第七章 行政組織的環(huán)境

1、第七章,行政組織環(huán)境,行政組織作為一個開放的系統(tǒng)，不是孤立存,在的，必然存在于一定的環(huán)境之中,組織環(huán)境對組織目標、組織結(jié)構(gòu)等都會產(chǎn)生,一定的影響,行政組織與環(huán)境的互動關(guān)系,第一節(jié),行政組織環(huán)境概述,一,行政組織環(huán)境的含義,環(huán)境,也就是周圍的境況，或者說是周圍的情況和條,件,組織環(huán)境,是指組織面臨的總的外部客觀境況,組織生存的一個重要條件就是必須適應(yīng)組織外部環(huán)境,的變化，組織的繁榮在很大程度上取決于它與周圍生,存環(huán)境的適應(yīng)程度，正如植物的生長必須適應(yīng)外界的,土壤、水分、光照、氣候等條件一樣,行政組織環(huán)境,是指處在行政組織周圍并對其施加影,響（直接或間接）的各種因素的總和,二,行政組織環(huán)境的特點,

2、1,環(huán)境構(gòu)成的復雜性和多樣性,涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面,影響和作用方式也不盡相同,2,環(huán)境的變動性,3,行政組織環(huán)境的差異性,4,行政組織環(huán)境的相互作用性,三、行政組織環(huán)境的構(gòu)成,行政組織環(huán)境是一個龐大而復雜的系統(tǒng)，由各種類型的,環(huán)境構(gòu)成,按照環(huán)境的,作用和性質(zhì),來劃分，可以分為有利環(huán)境和,不利環(huán)境,按照行政組織環(huán)境的,內(nèi)容,來劃分，可以分為自然環(huán)境,和社會環(huán)境等等,按照行政組織環(huán)境與行政組織的,關(guān)系,來劃分，可以分,為一般環(huán)境和具體環(huán)境,我們重點學習最后一種分類,一）一般環(huán)境,所謂,一般環(huán)境,是指客觀地存在于社會生活之中的,所有行政組織都會面臨的共同環(huán)境。一般環(huán)境的內(nèi),容和力量，

3、足以影響到所有行政組織的結(jié)構(gòu)、功能,和運行,一般環(huán)境總是存在于一個國家、一個地區(qū)、一個部,門周圍，時時刻刻地對行政組織產(chǎn)生不同程度的影,響和作用。行政組織只有與一般社會環(huán)境相適應(yīng),相配合，才能保持自己有效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，得以生存與,發(fā)展,一般環(huán)境的組成部分是極其復雜的，大體上可以包,括以下組成部分,1,自然環(huán)境,包括地理條件、自然資源、國土面積、地理位置,氣候特點、山川河流、地勢地形、特產(chǎn)等,2,文化環(huán)境,包括文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)、價值觀念、行為規(guī)范,人倫關(guān)系等。不同的文化模式會形成不同的行政管理體制，比,如東西方之間的差異。文化的影響可能比較緩慢，但影響卻更,為深遠,3,政治環(huán)境,包括政治制度、政治

4、形勢、政黨政治、政治風氣,民主程度等。政治環(huán)境直接影響到行政管理制度，例如，西方,國家政治制度實行的兩黨制和多黨制直接導致了政府文官實行,常任制和中立制，而我國的國家公務(wù)員暫行條例規(guī)定，中,國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，國家公務(wù)員必須服從中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導,黨派傾向,4,經(jīng)濟環(huán)境,包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平、銀行制,度、財政金融政策等,5,社會環(huán)境,包括社會結(jié)構(gòu)、社會階層劃分、社會發(fā)展水平、社,會習慣、社會風氣以及社會管理水平等,6,法律環(huán)境,包括法制的完善程度、憲法的功能與作用、立法程,序、法制觀念等,7,科學技術(shù)環(huán)境,包括科學技術(shù)發(fā)展水平、科學技術(shù)的社會功能,科學技術(shù)發(fā)展的政策等,8,教育環(huán)境

5、,包括教育制度、教育形式、公民的一般教育水平,受教育人口的比例等,9,人口環(huán)境,包括人口數(shù)量多寡、性別比例、年齡比例、素質(zhì)高,低、平均壽命、人口分布、出生率、死亡率等,10,國際環(huán)境,包括國際形勢、國際關(guān)系、戰(zhàn)爭與和平以及周邊環(huán),境等等,二,具體環(huán)境,所謂具體環(huán)境，是指與某一特定的行政組織和行政活動發(fā)生直接,關(guān)系的環(huán)境，它是與個別行政組織的管理活動相關(guān)聯(lián)的更具體,的力量。凡是影響某一行政組織及其活動的具體問題都可以視,為具體環(huán)境。一般而言，包括,1,資源的提供者,是指為該組織提供資源（泛指組織生存和發(fā)展,所依靠的各種資源，包括人力資源、物質(zhì)資源、財政資源、社,會資源、權(quán)力資源、信息資源、技術(shù)資

6、源等）的人或組織。行,政組織獲取多少資源來自于政府的內(nèi)部分配，往往不具有自主,性,2,服務(wù)的對象,是指一個組織為其提供產(chǎn)品或服務(wù)的個人或單位,服務(wù)對象對服務(wù)種類、數(shù)量、品質(zhì)、方式等方面的要求，往往,會對行政組織的運作產(chǎn)生直接的影響。當代社會，顧客滿意已,成為衡量行政組織運作績效的一個重要標準,3,利益群體,社會組織或團體是現(xiàn)代社會的一種普遍,的現(xiàn)象，這可以說是民主政治的產(chǎn)物（與傳統(tǒng)社會相,比，傳統(tǒng)社會是個人的，現(xiàn)代社會是團體的，社會關(guān),系越來越成為一種團體行為而不是個人行為）。不同,利益群體之間總是存在競爭關(guān)系甚至利益沖突關(guān)系,行政組織的政策和行為一定程度上影響著利益群體之,間的利益分配。因此

7、，利益集團往往會利用各種方式,對行政組織施加影響和壓力,4,政府組織,行政組織深受其他政府組織以及其他行,政組織部門的影響,三）一般環(huán)境和具體環(huán)境之間的關(guān)系,1,特點不同,一般環(huán)境往往高度隨機，難以把握和控,制。具體環(huán)境大多是確定性的，往往是可以預測、把,握的,2,一般環(huán)境的,內(nèi)容,在既定的社會、地區(qū)、時期內(nèi)，對,所有的行政組織都是一樣的，也即它的內(nèi)容不因地區(qū),單位的不同而有不同。而具體環(huán)境，對不同的地區(qū),單位來說，則各有不相同，每個地區(qū)、組織都各有自,己特定的具體環(huán)境,3,這種環(huán)境類型的劃分是,相對,的，并不是絕對的，它,們是相比較而存在的，它們之間的界限并不總是很清,楚的，而且這種界限又在

8、不斷地變化,第二節(jié),行政組織與環(huán)境的相互影響,行政組織與環(huán)境雙向互動,一、行政組織層次與環(huán)境類型之間的關(guān)系,行政組織環(huán)境有不同類型，各種環(huán)境類型各有其作用,特點,行政組織也有不同層次，不同的行政組織層次具有不,同的地位和職能,環(huán)境類型與行政組織層次之間具有不同的關(guān)聯(lián)特點,不同的行政組織層次受到環(huán)境影響的類型和程度都,不同,行政組織,三個層次,決策層、管理層和操作層。這三個,層次在整個行政組織體系中處于不同的地位，擔負不,同的職能,決策層,處于組織的最高層，處理的是涉及到全局和長,遠的大政方針問題，在行政組織中“開放”程度最大,因此，一般環(huán)境首先接觸和作用到?jīng)Q策層。決策層受,一般環(huán)境的影響最大,

9、管理層,處于一種半封閉半開放狀態(tài)。由于管理層是在,決策范圍內(nèi)進行管理，從事協(xié)調(diào)工作，所以具體環(huán)境,對其具有較大的影響力。同時由于管理層在某些方面,還要負責對外適應(yīng)，因此，它也要直接受到一般環(huán)境,的影響,操作層,處于底層，處于比較封閉的狀態(tài)。決策層和管,理層自然會產(chǎn)生“界限防御”作用，將一般環(huán)境的影,響因素的相當部分加以應(yīng)付或處理。具體環(huán)境對操作,層的影響最大,二、不同環(huán)境類型對行政組織的影響分析,1,一般環(huán)境主要影響和制約行政的,基本模式,具體環(huán)境主要影響和制約行政的,具體行為,2,一般環(huán)境（范圍大、變化速度遲緩，少有,突發(fā)性，影響范圍大、時間久遠）主要影響,行政的,長期目標,具體環(huán)境主要影響

10、行政的,當前計劃,3,與一般環(huán)境影響相關(guān)的行政決策行為多是,定性決策,變量多、復雜、難以分清和量化），與具體環(huán)境影,響相關(guān)的決策行為多是,定量決策,數(shù)學模型、可以準,確預測、分析和把握,4,與一般環(huán)境影響直接相關(guān)的行政行為具有,高度彈性,沒有嚴格固定的工作程序，不能受到嚴密約束和限,制，這才能適應(yīng)社會大環(huán)境的要求，處理好各種新情,況、新問題），與具體環(huán)境直接相關(guān)的行政行為,缺乏,彈性,相對規(guī)范和嚴格的操作程序）。這主要是由于,環(huán)境類型的性質(zhì)和對其影響預測的難度導致的,三,一般環(huán)境對行政組織的影響和作用,一）經(jīng)濟環(huán)境對行政組織的影響,1,生產(chǎn)力的發(fā)展狀況制約著行政組織的功能,發(fā)揮和部門設(shè)置,2,

11、經(jīng)濟體制影響著行政組織的功能配置和運,行模式,自然經(jīng)濟體制,市場經(jīng)濟體制,計劃經(jīng)濟體制,二）政治環(huán)境對行政組織的影響,1,政治制度度決定著行政組織的性質(zhì)、地位,和具體形式,2,政黨制度影響著行政組織的穩(wěn)定性和完善,性,3,政治生活的民主、平等程度制約著行政組,織決策與執(zhí)行的民主化、科學化程度,4,政治形勢的穩(wěn)定程度影響著行政組織的運,行狀態(tài),5,法律的完善化、科學化程度制約著行政組,織運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)、規(guī)范水平,三）文化環(huán)境對行政組織的影響,1,意識形態(tài),2,政治文化和政治心理,3,價值觀念和行為規(guī)范,4,行政文化,5,人倫關(guān)系,6,文化傳統(tǒng),四,行政組織對環(huán)境的影響和作用,一）行政組織對自然環(huán)境的

12、作用,1,自然資源,2,空氣環(huán)境。（霧霾,3,聲音環(huán)境,4,生態(tài)保護,二）行政組織對政治環(huán)境的作用,1,行政組織對其他國家機關(guān)和國際關(guān)系的影響,1,通過使用和擴大委托立法權(quán)，向議會提出有價值的創(chuàng)議法案,以及說明國家政務(wù)情況，影響和制約議會，使之給以立法支持,和有利于既定政令的推行,2,通過使用和擴大委托司法權(quán)，擴展行政裁決的范圍和有效性,3,通過廣泛使用國家行政權(quán)，制定門類眾多的行政法規(guī)，樹立,自身的權(quán)威地位,4,通過制定靈活多變的外交政策，與其他國家建立良好的關(guān)系,擴大在國際事務(wù)中的影響和作用,2,行政組織對政治系統(tǒng)穩(wěn)定的影響,政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性在一定程,度上取決于行政組織的工作狀況。因為法律

13、的實施和權(quán)力的執(zhí),行在很大程度上依賴于行政組織的行為方式,三）行政組織對經(jīng)濟環(huán)境的作用,行政組織對經(jīng)濟環(huán)境的作用是行政組織經(jīng)濟職能的集中,體現(xiàn)，表現(xiàn)在以下幾個方面,1,對社會資源的利用和保護,具體的經(jīng)濟活動可能出,現(xiàn)對社會資源的過度掠奪,2,通過政策去影響和改善經(jīng)濟環(huán)境,3,通過經(jīng)濟體制去影響生產(chǎn)者的經(jīng)濟活動,4,通過運用宏觀經(jīng)濟杠桿影響和改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu),總之，人們有征服世界、改造世界的能力，人們更有選擇環(huán)境、抑,制環(huán)境、創(chuàng)造環(huán)境的能力。發(fā)揮行政組織對環(huán)境影響的主動性,提高行政組織運行的效率，以更好地實現(xiàn)行政組織的目標,第三節(jié),行政組織環(huán)境的不確定性及其管理,一,鄧肯的環(huán)境模式理論,組織學家鄧肯

14、從,兩個維度,來分析組織的環(huán)境,組織環(huán)境的簡單與復雜；組織環(huán)境的靜態(tài)與動態(tài),簡單與復雜,表明了組織的決策單位（或決策者）在決,策時所面臨的各種因素的多寡程度，以及這些因素的,同質(zhì)性程度,動態(tài)與靜態(tài),是指組織環(huán)境隨著時空的變化而發(fā)生變化,的劇烈程度,兩個維度結(jié)合會產(chǎn)生,四種環(huán)境類型,1,靜態(tài),簡單的環(huán)境,特點。不確定性最,小，決策活動承擔的風險也最低,2,靜態(tài),復雜的環(huán)境,特點。不確定程度,中等偏低,3,動態(tài),簡單的環(huán)境,特點。不確定中等,偏高,4,動態(tài),復雜的環(huán)境,特點。不確定程度,大，決策的風險也最大,啟示：組織管理者需要把握組織環(huán)境的性,質(zhì)，減少環(huán)境的不確定性，降低決策風險,二、行政組織環(huán)

15、境的不確定性,當代社會，行政組織面臨的環(huán)境的動態(tài)性和,復雜性超過了歷史上任何一個時期,不確定性成為組織管理者必須面對的事實,不確定,性意味著組織的決策者不能得到關(guān)于,環(huán)境因素及其變化的足夠的和充分的信息,因而難以預測到環(huán)境的變化，把握環(huán)境因素,對組織的影響,三,行政組織應(yīng)對不確定性的內(nèi)部策略,1,資源的儲備,如對事關(guān)國計民生的產(chǎn)品如石油,糧食、鹽、藥品等的儲備，是應(yīng)對各種原因引起的自,然災(zāi)害、市場波動等產(chǎn)生的不確定性和風險的有效方,法,2,平衡策略,如果組織環(huán)境在產(chǎn)品或服務(wù)的需求上,呈現(xiàn)一種近似于周期性變化的規(guī)律的話，那么運用平,衡策略，可以防止或減少環(huán)境的不確定性對組織運作,的影響。公共電力公司。運輸部門（航空,3,預測和計劃策略,是指組織通過理性、科學的方,法，發(fā)展精確的預測能力來達到減少不確定性的目的,如果環(huán)境的影響能夠被預測出來，組織就能提前做好,準備，及早采取措施，以限制環(huán)境因素對組織的影響,交通部門、警察部門預測一定時期對服務(wù)需求的高峰,值,4,平抑以及定量配給的策略,限制價格的措施來防,止因商品暫時短缺造成的價格暴漲。如醫(yī)療、住房,交通等,5,結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革,機構(gòu)、人員和組織管理方式,的調(diào)整和改革。有機式的組織結(jié)構(gòu),四、行政組織應(yīng)對不確定性的外部策略,1,競爭策略,2,合作策略,行政契約、公私伙伴關(guān)系等方式來提