用的建設(shè)過程中有法可依。與政府信息公開與保密相關(guān)的立法有政府信息披露法、個人信息保護(hù)法、隱私法、保密法等。2制定政府信息資源管理?xiàng)l例迫切需要制定政府信息資源管理?xiàng)l例，其主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾方面：界定各級政府信息資源管理部門的職責(zé)以及與各部門信息中心的分工；建立建設(shè)國家級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫以及共享該數(shù)據(jù)庫相關(guān)各部門的職責(zé)分工制度；規(guī)范各部門提供共享信息的內(nèi)容，提供范圍、條件；信息資源采集、登記注冊、加工、儲存、交換與發(fā)布管理制度；信息資源交換與服務(wù)結(jié)算和監(jiān)督制度；政府機(jī)構(gòu)信息主管和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置制度；執(zhí)行信息資源共享工作情況的獎懲條例。等 政府信息資源共享的機(jī)制政府信息資源共享機(jī)制可按以下原則建立。(1) 滿足應(yīng)用需求原則。調(diào)查和分析政府跨部門應(yīng)用的業(yè)務(wù)流程，梳理政府部門間信息交換與共享的需求，構(gòu)建政府部門間信息交換框架，以滿足業(yè)務(wù)需求作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。(2) 制度化原則。要把政府部門間信息交換制度化，把為其他部門提供有關(guān)信息列入部門的職責(zé)范圍，以推動政府部門之間的信息交換。(3) 分工與合作原則。建立基礎(chǔ)信息資源、專業(yè)信息資源的分工合作原則，相互配合，共建共享，避免不必要的重復(fù)和浪費(fèi)，從而發(fā)揮出整體效益。(4) 標(biāo)準(zhǔn)化原則。建立信息資源的采集、加工、存儲、交換、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，滿足信息共享的技術(shù)要求。以國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫共享為基礎(chǔ)的跨部門、跨地區(qū)的電子政務(wù)應(yīng)用工程為切入點(diǎn)，探索政府信息資源共享機(jī)制。原則上與政府各部門協(xié)同業(yè)務(wù)相關(guān)的信息，應(yīng)根據(jù)應(yīng)用的需要免費(fèi)交換與共享，以促進(jìn)政府部門之間的信息共享，加強(qiáng)部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。在同一財(cái)政體制下的政府各部門內(nèi)部信息應(yīng)按一定條件和一定范圍免費(fèi)共享。在不同財(cái)政體制下的政府部門間（如中央政府與地方政府、不同地區(qū)的政府間）的信息根據(jù)協(xié)商可采用免費(fèi)或適當(dāng)收取工本費(fèi)的方式共享。充分利用行政、計(jì)劃和預(yù)算等手段，協(xié)調(diào)部門之間信息的共享，強(qiáng)制推動政務(wù)信息在相關(guān)部門間的交流，根除“信息孤島”現(xiàn)象。建立信息共享的監(jiān)督和激勵機(jī)制。通過建立監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)責(zé)任制對部門和主要責(zé)任人進(jìn)行考核，對各部門信息共享的情況進(jìn)行監(jiān)督和激勵。 信息資源共享的信息技術(shù)支撐1建設(shè)有安全保障的國家信息基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)信息資源共享，需要有安全保障的國家信息基礎(chǔ)設(shè)施。需要建設(shè)以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，建設(shè)覆蓋中央、各行業(yè)、各地方的全國性信息資源管理、交換與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?？衫玫钠脚_有政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)、公眾網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）、其他門戶網(wǎng)站。在基層設(shè)立信息服務(wù)點(diǎn)，增強(qiáng)發(fā)布和傳遞政府信息資源的能力；2建立信息資源目錄體系與交換體系應(yīng)用先進(jìn)的信息資源組織、加工、管理技術(shù)，建立信息資源目錄體系與交換體系，整合政府各職能部門的信息資源，提供網(wǎng)絡(luò)化的政府信息資源導(dǎo)航、交換和檢索服務(wù)； 3、建立信息資源共享的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系信息資源交換的技術(shù)核心是標(biāo)準(zhǔn)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制作和整合信息資源是實(shí)現(xiàn)信息共享的基礎(chǔ)。需要圍繞信息資源采集、組織、存儲、發(fā)布與使用生命周期各環(huán)節(jié)建立規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。采用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范新建政府信息資源，并對已建政府信息資源進(jìn)行規(guī)范和重新組織，以達(dá)到信息交換的基本要求。需要在信息資源長期保存、元數(shù)據(jù)、數(shù)字資源唯一標(biāo)識、資源描述框架、資源描述語言、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)交換協(xié)議等方面遵循標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建立信息資源交換的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)中文和中國政府業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，在遵循中國電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的原則下，選用國家標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)。需要確定的主要標(biāo)準(zhǔn)包括信息資源唯一標(biāo)識編碼規(guī)則、分類標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、主題詞標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)、交換協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)等。 三、措施與建議加快制定政府信息資源共享的政策法規(guī)。重點(diǎn)是政府信息公開法、政府信息資源管理?xiàng)l例、個人信息保護(hù)法等；建立政府信息資源共享的管理體制。國家應(yīng)設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)信息資源的管理，建立政府信息資源共享的組織體制保障。目前可授權(quán)國信辦以及各地信息辦負(fù)責(zé)政府信息資源開發(fā)利用的管理工作。明確政府信息資源管理部門的管理職能與職責(zé)。建立政府信息資源開發(fā)利用的管理體制和共享機(jī)制是該部門的法定職責(zé)。具體工作有制定基本信息政策，負(fù)責(zé)信息資源開發(fā)利用宏觀規(guī)劃和資源配置；制定信息資源相關(guān)管理法規(guī)與制度；編制政府信息資源開發(fā)利用的總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)各部門信息提供、交換與共享。以跨部門的電子政務(wù)應(yīng)用帶動信息資源的交換與共享。盡快規(guī)劃與啟動幾個重點(diǎn)的跨部門的電子政務(wù)應(yīng)用項(xiàng)目，通過跨部門的政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，探索政府部門之間協(xié)同辦公、信息交換、資源共享的體制與機(jī)制創(chuàng)新，帶動信息資源的交換與共享； 加快制定信息資源共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。盡快成立信息資源共享標(biāo)準(zhǔn)組，參考或選用國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)，出臺信息資源共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。從技術(shù)上解決信息交換與共享問題。