環(huán)境行政救濟(jì)政策革新的預(yù)想

1、環(huán)境行政救濟(jì)政策革新的預(yù)想我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政救濟(jì)制度是在上個(gè)世紀(jì)末，隨著我國(guó)整個(gè)行政救濟(jì)制度的建立而建立。十多年的實(shí)踐證明:雖然該項(xiàng)制度已經(jīng)建立起來(lái)，但移植于西方、又未能與本國(guó)實(shí)踐有機(jī)結(jié)合的環(huán)境行政救濟(jì)制度，并沒(méi)有充分發(fā)揮其“監(jiān)督環(huán)境行政主體依法行使職權(quán)，維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的作用，其弊端日益顯示，到了非改不可的時(shí)候。 一、我國(guó)環(huán)境行政救濟(jì)制度的特點(diǎn) 本文所稱的環(huán)境行政救濟(jì)制度是指環(huán)境行政相對(duì)方由于不服環(huán)境行政主體在行使環(huán)境行政管理權(quán)的過(guò)程中，違法或不當(dāng)?shù)那趾ζ浜戏?quán)益，依法尋求救濟(jì)的制度。具體包括環(huán)境行政復(fù)議制度和環(huán)境行政訴訟制度。環(huán)境行政救濟(jì)制度的特點(diǎn)是指環(huán)境行政救濟(jì)制度不同于一般行政救濟(jì)制

2、度的特點(diǎn)而言。 (一)救濟(jì)對(duì)象的特定性 環(huán)境行政救濟(jì)的對(duì)象是不服環(huán)境行政主體具體行政行為的相對(duì)方，即公民、法人或其他組織。在環(huán)境管理中，作為管理者的環(huán)境行政主體和相對(duì)方之間由于環(huán)境法律規(guī)范的調(diào)整而形成環(huán)境法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種關(guān)系具:有不對(duì)等性。環(huán)境行政主體可以單方做出環(huán)境行政處理決定而無(wú)須經(jīng)相對(duì)方同意。這種雙方的衡定地位決定了處于弱者地位的救濟(jì)對(duì)象的特定性。 (二)救濟(jì)范圍的特定性 救濟(jì)范圍的特定性是指“雖然有法律必有救濟(jì)?！钡珶o(wú)論是環(huán)境行政復(fù)議制度、還是環(huán)境行政訴訟制度:由于受?chē)?guó)情、理論、實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)等的局限，對(duì)救濟(jì)范圍各國(guó)都加以限制，均以法律明示規(guī)定。但隨著時(shí)間的推移，擴(kuò)大救濟(jì)范圍是其趨

3、勢(shì)。 (三)救濟(jì)范圍的有限性 我國(guó)環(huán)境行政救濟(jì)的內(nèi)容僅限于環(huán)境行政主體違法行使職權(quán)對(duì)相對(duì)方權(quán)益的直接侵害，行政不作為的侵害尚未涉及。(四)救濟(jì)渠道的雙重性環(huán)境行政復(fù)議與環(huán)境行政訴訟雖然是兩種不同的救濟(jì)渠道，但他們的共同點(diǎn)都是對(duì)由于環(huán)境行政權(quán)的行使導(dǎo)致相對(duì)方權(quán)益損害的救濟(jì)。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)的層級(jí)監(jiān)督，行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，相對(duì)方既可以通過(guò)行政復(fù)議、又可以通過(guò)環(huán)境行政訴尋求救濟(jì)。但各自制度的弊端在一定程度上制約了環(huán)境行政相對(duì)方尋求救濟(jì)的熱情和積極性。 二、我國(guó)環(huán)境行政救濟(jì)制度的弊端 環(huán)境行政復(fù)議與環(huán)境行政訴訟作為環(huán)境行政救濟(jì)的法律制度，在我國(guó)已有十多年的歷史。它在保障環(huán)境相對(duì)方權(quán)益，

4、制約行政權(quán)不法運(yùn)作方面發(fā)揮了一定的作用。但隨著我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)的深入，救濟(jì)范圍的拓寬，立法之初衷與現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作在磨合中已出現(xiàn)背離。其弊端主要體現(xiàn)在: (一)立法滯后于實(shí)踐，制約了環(huán)境行政救濟(jì)的開(kāi)展我國(guó)在環(huán)境行政復(fù)議與環(huán)境行政訴訟方面均已有法律規(guī)定。行政訴訟法是在我國(guó)行政訴訟制度已經(jīng)建立后的1989年頒布的。作為移植西方的制度，在與改良我國(guó)的土壤方面己結(jié)出了豐碩的成果。但由于受當(dāng)時(shí)的歷史條件、客觀情況的限制，這部法律的局限性，在制定的當(dāng)時(shí)就已顯現(xiàn)。為了保障其實(shí)施，最高人民法院于1990年和1999年先后兩次制定司法解釋，以彌補(bǔ)法律本身的缺陷，可又被招致“法外立法”之嫌使得這部法律在“舉步維艱”中作

5、。行政復(fù)議法它是在國(guó)務(wù)90年代初頒布的行政復(fù)議條例的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，1999年由行政法規(guī)上升為法的。但它一出臺(tái)就有學(xué)者評(píng)論是“保守派與激進(jìn)派妥協(xié)的產(chǎn)物”，它的一些規(guī)定不是立法的前進(jìn)，是倒退。就其這兩部行政救濟(jì)是環(huán)境行政救濟(jì)的基礎(chǔ)法而言，者認(rèn)為，在立法上存在如下缺陷: 1、關(guān)于抽象行政行為侵權(quán)救濟(jì)問(wèn)題立法雖然沒(méi)有對(duì)抽象行政為做出解釋，但根據(jù)行政復(fù)議法七條的規(guī)定精神，“抽象行政行是指規(guī)章以下的規(guī)范性文件?！毙姓?fù)議法頒布前，無(wú)論是行政議還是行政訴訟，都將抽象行政為侵權(quán)排除在行政救濟(jì)之外，行復(fù)議法的一項(xiàng)重大突破是將抽行政行為納人復(fù)議范圍。由于象行政行為不是針對(duì)具體的人事做出，因而具有普遍的約

6、束力，是具體行政行為的依據(jù)，抽象行行為與具體行政行為相比它具有效力的持續(xù)性和反復(fù)適用性特點(diǎn)。是行政主體進(jìn)行管理活動(dòng)使用最經(jīng)常、最直接、最主要的手段。象行政行為是源頭，它的違法將導(dǎo)致大面積具體行政行為違法。而行政復(fù)議所確立的審查程序又是個(gè)案審查。即當(dāng)公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法。在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。這種有限制約抽象行政行為侵權(quán)的救濟(jì)制度，存在兩個(gè)主要弊端:其一，當(dāng)相對(duì)方認(rèn)為行政主體依據(jù)某規(guī)范性文件對(duì)其做出的具體行政行為違法，在提起行政復(fù)議時(shí)一并要求復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，并被有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷，意味著該規(guī)范性

7、文件因違法而失效。但在這之前依據(jù)該規(guī)范性文件所作的具體行政行為違法，相對(duì)方不知不請(qǐng)撤銷的情況下，又如何處理。復(fù)議法沒(méi)有規(guī)定，這是立法的一個(gè)漏洞。其二，行政復(fù)議就其性質(zhì)來(lái)講，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督。由于這種監(jiān)督是因相對(duì)方申請(qǐng)而啟動(dòng)，因而不同于具有隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督。對(duì)于相對(duì)方來(lái)講，這種救濟(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)樾姓?fù)議在一定程度上是自己作為自己案件的審判官，它的初衷就缺少“自然公正”。因而，它理應(yīng)受到司法的最終檢，而我國(guó)的行政訴訟法卻將對(duì)抽行政行為的司法審查排除在外，行政訴訟法第十二條第一款第項(xiàng)規(guī)定，“人民法院不受理公民、人或者其它組織行政機(jī)關(guān)布的具有普遍約束力的決定、命事項(xiàng)提

8、起的訴訟”。在這一點(diǎn)上，政訴訟法又滯后于行政復(fù)議法。此可見(jiàn)，相對(duì)方尋求救濟(jì)的途徑同可能導(dǎo)致的法律后果亦不同。違背了法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因根據(jù)行政訴訟法第27條的規(guī)，“對(duì)屬于人民法院受案范圍的政案件，公民、法人或其它組織以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議不服的，再向人民法院提起訟，也可以直接向人民法院提起訟。而按照行政復(fù)議法的規(guī)定，果相對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體政行為所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定不合。在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議，就可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。而按照行政訴訟法的規(guī)定:如果相對(duì)方行政復(fù)議決定不服向人民法院起訴訟或直接向人民法院提起訟，則無(wú)權(quán)提出對(duì)規(guī)定違法的審申請(qǐng)。

9、當(dāng)事人在行政復(fù)議和行訴訟中的程序權(quán)利不同，在復(fù)議中享有的權(quán)利而在訴訟中卻沒(méi)有，這是立法不公平，程序不公正的突出表現(xiàn)，對(duì)行政權(quán)的制約既需要行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，更需要行政系統(tǒng)之外的外部監(jiān)督，而且各國(guó)的通例證明外部監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更有效。 2、關(guān)于環(huán)境行政救濟(jì)的法律適用問(wèn)題行政復(fù)議法與行政訴訟法對(duì)行政救濟(jì)的法律適用規(guī)定不一致。行政復(fù)議法雖然未對(duì)復(fù)議案件的審查依據(jù)做出明確規(guī)定，但如前所述:既然可以對(duì)具體行為依據(jù)的規(guī)范性文件違法提起復(fù)議，那么規(guī)范性文件以上，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件均可以作為復(fù)議機(jī)關(guān)審查復(fù)議案件的依據(jù)。行政訴訟法則對(duì)司法審查的依據(jù)作了明確規(guī)定。行政訴訟法第52條規(guī)定

10、:“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)，地方性法規(guī)為依據(jù)?！钡?3條規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定發(fā)布的規(guī)章。由此可見(jiàn)，一樁案件經(jīng)過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟，就會(huì)出現(xiàn)在復(fù)議階段與訴訟階段，對(duì)同一爭(zhēng)議以不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的局面。這與我國(guó)的立法是相違背的。其一，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)已于2000年3月18日通過(guò)了中華人民共和國(guó)立法法，在這部規(guī)范國(guó)家法律體系、立法程序的基本法中，已將政府規(guī)章明確納人國(guó)家法體系，至今已二年有余。而行政

11、訟法既沒(méi)有適時(shí)修改，將規(guī)章作審查依據(jù)，又沒(méi)有立法機(jī)關(guān)的說(shuō)，使規(guī)章在抽象上包括，在具體題上又不包括。這種滯后性已嚴(yán)重阻礙了司法審查的進(jìn)程，給相對(duì)方尋求救濟(jì)及司法機(jī)關(guān)執(zhí)法帶來(lái)諸多不便。其二，在環(huán)境管理中，由于生態(tài)區(qū)域系統(tǒng)的特殊性，往往實(shí)行地方法規(guī)優(yōu)先原則。如根據(jù)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律規(guī)定，省級(jí)人民政府可以頒布嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在頒布地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)實(shí)施地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這在其它法律中是沒(méi)有的。作為數(shù)字化的法規(guī)，我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家環(huán)境總局和省級(jí)人民政府制定，在效力等級(jí)上應(yīng)屬規(guī)章系統(tǒng)，行政訴訟法將規(guī)章排除在法律體系外而僅作為司法審查的“參照”。這在理論上已使環(huán)境行政訴訟無(wú)所適

12、從。因?yàn)榇笈鷶?shù)字化的法規(guī)只能在較低層次的內(nèi)部救濟(jì)而不是外部救濟(jì)中作為依據(jù)。盡管在實(shí)踐中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是確認(rèn)環(huán)境是否已被污染，排污行為是否合法及在環(huán)境糾紛中確認(rèn)各自所出示的證據(jù)是否合法，證據(jù)的根據(jù)。理論上的一切必然導(dǎo)致實(shí)踐的困惑?！袄硇耘c現(xiàn)實(shí)的二律悖反使環(huán)境行政救濟(jì)從實(shí)然走向惑然?！?3、關(guān)于環(huán)境行政行為公定力問(wèn)題公定力是指行政主體做出的行政行為，無(wú)論合法還是違法，都:推定為合法有效，行政主體與相對(duì):方都必須遵守和服從。這項(xiàng)效力:原則在行政復(fù)議法第21條和行政)訴訟法第44條都做了具體規(guī)定，:即行政復(fù)議與行政訴訟期間不停:止具體行政行為的執(zhí)行。但與此:同時(shí)，行政訴訟法又在第51條:做出了與此相悖的規(guī)定

13、，即人民法:院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，:原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所做的具體行政行為，原告同意并:申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法:院裁定。行政復(fù)議法對(duì)此沒(méi)有規(guī):定。行政訴訟法的這一規(guī)定，是為被告可以任意改變自己的行政行為提供法律依據(jù)，是對(duì)公定力原則的挑戰(zhàn)。它的危害性在于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)利的隨意性。當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出了違法行政行為，一旦相對(duì)方申請(qǐng)救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)就可以隨時(shí)改變自己所做的行為，亦或自己的行為沒(méi)有違法，而為了不當(dāng)被告，也可以和相對(duì)方協(xié)商，“改變行為，你撤訴”，這也是多年來(lái)行政訴訟撤訴率居高不下的主要原因。在依法行政、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，行政訴訟法的這一規(guī)定非改不可而卻未改，這

14、是立法者的疏忽還是對(duì)行政權(quán)的青睞，亦或兩者兼而有之。 4、關(guān)于申請(qǐng)環(huán)境行政救濟(jì)的主體資格問(wèn)題關(guān)于申請(qǐng)環(huán)境行政救濟(jì)的主體資格，行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定是一致的。即都賦予公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為不服的救濟(jì)資格，對(duì)同提起復(fù)議或訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織賦予第三人資格。行政訴訟法的司法解釋賦予對(duì)與具體行政行為在法律上有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織以申請(qǐng)救濟(jì)的主體資格。由此可見(jiàn)，無(wú)論是行政復(fù)議法還是行政訴訟法，或其司法解釋，都賦予行政主體具體行政行為的相對(duì)人及利害關(guān)系人以救濟(jì)的主體資格。法律的規(guī)定有兩個(gè)限制條件，其一必須是行政主體已做出了具體行政行為，其二

15、是這個(gè)具體行政行為直接或間接侵害其合法權(quán)益，否則就沒(méi)有申請(qǐng)行政救濟(jì)主體資格的條件。實(shí)踐中，行政主體的行政行為不僅侵害相對(duì)方、利害關(guān)系人的合法權(quán)益，也會(huì)給國(guó)家和公共利益造成極其嚴(yán)重的損害，尤其是行政機(jī)關(guān)的公益性行為，如游客狀告破壞自然景觀的建筑規(guī)劃許可行為，公民狀告政府對(duì)破壞環(huán)境設(shè)施、自然資源的不作為行為。由于沒(méi)有確的相對(duì)方或利益關(guān)系人，因而無(wú)申請(qǐng)救濟(jì)，其行為給國(guó)家和公共益造成的侵害遠(yuǎn)比具體行政行的侵害要大得多，而且一些破壞境、資源、公有設(shè)施的行為恰是政府的庇護(hù)、不作為下實(shí)施的，律卻沒(méi)有賦予任何主體以尋求境行政救濟(jì)的渠道，這實(shí)在是一遺憾。 5、關(guān)于環(huán)境行政終局裁決權(quán)問(wèn)題環(huán)境行政終局裁決權(quán)，是指根

16、法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)某特殊事項(xiàng)，擁有最終作出決定的權(quán)利。相對(duì)方不服不能向法院提起行政訴訟，司法機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)審查其合法性。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)主要是對(duì)自然資源確權(quán)的行政復(fù)議享有最終裁決權(quán)。行政復(fù)議法第30條和2款規(guī)定:“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！绷⒎ǖ目紤]主要是行政區(qū)域的勘定，調(diào)整是憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)最終裁決。行政復(fù)議條例對(duì)此沒(méi)有做出限制性規(guī)定，這

17、是行政復(fù)議立法的倒退，亦是在法律上給行政機(jī)關(guān)設(shè)立的特權(quán)與豁免權(quán)，阻礙相對(duì)方救濟(jì)權(quán)利的行使?！胺蓱?yīng)平等地對(duì)待政府和公民”，將行政爭(zhēng)議限定在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)解決，不論是行政機(jī)關(guān)自身復(fù)議，還是由于原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議、復(fù)審，都必然要從本身的利益出發(fā)，為自己或下設(shè)機(jī)關(guān)進(jìn)行辯護(hù)，很難做到不偏不倚。 (二)體制設(shè)置缺少科學(xué)的理論支撐，阻卻了環(huán)境行政救濟(jì)制度的運(yùn)作現(xiàn)行的環(huán)境行政救濟(jì)制度是在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中建立起來(lái)的，由于受當(dāng)時(shí)歷史條件的局限和正確理論的指導(dǎo)，在該項(xiàng)制度尚未被人們普遍了解、思想、人事、經(jīng)驗(yàn)還準(zhǔn)備不足的情況下，其運(yùn)作是可行的。但隨著時(shí)間的推移，經(jīng)驗(yàn)的積累，尤其是我

18、國(guó)民主法制建設(shè)的深人，公民環(huán)境行政法律意識(shí)的提高，其在建立之初就顯現(xiàn)出的自身無(wú)法擺脫的困境已使該項(xiàng)制度“舉步維艱”。具體體現(xiàn)在: 1、非獨(dú)立的體制設(shè)置，使環(huán)境行政救濟(jì)制度缺乏客觀的公正性。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政救濟(jì)制度，無(wú)論是環(huán)境行政復(fù)議制度，還是司法審查制度，均是適應(yīng)政治需要而不是管理需要為價(jià)值取向設(shè)置的。缺乏“自然公正的獨(dú)立性，在某種意義上，是幾千年封建體制的延續(xù)”(中國(guó)從秦漢以來(lái)奠定的政治體制格局至今未變)根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，我國(guó)的行政復(fù)議制度是條塊分割，各自為政。從縣級(jí)以上人民政府及其職能部門(mén)到國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)均一身二任，既是國(guó)家環(huán)境與資源的管理機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)，又是行政司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法監(jiān)

19、督機(jī)關(guān)。作為行政系統(tǒng)內(nèi)層級(jí)監(jiān)督的行政復(fù)議制度，是整個(gè)行政管理制度的一個(gè)組成部分，它必須遵循“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”的工作原則。這種制度上的血緣關(guān)系要想在行政司法中做到“大義滅親”，談何容易。正如魯迅先生所說(shuō)“要想拔著自己的頭發(fā)離開(kāi)地球，但不可能?！蔽覈?guó)的司法審查制度是沿襲戰(zhàn)國(guó)以來(lái)行政長(zhǎng)官兼理司法的模式:按照行政區(qū)劃的原則設(shè)置的，體制上實(shí)行四級(jí)兩審終審制，工作原則上，按照行政訴訟法的第3條的規(guī)定:“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體和人的干涉。”法律的規(guī)定與實(shí)踐脫節(jié)是客觀的現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)現(xiàn)的司法體制下，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立行使審權(quán)談何容易。法院雖然在法庭上行使審判權(quán)是獨(dú)立的，但審判前后卻處處

20、受到牽制，外界的壓力和良影響對(duì)行政案件審判的公正性有著巨大的沖擊力。就人民法來(lái)講，其人事任免、裝備設(shè)置、經(jīng)來(lái)源、身份保障等一系列規(guī)章制度尚未建立。無(wú)法抵御龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，無(wú)法與掌握各種資源支配權(quán)的行政部門(mén)抗衡。在這種情況下，法院如果頂著各種壓力審理案件，其后果可想而知，這種外來(lái)因素構(gòu)成了一種無(wú)形的阻力，使行政案件的審理難以依法辦事。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)存在的依附關(guān)系，不可避免地干擾著法院獨(dú)立行使審判權(quán)的能力和勇氣，容易形成的是法院成為政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門(mén)，經(jīng)常出現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)合二為一，共同對(duì)付行政相對(duì)方。 2、案件管轄的局限性及行政干預(yù)，頓挫了相對(duì)方尋求救濟(jì)的熱情和積極性。我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和司法審

21、機(jī)關(guān)都是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，案件的管轄上，實(shí)行地域管轄與別管轄相結(jié)合的原則，并對(duì)縣級(jí)以上人民政府職能部門(mén)的具體行行為給當(dāng)事人以選擇權(quán)，既可盡行塊塊管轄，向其所屬的本級(jí)人民政府提出，又可以實(shí)行條條管，向上級(jí)政府的主管部門(mén)提出。在立法上已給當(dāng)事人以極大的便。而且行政復(fù)議不收費(fèi)，手續(xù)便。但從我國(guó)建立行政復(fù)議制以來(lái)，有資料表明，1991年至1997年全國(guó)復(fù)議機(jī)關(guān)共受理行政議案件，平均每年3萬(wàn)件，但從案情況看，有20%是相對(duì)方撤的，受案率低，絕對(duì)數(shù)量少，撤訴高。有的地方尤共是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政為被申請(qǐng)人的案件，撤訴率達(dá)到60%一70%。再?gòu)男姓V訟的受案情況看，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，除中級(jí)人民法院管轄的三類案件(

22、確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件，海關(guān)處理案件，在本轄區(qū)內(nèi)有重大復(fù)雜的案件)外，均由基層人民法院管轄。1990年是行政訴訟法實(shí)施的第一，全國(guó)各級(jí)法院受理的第一審行案件為13006起，1991年為5667起，上升率為97.35%。1992以后，上升率逐年下降，統(tǒng)計(jì)資表明，1993年至1997年五年，我國(guó)各級(jí)人民法院受理一審行案件為28萬(wàn)件，這個(gè)數(shù)字與全國(guó)當(dāng)時(shí)12億人口的絕對(duì)數(shù)相比，受案率是2.3%。行政訴訟案件，并不是行政爭(zhēng)議發(fā)生的少，而大量具有訴訟意義的案件沒(méi)有訟到法院。之所以出現(xiàn)相對(duì)方救濟(jì)熱情的下降趨勢(shì)，就其原: (l)案件的管轄機(jī)關(guān)、地位不脫、相對(duì)方心存余悸。從行政復(fù)議看，就案件的分工轄而言，有利于克

23、服地方保護(hù)主。因?yàn)樯弦患?jí)主管部門(mén)比下一部門(mén)所從屬的政府來(lái)講，利益上超脫一些。而且，環(huán)境管理活動(dòng)般有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。上一級(jí)部門(mén)管轄復(fù)議案件，更能現(xiàn)專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。但工管轄仍有其不可避免的弊端。不便民，往往都是異地復(fù)議，雖利于克服地方保護(hù)主義，但又會(huì)到部門(mén)保護(hù)主義的影響，而且我目前的行政體制分領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)類。經(jīng)過(guò)體制改革之后，越來(lái)越的環(huán)境資源有關(guān)部門(mén)是歸政府級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)主管部門(mén)業(yè)務(wù)指。這種現(xiàn)行的體制在一定程度上利于上級(jí)主管部門(mén)行使行政復(fù)權(quán)，而塊塊管轄雖然較為方便，又存在業(yè)務(wù)生疏，專業(yè)差和地方護(hù)主義的弊端。就行政訴訟來(lái)講，基層法院受第一審行政案件，它所面對(duì)的被告是作為整體官的政府?；鶎臃?/p>

24、院充其量是個(gè)處級(jí)單位，而作為它:轄區(qū)內(nèi)的能夠獨(dú)立行使職權(quán)做出具體行政行為的環(huán)境資源管理機(jī):關(guān)，大都是高于法院級(jí)別或與法院平行的單位。這種以小官監(jiān)臨大:官的體制，使得一些行政機(jī)關(guān)根本:不把法院放在眼里，給訴狀不接，:發(fā)傳票不理，開(kāi)庭不來(lái)。法院在無(wú):所適從的情況下，只好裁決不予受理或拖到相對(duì)方撤訴，而在一些相:對(duì)人的意識(shí)里，有理不告父母官，刀把子在人家手中攝著，一把贏，:把把輸?shù)貌粌斒А?(2)行政干預(yù)、制約了行政救濟(jì)的受案數(shù)、結(jié)案率。復(fù)議案件的行政干預(yù)。那是體制上的千絲萬(wàn)縷，而在行政訴訟:上，由于基層法院位卑權(quán)輕，又在人財(cái)物上受制于同級(jí)行政機(jī)關(guān)，因:此婆婆多，干預(yù)大。據(jù)某市調(diào)查，:行政案件有80

25、%以上都有行政干:預(yù)，各基層法院每年需要接受各級(jí):領(lǐng)導(dǎo)督辦、批示的案件5場(chǎng)件，有:時(shí)案子剛一上來(lái)，還未開(kāi)庭，層層:批示、條子就紛至沓來(lái)。而且都是通過(guò)正常的組織渠道轉(zhuǎn)來(lái)的，有的司法廳長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)就是政法委書(shū)記，以組織的名義要求法院無(wú)條件服從，要求法官按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦，思想有顧慮，就以共產(chǎn)黨員要無(wú)條件服從組織決定，服從改革開(kāi)放的大局為重。在基層法院，刑事案件是桌子底下的交易，不敢上桌面，而行政案件卻是桌面上的理直氣壯的干預(yù)，有些行政機(jī)關(guān)不能說(shuō)勝敗訴，就是將其列為被告，也會(huì)遭到非難。有些行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，明確告訴法院，不能把我列為被告，不是商量，而是指示。正如有些法官所說(shuō):“有的案子，判相對(duì)人敗訴，我們有

26、愧良心，判行政機(jī)關(guān)敗訴，我們頂不住壓力，沒(méi)辦法，只好拖，相對(duì)人拖不起就撤訴。”可見(jiàn)，現(xiàn)行的體制不可能不制約行政案件的案源，而法官個(gè)人是無(wú)法與行政關(guān)的出面干涉相抗衡的，即使如的話，你今天為法官，明天就可因不服天朝管而被摘掉烏紗帽。 三、我國(guó)環(huán)境行政救濟(jì)制度改之設(shè)想 我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政救濟(jì)制，由于體制的弊端，無(wú)論怎樣設(shè)，都不能擺脫困境。不少學(xué)者、家曾大聲疾呼，來(lái)一場(chǎng)體制革，建立有中國(guó)特色的環(huán)境行政救制度，這是中國(guó)的環(huán)境行政復(fù)議行政訴訟走出困境的唯一可行舉。但是，在整個(gè)國(guó)家處于由計(jì)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，要重塑中國(guó)的環(huán)境行政濟(jì)制度，這樣一個(gè)牽涉到國(guó)家政體制和司法體制的大問(wèn)題，筆者為時(shí)機(jī)尚不

27、成熟。從立法到實(shí)，還不具備重塑的客觀條件，還要一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，從功近利的角度，在現(xiàn)有的框架，大膽地進(jìn)行改革，重新配置其成，以揚(yáng)長(zhǎng)避短，最大限度地減磨合，乃實(shí)數(shù)英明之舉，筆者試在這種改良上做些探討，以引起鳴。 (一)建立獨(dú)立的、上下級(jí)垂直導(dǎo)的行政救濟(jì)制度行政救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，是行救濟(jì)內(nèi)在規(guī)律所要求的，是實(shí)現(xiàn)正裁判的必要條件和重要保障，是幾千年來(lái)人類經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。何使行政救濟(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上或?qū)嵣暇哂歇?dú)立性，筆者認(rèn)為需要以下幾個(gè)方面做出舉動(dòng): 1、取消各級(jí)政府的行政復(fù)議能，設(shè)置按區(qū)域符合生態(tài)規(guī)律的政裁判機(jī)構(gòu)由于環(huán)境與資源與人們的生與生活息息相關(guān)，因使用環(huán)境與資源，平等主體間的糾紛和不平等主體間的爭(zhēng)議經(jīng)常發(fā)生，這類糾紛和爭(zhēng)議有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，需要置專門(mén)的機(jī)關(guān)來(lái)行使救濟(jì)權(quán)，這是許多國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。如英的行政裁判所，其超脫的地位和獨(dú)的裁判為世界認(rèn)同。移植其制，并與改良土壤結(jié)合起來(lái)。目前，不改變我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制前提下，進(jìn)行改革，將國(guó)家環(huán)保局和國(guó)土資源部合并，成立國(guó)家境與資源委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院的能部門(mén)，收回分散在各經(jīng)濟(jì)管理門(mén)中的資源管理權(quán)，在環(huán)境資源員會(huì)里，由一個(gè)專職的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)境行政救濟(jì)，裁決各類糾紛，在方，按區(qū)域設(shè)置獨(dú)立的