基于風險導向的政府績效審計研究

1、基于風險導向的政府績效審計研究1 緒論1.1 研究背景中國自改革開放以來，一直非常重視政府的行政效率問題，對績效的注重更是在成立審計署之初就有所體現(xiàn)，而從經(jīng)濟效益審計的角度對政府績效審計進行研究，則是始于 20 世紀 90 年代初，并取得了一系列有意義的研究成果，比如定義了績效審計的概念，講述了績效審計內(nèi)容，概括了績效審計方法，劃分了績效審計種類，建立了績效審計評價標準等（宋常、吳少華，2004）。21 世紀初，我國進入政府績效審計的探索階段，一系列實踐探索都頗有成效，首先進行探索的是深圳市，打開了我國績效審計的大門。深圳市人大首先在 2001 年出臺了深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例，次年開始審計深

2、圳市的衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設備采購等問題，還包括大型醫(yī)療設備使用和管理等情況。成為了我國制定法規(guī)政策并開始實施績效審計最早的城市。此外，青島市審計局也進行了探索，其更注重理論與實踐的結(jié)合，績效審計與財務審計的結(jié)合，并在積極實踐、穩(wěn)步推進;的原則下，初步取得了一定的成效。與此同時，審計署也組織實施了大量的績效審計工作，全國許多地區(qū)逐步開始嘗試在較大的范圍內(nèi)實施開展政府績效審計。這些探索不僅豐富了政府績效審計的理論研究體系，也為政府績效審計工作的繼續(xù)開展指明了方向，奠定了基礎。隨著審計署 2006 至 2010 年審計工作發(fā)展規(guī)劃的發(fā)布，我國進入了政府績效審計全面推進的階段。審計署 2006 至 2010

3、 年審計工作發(fā)展計劃中提出，全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式;，這表明國家已經(jīng)開始重視政府績效審計。在探索政府績效審計的路上我國不斷取得進步，令人振奮，但由于對政府績效審計的研究比較晚，理論和時間都不太成熟，因此尚處于發(fā)展階段。.1.2 研究目的和意義隨著社會的不斷發(fā)展，公眾作為納稅人越來越關注自己繳納的稅金的使用情況，也就是越來越關注公共資金的運營效率和使用效果，人們的眼光已經(jīng)不再只監(jiān)督公共資金使用的合規(guī)性，而是更多的開始關注公共資金使用的是否經(jīng)濟，是否有效率以及是否有效果。因此政府績效審計也越來越重要。與此同時，傳統(tǒng)模式下的政府績效審計無法滿足大范圍審計的需求，就在現(xiàn)實審計渴求新的模

4、式出現(xiàn)時，基于風險導向的政府績效審計開始綻放光芒。 本文分析了基于風險導向的政府績效審計的具體應用，同時提出了運用的必要性以及在運用中可能出現(xiàn)的問題。并確定了本文研究的主要目的，具體包括以下三個方面：1、分析基于風險導向的政府績效審計在我國引入的可行性和必要性；2、基于風險導向的政府績效審計的具體應用；3、基于風險導向的政府績效審計的評價標準體系。.2 政府績效審計及風險導向?qū)徲嫽A理論2.1 政府績效審計基本理論目前，對于政府績效審計還沒有統(tǒng)一的定義。據(jù)王光遠（1996）統(tǒng)計，國內(nèi)外學者對于績效審計的提法有 20 種之多。在國外，有美國審計總署的績效審計;、有加拿大審計長公署的綜合審計;，英

5、國使用貨幣價值審計;來形容，瑞典則稱為效果性審計;，澳大利亞稱為效率性審計;，此外還提出過業(yè)務審計、管理業(yè)績審計等。為了使績效審計的叫法統(tǒng)一，1986 年召開的最高審計機關第十二屆國際會議中，把績效審計列入了正式的議題。最終決定將績效審計;作為績效型審計的名稱，并在之后的文件中使用了這個名稱。 在國內(nèi)，政府績效審計的稱謂更是多樣化。最初是稱為 經(jīng)濟效益審計;，出版的審計詞典中的詞條也是經(jīng)濟效益審計;。1992 年經(jīng)濟效益審計;首次與績效審計;有了區(qū)分。之后實施的新的審計法中首次出現(xiàn)了效益審計;的稱謂，而在實踐中并未得到廣泛應用，深圳市、上海市徐匯區(qū)的績效審計探索，都將其稱為績效審計;。在我們國

6、家，目前一般將 經(jīng)濟效益審計;或者效益審計;定義為民間審計部門的非財務審計；把績效審計;定義為政府審計機關對行政事業(yè)單位的非財務審計。 本文認為政府績效審計是指政府對行政事業(yè)單位以及各個項目的非財務審計，即既包括審計署對某個投資項目的審計，又包括對一系列投資項目形成的行政事業(yè)單位的行為的審計。因此績效審計的主體是審計署，客體是投資的項目或者行政事業(yè)單位的一系列行為?？冃У母叩图戎竿顿Y項目帶來的群眾滿意度是高還是低，也指一系列投資項目形成的行政事業(yè)單位的行為帶來的群眾滿意度是高還是低。.2.2 風險導向?qū)徲嬂碚摫疚恼J為風險導向?qū)徲嬍菍徲嬋藛T在了解被審計單位基本情況的基礎上，確定被審計單位所處的環(huán)

7、境，評價內(nèi)部控制是否可信，并分析和評估主要風險點以及風險水平的高低，并將這一過程一直延續(xù)到項目的最后。再將審計資源投入到高風險的審計領域，采用實質(zhì)性測試、詳細測試等實施審計程序，同時對不同的風險、不同的風險水平加以區(qū)別化，從而將審計資源合理配置，在節(jié)約審計成本，保證審計質(zhì)量的前提下使審計風險程度降到低水平，達到審計目的。 在這里政府績效審計的風險主要是指群眾是否滿意，如果投資的項目群眾不滿意，即使是盈利的，也是有風險的，反之如果投資的項目群眾滿意，即使是虧損的，風險也不大。.3 政府績效審計引入風險導向?qū)徲嬆Ｊ降谋匾院涂尚行? 133.1 我國政府績效審計的現(xiàn)狀及存在的問題 . 133.1.

8、1 我國政府績效審計的現(xiàn)狀. 133.1.2 政府績效審計風險與民間審計風險的比較. 133.2 政府績效審計引入風險導向模式的原因 . 154 風險導向模式下政府績效審計的程序. 174.1 基于風險導向的審計項目的確定 . 174.1.1 基本理論. 174.1.2 重慶扶貧開發(fā)項目的選擇. 184.2 基于風險導向的審計計劃的制定 . 194.3 基于風險導向的審計項目的實施 . 224.3.1 基本理論. 224.3.2 深圳醫(yī)療設備審計項目的實施. 234.4 基于風險導向的審計項目的報告 . 255 基于風險導向的政府績效審計的評價方法. 275.1 績效評價存在的問題 . 275

9、.2 政府績效審計的評價方法 . 285 基于風險導向的政府績效審計的評價方法5.1 績效評價存在的問題我國目前的政府績效審計的評價指標現(xiàn)狀不為樂觀，不僅公認的科學合理的政府叫評價指標尚未形成，現(xiàn)金運用的政府績效審計評價指標體系更是存在著很多問題。包括指標體系制定依據(jù)和過程以及指標體系的具體內(nèi)容等方面。本文主要列示指標體系具體內(nèi)容存在的問題： 第一，評價的客觀度不高 由于政府績效審計的評價指標大多是主觀性強的定性指標，精確度量的定量指標只占少數(shù)。因此憑經(jīng)驗進行評價的情況較多，導致客觀度不高主要。尤其是需要重點的關注指標也都無法定量，比如對社會效益的評價，其只能籠統(tǒng)的用定性的指標來描述，根本無法

10、將其實際產(chǎn)生的效益量化。最終導致出現(xiàn)定量分析無能為力，定性分析使漏洞有機可乘的尷尬局面，因此在政府績效審計評價時就會顯得主觀性過高。 第二，績效評價與組織目標相脫節(jié) 要想達到組織的目標，就需要所有成員共同努力，各自分工，共同協(xié)作，發(fā)揮創(chuàng)造性來達到績效的要求?？冃гu價則需要層層分解組織戰(zhàn)略目標，具體落實到每個員工上，如此與戰(zhàn)略目標建立一個橋梁。這才是一個有效的績效評價體系。可惜的是，我們國家到現(xiàn)在都沒有做到這一點。 第三，績效評價指標缺乏可比性 由于還沒有一套被所有人接受的政府績效審計評價指標體系，因此各個審計機關在審計時則顯得很隨意，沒有一個統(tǒng)一的標準，各地都根據(jù)自己審計的評價指標體系開展工作

11、，而各地的指標體系千差萬別，從而對績效審計的評價結(jié)果更是差異巨大，無法進行橫向的比較，降低了政府績效審計的效率。 由此可見，我國政府績效審計指標體系目前的現(xiàn)狀是嚴峻的，無論制定過程還是制定內(nèi)容以及評價結(jié)果都存在著不足。因此我國目前的政府績效審計理論要做的一個重要任務就是克服以上的幾個問題，構(gòu)建一個既完善又全面的高質(zhì)量政府績效審計評價指標體系。在制定指標時要按照一定的性質(zhì)對評價指標進行歸類，并遵循兩個結(jié)合，即將定量分析與定性評價結(jié)合起來，將一級指標和二級指標結(jié)合起來，使評價指標的制定過程豐滿起來。 .結(jié)論通過研究，本文得出以下結(jié)論： 社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對政府績效審計產(chǎn)生了重大的影響，最重要的一點

12、就是審計職能不斷擴大作用范圍，政府績效審計正在由傳統(tǒng)的合規(guī)性財務審計為前身逐步發(fā)展起來，并大有一種稱為國家審計發(fā)展重心的趨勢。政府績效審計的發(fā)展有助于提高公共資源的使用效率，增加公眾對政府的滿意程度，促進社會和諧。 但由于我國目前的審計方法效率低，且評價標準不統(tǒng)一，審計體制不完善所以總體看來，我國目前的政府績效審計發(fā)展現(xiàn)狀是比較緩慢的，其推廣的難度較大。急需我們在政府績效審計工作中試著基于風險導向的模式，達到事半功倍的效果。 政府及公共部門的治理狀況隨著公共管理運動的發(fā)展有了明顯的改進，審計署不斷通過加強培訓提高政府績效審計人員的各方面素質(zhì)，使政府績效審計的隊伍向著系統(tǒng)性、全面性、高素質(zhì)性的方面發(fā)展，更是加強了對政府績效審計的理論研究和社會實踐，這一系列的努力都為基于風險導向的政府績效審計的順利開展，提供了審計環(huán)境?？紤]到政府績效審計的特點，產(chǎn)生于獨立審計的風險導向模式同樣適用于政府績效審計，同時結(jié)合我國審計探索風險導向?qū)徲嬆Ｊ降臍v程，成功在政府績效審計中引入風險導向模式。 根據(jù)政府績效審計的特點，本文把基于風險導向的政府績效審計分為四個階段來介紹：選擇審計項目階段、制定審計計劃階段、實施審計程序階段、發(fā)表審計報告階段。在這四個階段中都積極的運用了風險評估程序以及應對措施，充分體現(xiàn)了風險導向?qū)徲嬂砟?。風險導向?qū)徲嫷闹匾R別點就是在了解被審計單位的基本情況后，對審計