城市道路停車收費的法律分析

1、城市道路停車收費的法律分析關(guān)鍵詞：停車收費; 路權(quán)使用支付代價; 收費管理;隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展, 居民生活水平不斷提高, 越來越多的家庭購置了小汽車作為代步工具或生產(chǎn)生活工具。以H省C市為例, 2014年至2017年, C市民用汽車擁有量逐年攀升, 截至2017年, C市民用汽車擁有量已達(dá)216萬多輛, 且年增長比均在10%以上?？闪硪环矫? 稀缺的停車位遠(yuǎn)不能滿足居民駕車出行的需求, 現(xiàn)有停車位的數(shù)量不足70萬, 公共管理部門建設(shè)公共停車場的進(jìn)程緩慢, 供需比嚴(yán)重失調(diào)。在此現(xiàn)實背景下, 實行停車收費能夠有效減少機動車出行數(shù)量, 對緩解交通擁堵, 改善亂停車;現(xiàn)象以及倡導(dǎo)多種方式出行有著積極的

2、意義。為了進(jìn)一步規(guī)范城市路邊機動車停放收費問題, C市于2017年1月發(fā)布了一份關(guān)于貫徹H市機動車停放服務(wù)收費管理辦法的實施細(xì)則的文件 (以下簡稱實施細(xì)則) 對機動車停放進(jìn)行管理, 對道路臨時停車泊位 (含主干道、次干道、支路和背街小巷) 實行政府定價。該實施細(xì)則的規(guī)定綜合考慮了多項因素, 具有如下特點:1.市公安部門根據(jù)交通流量和擁堵情況, 將全市劃分為核心區(qū)、一級區(qū)域和二級區(qū)域。停車收費定價會綜合考慮區(qū)域等級 (核心區(qū)、一級區(qū)域、二級區(qū)域) 和道路寬窄情形 (干道、支路、背街小巷) 兩大因素;2.每個區(qū)域都劃定了一定數(shù)量的車位, 依次對這些車位進(jìn)行編號, 收費車位會進(jìn)入車位收費管理數(shù)據(jù)庫;

3、3.實行差別收費政策, 提倡短時間停車。具體規(guī)則體現(xiàn)為:中心城區(qū)高于非中心城區(qū)、高峰時段高于非高峰時段、路內(nèi)高于路外、干道高于支路、長時間高于短時間、白天高于夜間。一、C市道路停車收費的理論及法律依據(jù)(一) 路權(quán)使用支付代價理論為其理論依據(jù)機動車道路停車收費, 是國家機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定, 在實施社會公共管理過程中, 向特定對象收取的費用, 屬于行政收費。目前關(guān)于行政收費的理論主要有:彌補財政收入不足理論;準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供理論;負(fù)外部效應(yīng)矯正理論;行政特別支出補償理論;和國有資源有償使用理論;等等 (1) 。但由于機動車道路停車與公民的路權(quán)緊密相關(guān), 有其特殊性, 所以以上幾種理論都

4、不能很好地適用于機動車道路停車收費的問題, 具體如下:彌補財政收入不足理論;和準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供理論;中提到彌補財政收入和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有償性都可以通過納稅解決。比如, 機動車車主在購車時就有交車船稅等相關(guān)稅種, 因此無需對相對人再度收費。而負(fù)外部效應(yīng)矯正理論;表達(dá)的主要是道路使用者對周邊居民的利益造成損害, 道路使用者需要提供相應(yīng)的補償。在機動車道路停車問題上就體現(xiàn)為停車人長時停車或者在黃金時間段停車, 可能會影響周邊商鋪的生意, 所以停車人需要對周邊商鋪給予經(jīng)濟補貼。依據(jù)該理論, 補償?shù)膽?yīng)該是權(quán)益受損的周邊商家, 而不是以國家收費的形式將資金納入國庫。因此, 該理論也不能適用于機動車道路停

5、車收費。另外, 行政特別支出補償理論;強調(diào)的是, 行政主體給特定受益人提供了服務(wù), 產(chǎn)生了行政活動的支出, 所以需要對特定受益人進(jìn)行行政收費來平衡其與未受益人之間的利益。 (2) 在道路停車收費的問題上, 此理論忽略了修建城市道路是為了方便全體公眾出行的, 其中對于出行難度最大的行人的道路通行權(quán)的保護尤為重要。因此, 在公共道路資源使用權(quán)利的保護上, 不能本末倒置。最后, 國有資源有償使用理論;在道路停車收費問題的解釋上也缺乏信服力。公共道路資源 (包括路內(nèi)和路外) 屬于國有資源, 但公民的出行權(quán)是行使憲法規(guī)定的多項基本權(quán)利的前提條件, 因此, 在政府基本財政收入有保障的情況下, 對一項全民都

6、有日常使用需求且可反復(fù)使用的公共資源再進(jìn)行收費并無太大必要。路權(quán)使用支付代價理論為停車收費提供理論支持。路權(quán);是一個學(xué)理上的概念, 是指全民享有的使用公共道路的權(quán)利, 包括共同使用和獨占使用兩種情形。本文的道路臨時停車因在實施時具有排他性質(zhì), 所以屬于路權(quán)獨占使用的情形。而公路屬于公物, 應(yīng)該歸全體公民自由平等地使用。正如憲法第10條第1款城市的土地屬于國家所有;, 城市道路就是國家在自己所有的土地上建造的物品, 因此城市道路也歸屬國家所有。城市道路即由國家建設(shè), 供所有社會成員使用。 (3) 因此, 全體公民都有使用公共道路的權(quán)利, 但必須是在不妨礙他人公共使用的限度內(nèi)。而特定人在道路上停車

7、, 特定時間內(nèi)占用了公共道路, 妨礙了不知姓名的群眾使用此部分道路的權(quán)利, 需要對不特定群眾的此部分權(quán)益予以補償, 補償方式以經(jīng)濟補償為主, 由國家來收取并收歸同級財政。(二) C市道路停車收費的法律依據(jù)由于目前的法律 (狹義的法律) 、行政法規(guī)尚未對停車收費作出明確規(guī)定, 所以此處的法律依據(jù);指的是廣義上的法規(guī)范。關(guān)于停車收費的各項規(guī)定多散見于規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件中, 其中以價格部門和財政部門聯(lián)合制定的文件最為多見。1. 發(fā)改委、財政部等七部委聯(lián)合制定的關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見提到了對各地進(jìn)行停車管理的要求。該通知要求各地結(jié)合本地城市規(guī)劃和交通規(guī)劃, 以配建停車為主體、

8、路外公共停車為輔助、路內(nèi)停車為補充, 采取差別化的停車供給策略, 推行差別化停車收費方式。C市制定的實施細(xì)則的規(guī)定基本滿足這些指導(dǎo)要求。2. 省政府規(guī)章H省停車場管理辦法和省政府價格主管部門制定的文件H省機動車停放服務(wù)收費管理辦法 (下稱收費管理辦法) 也對市、縣級行政機關(guān)的停車管理執(zhí)法活動作了規(guī)定: (1) 規(guī)章中規(guī)定, 公安、住建、交通、價格、城管等部門各盡其職, 做好停車場管理的工作;在公共停車場不能滿足需求的情況下, 有關(guān)部門在組織專業(yè)論證并充分聽取公眾意見后, 可以規(guī)劃道路臨時停車泊位; (2) 收費管理辦法中明確列舉了實行市場調(diào)節(jié)價、政府指導(dǎo)價和政府定價的各種類型以及實行區(qū)別定價的

9、規(guī)則, C市發(fā)改委頒布的實施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定也基本與之相符。3. 機動車停車設(shè)施服務(wù)收費列入了該省的定價目錄。H省定價目錄規(guī)定, 具有自然壟斷經(jīng)營和公益性特征的機動車停放設(shè)施服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn), 授權(quán)市、縣人民政府決定。據(jù)此規(guī)定, C市有權(quán)確定本市范圍內(nèi)的機動車道路停車收費標(biāo)準(zhǔn)。二、C市道路停車收費的不足之處(一) 沒有明確的上位法依據(jù)法無授權(quán)即禁止;是依法行政原則的具體要求之一, 即在法律沒有明確規(guī)定行政主體擁有某項權(quán)力的情況下, 行政主體不得實施限制公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的行為。我國目前沒有任何一部法律明文規(guī)定可以對機動車道路停車進(jìn)行收費。與道路停車聯(lián)系最緊密的道路交通安全法在第33條提到:在城

10、市道路范圍內(nèi), 在不影響行人、車輛通行的情況下, 政府有關(guān)部門可以施劃停車泊位;, 這項規(guī)定雖然規(guī)定了施劃停車泊位的合法性, 但對停車泊位可否收費問題未做表述。而道路停車收費直接影響公民的財產(chǎn)權(quán)利益, 應(yīng)該有法律的明文規(guī)定保障此類行為的合法性。(二) 收費主體不適格機動車道路停車收費屬于行政事業(yè)性收費的范疇。國家發(fā)改委、財政部于2006年發(fā)布的行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)暫行管理辦法中規(guī)定, 行政事業(yè)性收費的主體包括四類, 即國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織。其中, 組織;的涵義非常豐富。從狹義上說, 組織;就是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標(biāo), 互相協(xié)作結(jié)合而成的集體, 表現(xiàn)為人的集合體。從

11、這個角度上講, 公司、企業(yè)都屬于組織的范疇。但是, 作為行政事業(yè)性收費主體之一的其他組織;還應(yīng)在性質(zhì)上與前三類主體保持一致, 即都應(yīng)該具有提供公共服務(wù)和公益性的特點。因此, 是否提供公共服務(wù)和具有公益性是判斷一般組織能否成為行政事業(yè)性收費主體的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。C市交通投資控股集團有限公司 (以下簡稱交通集團) 是此次C市機動車道路臨時停車泊位的收費單位。這是一家由C市政府出資, 市政府授權(quán)國資委代表政府履行出資人職責(zé)的國有獨資公司。國有獨資公司屬于公司的一種特殊形式, 也具有有限責(zé)任公司的以盈利為目的的基本特性, 這與行政事業(yè)性收費主體的公益性要求不符, 因此不屬于行政事業(yè)性收費的適格主體。相反

12、, 行政機關(guān)可以通過委托其他管理公共事務(wù)的組織進(jìn)行收費來實施行政管理, 但收費行為的法律效果仍歸屬于該行政機關(guān)。(三) 收費方式不科學(xué)C市目前實行的道路停車收費方式是以人工收費為主, 咪表電子計費為輔。在人工收費方式中, 路段收費工作人員手持計費器值守。機動車駕駛?cè)藢④囻側(cè)胲囄缓? 計費器會自動檢測到駛?cè)胲囕v的車牌、駛?cè)霑r間, 并開始計算停車時長和停車費。當(dāng)駕駛?cè)私Y(jié)束停車時, 工作人員將根據(jù)計費器顯示的累計時段的停車費收取現(xiàn)金, 打印憑證。而咪表電子計費則是駕駛?cè)耸褂锰崆百徺I并預(yù)存現(xiàn)金的IC卡, 在咪表上兩次刷卡、計時扣費來支付停車費。但是人工收費缺乏透明性, 可操作空間大, 極易出現(xiàn)收費不規(guī)

13、范的情況。因為缺乏監(jiān)督, 工作人員將所收費用占為己有的情況并不少見;而咪表電子計費雖更公開規(guī)范, 但刷卡繳費流程操作起來并不方便, 電子收費系統(tǒng)亟待改進(jìn)升級。(四) 現(xiàn)行規(guī)范性文件的位階太低實施細(xì)則是C市出臺的唯一一部規(guī)范機動車道路停車收費管理問題的文件。實施細(xì)則的內(nèi)容存在兩個缺陷:第一, 規(guī)定過于簡單籠統(tǒng), 規(guī)范收費價格和加強收費監(jiān)管的內(nèi)容比較多, 有關(guān)道路停車管理、道路市政維護等方面的內(nèi)容幾乎沒有涉及;第二, 缺少關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定, 沒有涉及停車人、收費人員、行政機關(guān)及其工作人員違反規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的問題。由于實施細(xì)則是由市政府的一個職能部門制定的, 部門的職能范圍有限, 所以在文件內(nèi)容制定上存在天然的局限性和不全面性。解決上述問題, 需要有權(quán)主體在統(tǒng)籌各部門工作的前提下, 制定