PPP模式在市縣運行的環(huán)境

1、PPP模式在市縣運行的環(huán)境招商趨勢（）PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，通常譯之為“公共私營合作制”，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，發(fā)展起來的一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，是政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。 推廣運用PPP模式，能夠促進政府的職能轉(zhuǎn)變，緩解政府對公共建設(shè)資金不足，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。 但是由于PPP模式近幾年才運用推廣，各地推廣運用現(xiàn)實經(jīng)驗還不足、還缺少一些

2、法律法規(guī)作支撐。 一、推出PPP模式的用意 一是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。 原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機制。PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會資本。 二是可以緩解政府對公共建設(shè)投入不足。政府通過和社會資本合作模式，向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，激發(fā)民間投資活力，撬動社會資本投入到公共建設(shè)領(lǐng)域，緩解政府對公共建設(shè)領(lǐng)域投入不足的矛盾。 三是能夠促進政府職能轉(zhuǎn)換。 十八屆三中全會強調(diào)：政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動和各自定位，明確平等的責(zé)任義務(wù)。PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)

3、劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。 四是能夠合理分配風(fēng)險。 PPP在項目初期，就提出設(shè)計了風(fēng)險分配、利益共享預(yù)案，由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，減少了承建商與投資商風(fēng)險；同時，政府在分擔(dān)風(fēng)險的，由于起初設(shè)定有預(yù)警、預(yù)控機制，使之承擔(dān)的各類風(fēng)險可控、可穩(wěn)。 二、面臨的新情況、新問題 PPP模式是引進和推廣新型投資建設(shè)機制，在我國還是一件新生事物，面臨的困難和主要問題，是缺少專門的PPP模式法律法規(guī)支撐，政府與投資者及監(jiān)督者職責(zé)還不夠明晰，監(jiān)管和融資并非容易。 （

4、一）缺乏權(quán)威PPP模式的法律法規(guī)。 PPP項目實際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運行的。但現(xiàn)階段我國尚沒有建立完善關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。就目前來看，有法可依的PPP模式，主要是財政部2014年9月23日以財金201476號文件下發(fā)了關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知，及國辦發(fā)201396號（國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見），有的地方為了規(guī)范PPP模式的推廣、發(fā)展，起草了一些“PPP模式推廣發(fā)展的指導(dǎo)性意見”，而且多為部門規(guī)章或地方性管理條例。 這種開放式的構(gòu)架不利于國家對PPP項目的統(tǒng)一管理、健康發(fā)展，而過多的管理辦法也可能出現(xiàn)相互矛盾。同時，對于PP

5、P項目運作過程中的諸多具體問題等，均未涉足，客觀造成國際上PPP項目融資的一些慣例和做法，與中國現(xiàn)行的法律、法規(guī)有沖突。 （二）政府與投資建設(shè)商的職能界限，不夠清晰。 目前社會對PPP模式的認知，還存在明顯的誤區(qū)，不論是社會資本、政府，還是一部分政府部門等，都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。 特別是把PPP模式被誤導(dǎo)為了一種投資刺激工具和政策安排。至于推行PPP運作模式的各自權(quán)益、職責(zé)、義務(wù)，在實際的運用當(dāng)中比較模糊、不清晰；有的投資商鉆地方政府對PPP模式運用職責(zé)、權(quán)益定性不準(zhǔn)確、不到位的空檔，只圖自己利益最大化，偏離了政府投入起初良好愿望軌道。 （三）對PPP模式運行監(jiān)督并非

6、容易。 由于PPP模式運作是私營業(yè)主與政府簽定某種公共物品和服務(wù)，起初投資人是私營企業(yè)或個體老板，政府要求投資人建設(shè)后，達到一個什么樣的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益，或者是什么樣的一個物體存在。 但在項目建設(shè)中一系列的指標(biāo)參數(shù)、施工程序怎么跟蹤監(jiān)督？有誰來監(jiān)督卻是一個項空白，況且社會公共、公益項目設(shè)施建設(shè)后的一些社會效益、生態(tài)效益的指標(biāo)怎么獵取、績效怎么評價等一系列問題，是非常難的，也是比較艱辛的，所以說，對PPP模式運行的監(jiān)督、建設(shè)后的績效考評是一個難點，也是一項重點工作。（四）私營業(yè)主融資有可能出現(xiàn)“瓶頸”。 私營業(yè)主運用PPP模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，可能建設(shè)周期長、規(guī)模大，在融資上表現(xiàn)

7、出融資渠道窄、融資成本高，以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私營業(yè)主融資困難，嚴重地制約了其資本投資于公共事業(yè)項目。 另外，PPP模式在實際的應(yīng)用中，公共部門和私人部門往往就項目中風(fēng)險的分配，難以達成一致，不僅大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本；而且在項目建設(shè)當(dāng)中，很有可能出現(xiàn)“半拉子”工程、“腐敗工程”，增加社會不穩(wěn)定風(fēng)險。 三、對策建議 （一）建立健全法律體系。 健全的法律制度環(huán)境，是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強投資者信心、降低項目風(fēng)險的有效措施。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。 作為項目運作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者

8、，政府應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP項目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對項目的具體運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項目運作全過程公開、公正、透明。政府部門與投資者在項目中，需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，保護雙方利益。 （二）穩(wěn)步推行PPP模式招商。 PPP模式適合于市場化程度相對較高，不是所有的項目，都適宜采用PPP模式。在審批PPP項目過程中，著重從物有所值和財政承受能力兩個方面進行評估，積極引入專業(yè)咨詢機構(gòu)或第三方中介評估機構(gòu)，避免在PPP模式中企業(yè)債務(wù)和市場風(fēng)險向政府轉(zhuǎn)移。 對于項目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性，難以明確項目要求或者難以明確劃分風(fēng)險

9、項目，不宜采用PPP模式。 （三）規(guī)范操作。 財政部出臺的政府和社會資本合作模式操作指南（試行）中，就明確規(guī)定了PPP模式，應(yīng)按照項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等5項流程進行操作。 隨著PPP相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，分行業(yè)、分領(lǐng)域的處理標(biāo)準(zhǔn)將逐步推行。要明確投資、補貼與價格的協(xié)同機制，既要保證社會資本的合理收益，又能保證公共服務(wù)的持續(xù)有效；要完善好項目的財政補貼管理，財政部門要從“補建設(shè)”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，做好項目的中長期支出規(guī)劃并納入預(yù)算管理。（四）防范風(fēng)險。風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)，是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。在項目所處的不同階段，會遇到不同的風(fēng)險。原則上，風(fēng)險應(yīng)由最能控制風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)；而超出投資者控制范圍的風(fēng)險，如政策風(fēng)險、利率風(fēng)險等，則應(yīng)由公共部門獨立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。要堅持權(quán)責(zé)對等原則，處理好政府與市場的關(guān)系。嚴格界定政府和市場的邊界，是推廣運用PPP模式需要解決的首要問題。該由政府管的，要切實管住管好，該由企業(yè)做的，要放手交給企業(yè)。 PPP項目必須進行公開招投標(biāo)