(2021年整理)九、土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施研究思路和要求

1、九、土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施研究思路和要求九、土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施研究思路和要求 編輯整理：尊敬的讀者朋友們：這里是精品文檔編輯中心，本文檔內(nèi)容是由我和我的同事精心編輯整理后發(fā)布的，發(fā)布之前我們對(duì)文中內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)校對(duì)，但是難免會(huì)有疏漏的地方，但是任然希望（九、土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施研究思路和要求）的內(nèi)容能夠給您的工作和學(xué)習(xí)帶來便利。同時(shí)也真誠(chéng)的希望收到您的建議和反饋，這將是我們進(jìn)步的源泉，前進(jìn)的動(dòng)力。本文可編輯可修改，如果覺得對(duì)您有幫助請(qǐng)收藏以便隨時(shí)查閱，最后祝您生活愉快 業(yè)績(jī)進(jìn)步，以下為九、土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施研究思路和要求的全部?jī)?nèi)容。土地利用規(guī)劃修前期工作培訓(xùn)授課材料之九土地利用

2、規(guī)劃實(shí)施保障措施研究思路和要求主講人：薛永森 鄧紅蒂全國(guó)土地利用規(guī)劃修編工作委員會(huì)2005年9月提綱內(nèi)容提要一、研究目的與任務(wù)(一）目的意義（二）主要任務(wù)（三）有關(guān)要求二、研究的主要內(nèi)容（一)國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀（二）其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)（三）研究重點(diǎn)與方向一、 研究目的與任務(wù)（一）目的意義1、研究制定實(shí)施保障措施是土地規(guī)劃編制工作的重要組部分規(guī)劃本質(zhì)上就是確定目標(biāo)并圍繞目標(biāo)制定措施付諸實(shí)施的過程。土地利用規(guī)劃編制工作不僅包括確定規(guī)劃目標(biāo)和制訂規(guī)劃方案，同時(shí)還包括圍繞規(guī)劃目標(biāo)和方案研究制定規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制和措施。規(guī)劃方案與實(shí)施政策機(jī)制密切結(jié)合，才能確保規(guī)劃的有效實(shí)施。2、制止保障措施是保證規(guī)劃實(shí)施的重要于段。

3、經(jīng)過依法、科學(xué).民主決策確立確立的土地利用總體規(guī)劃，建立起了各方面相互制約、共同遵守的規(guī)范，為規(guī)范和制約人們的土地利用活動(dòng)提供了依據(jù)。通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，保證規(guī)劃所確定的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等在空間上和時(shí)間上得以實(shí)現(xiàn)。沒有健全的實(shí)施保障措施，不切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)就很難實(shí)現(xiàn)。（缺第3頁(yè)）由于規(guī)劃實(shí)施的保障措施不夠完善，在一定程度上影響了耕地保護(hù)、建設(shè)用地集約利用等重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在新一輪規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施中，有必要強(qiáng)化和健全規(guī)劃實(shí)施保障措施。（二)主要任務(wù)國(guó)辦發(fā)32號(hào)文件指出,要研究如何強(qiáng)化規(guī)劃管理的保障措施，要按照加強(qiáng)土地用途管制的要求研究土地利用規(guī)劃，

4、計(jì)劃在用地規(guī)模，機(jī)構(gòu)，布局和時(shí)序上進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用的保障措施，提出確保土地利用規(guī)劃有效實(shí)施的政策、制度、機(jī)制和辦法。曾培炎副總理在全國(guó)土地利用規(guī)劃修編前期工作會(huì)議上指示，“要采取法律、經(jīng)濟(jì)、行政、科技等綜合手段，從機(jī)制、制度上保障規(guī)劃實(shí)施”。1、研究制訂規(guī)劃實(shí)施的法律措施 部要抓緊(土地管理法修訂的準(zhǔn)備工作，同時(shí)盡快完成（土地利用規(guī)劃條例的研究起草：各地也要結(jié)合實(shí)際，制定土地利用規(guī)劃的地方性法規(guī)規(guī)章。2、研究保障規(guī)劃實(shí)施的行政措施 研究改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施管理模式,加強(qiáng)和改進(jìn)土地利用年計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，探索城市建設(shè)用地增加與農(nóng)建設(shè)減少相掛鉤的機(jī)制等等。3、研究保障規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)措施探

5、索建立和完善規(guī)劃施激勵(lì)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)。 4、研究保障規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制 研究建立耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積考核制度，研究規(guī)劃實(shí)施的公眾參與和監(jiān)督制度的具體實(shí)現(xiàn)方式等等。 5、研究保障規(guī)劃實(shí)施的科技措施加快土地利用規(guī)劃管理信息化建設(shè)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),提高規(guī)劃管理科技水平等。（三）有關(guān)要求1、 規(guī)劃實(shí)施保障措施研究既要落實(shí)現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,也要有所創(chuàng)新。規(guī)劃實(shí)施保障措施研究要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，也要適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,更新土地規(guī)劃管理理念，逐步建立以規(guī)劃管制、計(jì)劃調(diào)控為核心的土地規(guī)劃管理制度體系。 2、規(guī)劃實(shí)施保障措施研究既要體現(xiàn)國(guó)家上地規(guī)

6、劃管理的基本要求,也要與各地土地行政主管部門的職能和行政管理體制改革相適應(yīng)。 在落實(shí)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的前提下，根據(jù)實(shí)際情況研究提出確保規(guī)劃有效實(shí)施的地方性法規(guī)、條例、政策、制度機(jī)制和辦法,建立完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和考桉體系,探索土地利用規(guī)劃許可制度和規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)機(jī)制. 3、規(guī)劃實(shí)施保障措施研究既要保證規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也要建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀實(shí)際調(diào)控規(guī)劃的機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃實(shí)施不同階段實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，結(jié)合規(guī)劃管理信息化建設(shè)，研究建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和管理的保障體系。研究的主要內(nèi)容規(guī)劃實(shí)施保障措施從內(nèi)容來分可分為秩序手段和過程手段兩種。秩序手段旨在維

7、護(hù)和改善規(guī)劃實(shí)施秩序，如通過制定規(guī)章制度，頒布法律或法規(guī)來建立規(guī)劃實(shí)施的制度和機(jī)制，為規(guī)劃實(shí)施提供一個(gè)大框架，即建立健全法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系，明確規(guī)劃實(shí)施的基本原則。如規(guī)劃許可、年度計(jì)劃、用地預(yù)審、規(guī)劃審查、目標(biāo)責(zé)任制等制度，形成規(guī)劃實(shí)施的基本框架.過程手段是指規(guī)劃實(shí)施過程中根據(jù)客觀實(shí)際對(duì)具體的實(shí)施政策、規(guī)劃指標(biāo)(標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、布局等)進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的一系列措施和方法.建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的規(guī)劃實(shí)施政策、機(jī)制,在遵循規(guī)劃管制、強(qiáng)化計(jì)劃調(diào)控的原則下，采取一定的行政措施、激勵(lì)機(jī)制,如城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)，以及，周轉(zhuǎn)，“置換等政策，

8、保障規(guī)劃調(diào)控土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等門標(biāo)的實(shí)現(xiàn).二、研究的主要內(nèi)容(一）規(guī)劃實(shí)施的法律手段（二)規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)手段（三)規(guī)劃實(shí)施的行政手段（四)規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)手段（五)規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段（一)規(guī)劃實(shí)施的法律手段 規(guī)劃實(shí)施的法律手段足指建立健全規(guī)劃實(shí)施的法律體系，明確規(guī)劃實(shí)施的法律地位，理順與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，建立規(guī)劃實(shí)施的基本制度,確立規(guī)劃實(shí)施的基本原則。其主要功能在于為規(guī)劃實(shí)施提供良好的環(huán)境,規(guī)范和約束土地管者和用地單位的行為，通過建立以保障規(guī)劃實(shí)施基本法律為心，專項(xiàng)法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律體系，保障規(guī)劃的順利實(shí)施.1、國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀為保證規(guī)劃的實(shí)施，國(guó)家制定了保障規(guī)劃實(shí)施的基本律和相應(yīng)的配套法

9、規(guī)。土地管理法單設(shè)第三章“土地利用總體規(guī)劃”，大大提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位。根據(jù)土地管理法，國(guó)家制定了（土地利用年度計(jì)劃管理辦法)、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法、建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批管理辦法，確立了以年度計(jì)劃、用地預(yù)審、規(guī)劃審查為主體的規(guī)劃實(shí)施制度.土地管理法及其一系列的配套法規(guī),不僅確立了規(guī)劃實(shí)施的基本制度，也使其能夠與其他涉及土地開發(fā)利用的各種規(guī)劃相銜接，為保證規(guī)劃的實(shí)施打下了很好的基礎(chǔ).1、國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀各地在探索規(guī)劃實(shí)施的法律保障方面也有很多好的做法,在建立地方性規(guī)劃實(shí)施的法規(guī)方面做了很好的探索。湖北省2002年初頒布實(shí)施了湖北省土地利用總體規(guī)劃實(shí)施辦法對(duì)土地規(guī)劃公告、建設(shè)用地預(yù)審、土地

10、利用年度計(jì)劃管理、設(shè)用地規(guī)劃審核、城市規(guī)劃和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃土地利用審核、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及生態(tài)建設(shè)等活動(dòng)做了明確的規(guī)定，并要求計(jì)劃、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通、城市規(guī)劃等部門配合國(guó)土資源行政主管部門做好土地規(guī)劃的實(shí)施工作，同時(shí)對(duì)違反土地規(guī)劃行為的檢舉、控告、獎(jiǎng)勵(lì)等也做了明確規(guī)定，使規(guī)劃管理有章行。河北省制定了土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理辦法、建設(shè)用地預(yù)審辦法等。福建省制定下發(fā)了土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整與修改的若干意見,明確了規(guī)劃調(diào)整與修改的原則、概念界定、適用范圍、審批程序、報(bào)批材料以及報(bào)批后規(guī)劃?rùn)n案的更新。這些地方性法規(guī)有力地促進(jìn)了規(guī)劃的實(shí)施。2、 存在的問題一是規(guī)劃的法律地位有待進(jìn)一步提高。規(guī)劃的權(quán)威性

11、、嚴(yán)肅性不夠，規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、監(jiān)督機(jī)制不完善，隨意調(diào)整規(guī)劃，違反規(guī)劃、計(jì)劃批地用地的問題仍然比較嚴(yán)重. 二是尚未形成完整的土地利用規(guī)劃法律法規(guī)體系，特別是缺少土地利用規(guī)劃的專門法律和地方法規(guī)，規(guī)劃管理的一些基本制度沒有通過法的形式予以明確。三是現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)土地利用規(guī)劃的規(guī)定比較原則，有的規(guī)定操作性不強(qiáng)。如，省、市政府按權(quán)限修改規(guī)劃，是否可以調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)位置(如果可以調(diào)整,則使占用基本農(nóng)田必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定被架空，如果不可以調(diào)整，省、市政府按權(quán)限修改規(guī)劃的規(guī)定在許多情況下形同虛設(shè)）。四是規(guī)劃執(zhí)行難、執(zhí)法不力的問題仍然比較突出。違法成本低，甚至明受罰暗得利，是違反規(guī)劃批地用地難以從根本

12、上遏止的重要原因。 3、其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)為保障規(guī)劃實(shí)施,世界上許多國(guó)家都建立了以基本法為核心，專項(xiàng)法、區(qū)域法相配套的法律體系。早在19世紀(jì)英國(guó)政府就制定了有關(guān)土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法規(guī)，到目前為止，已經(jīng)形成了完整的土地規(guī)劃法規(guī)體系，這些法規(guī)明確了政府規(guī)劃當(dāng)局的行政職責(zé)，實(shí)施程序和辦法.韓國(guó)自1961年以來,逐步建立了規(guī)范國(guó)土綜合規(guī)劃、地域規(guī)劃和部門規(guī)劃的編制、審批以及執(zhí)行的法律體系。(1) 基本法律：憲法、國(guó)土基本法；(2) （2)專項(xiàng)法規(guī)：國(guó)土綜合規(guī)劃法、國(guó)土利用法、城市規(guī)劃法；(3) 地域規(guī)劃有關(guān)的法律：如促進(jìn)特定地區(qū)綜合開發(fā)特別措施法、 首都圈整備規(guī)劃法、 開發(fā)限制區(qū)域的設(shè)置及管理特

13、別措施法等;韓國(guó)政府還注重將重要的國(guó)土規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃舉措以總統(tǒng)令或公告的形式予以頒布，以增強(qiáng)其權(quán)威性，這些也構(gòu)成為國(guó)土規(guī)劃法規(guī)的一部分。 4、研究的重點(diǎn)與方向由于基本法律、法規(guī)只能做出一般性規(guī)定，在具體問題上可操作性不強(qiáng)。由此導(dǎo)致在實(shí)際管理中,遇到具體問題處理措施往往無法可依。我國(guó)十地管理法規(guī)和政策改革發(fā)展趨勢(shì)，將注重制定專項(xiàng)法規(guī)。在國(guó)家級(jí)專項(xiàng)法規(guī)制定之前，地方可先制定出地方性土地管理的專項(xiàng)法規(guī)，以期填補(bǔ)法律空白，便于行政管理機(jī)構(gòu)在管理和具體操作層面上有法可依.土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系中的法律保障建設(shè)應(yīng)包括兩個(gè)層次。 一是要建立涉及規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施管理的國(guó)家級(jí)法律和與之配套的專項(xiàng)法規(guī)，主要有

14、土地利用規(guī)劃法、 土地利用規(guī)劃條例、 土地利用規(guī)劃實(shí)施管理?xiàng)l例、 土地用途分區(qū)管制規(guī)則等,以此明確整個(gè)國(guó)家有關(guān)規(guī)劃實(shí)施管理的目標(biāo)、方針和實(shí)施規(guī)劃的根本性法律依據(jù);二是各地應(yīng)在遵循國(guó)家法律法規(guī)的前提下制定可操作性強(qiáng)的地方性配套法規(guī)，如規(guī)劃實(shí)施條例或辦法，提出有關(guān)規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)管理程序、實(shí)施效果評(píng)價(jià)監(jiān)督管理、規(guī)劃調(diào)整、違反規(guī)劃的強(qiáng)制措施等具體規(guī)定來保證各級(jí)規(guī)劃的落實(shí)。 （二）規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)手段（差12頁(yè)上半部分) 1、國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀在國(guó)家實(shí)施的基本政策基礎(chǔ)上,各地紛紛出臺(tái)了規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)機(jī)制,在保證規(guī)劃實(shí)施的前提下，對(duì)土地整理折抵、置換、周轉(zhuǎn)、掛鉤等政策方面進(jìn)行了大量的探索。浙江省在全國(guó)率先推行了土地整理折

15、抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)和折抵指標(biāo)在全省范圍內(nèi)易地有償調(diào)劑使用政策，一定程度上促進(jìn)了全省的土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，也解決了經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要用地與資源不足的矛盾。四川省雙流縣在實(shí)施“三個(gè)集中”時(shí)，以規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ),以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以綜合配套的政策措施為保證，既加速了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，也促進(jìn)了規(guī)劃的實(shí)施。先后制定了十多項(xiàng)配套政策和大量措施，內(nèi)容涉及拆遷安置、失地農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)、子女入學(xué)、低保、社保、合作醫(yī)療、戶籍管理、社區(qū)管理以及規(guī)劃、土地、財(cái)政、投資、行政審批等許多方面.2、存在的問題 目前我國(guó)所采取的經(jīng)濟(jì)措施總體上還比較欠缺，不夠全面、系統(tǒng)，調(diào)節(jié)作用有限. 一是規(guī)劃與市場(chǎng)缺乏有機(jī)結(jié)合，建設(shè)用地的市場(chǎng)配

16、置比例較低,市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)作用尚未充分發(fā)揮; 二是建設(shè)占用耕地成本和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳制度，在一些地方?jīng)]有得到嚴(yán)格執(zhí)行，使原本主要依靠經(jīng)濟(jì)手段遏制建設(shè)用地外延擴(kuò)張的努力未能取得預(yù)期成效： 三是一些地方嘗試采取建設(shè)用地指標(biāo)置換周轉(zhuǎn)、易地有償調(diào)劑以及易地開發(fā)、易地代保等辦法和措施，以解決地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地供給不平衡的問題，但是這些辦法和措施由于不夠規(guī)范，在有的地方客觀上誘發(fā)了多占地、占優(yōu)補(bǔ)劣等問題.3、其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn) 通過財(cái)政資助和靈活多樣的稅收、金融手段落實(shí)土地規(guī)劃目標(biāo)，是很多國(guó)家通行的規(guī)劃實(shí)施辦法.法國(guó)采取補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)制度和優(yōu)惠的稅收政策，建立各種開

17、發(fā)基金和獎(jiǎng)金等措施，鼓勵(lì)國(guó)土整治和土地規(guī)劃中開發(fā)項(xiàng)目的執(zhí)行,并通過補(bǔ)貼或減免稅收等措施吸引社會(huì)企業(yè)參與土地規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施；韓國(guó)，一方面通過實(shí)施擴(kuò)大綜合土地稅制、開發(fā)者負(fù)擔(dān)制、宅基地面積上限制度、土地超過收入稅制度等，為規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造良好的條件：另一方面為保證國(guó)土建設(shè)綜合規(guī)劃的實(shí)施，采取推進(jìn)戰(zhàn)略，并在政治方面和資金方面給予支持。韓國(guó)對(duì)符合規(guī)劃的土地利用，國(guó)家進(jìn)行相關(guān)公共設(shè)施的配套建設(shè)，對(duì)無規(guī)劃的土地利用采取禁止提供公共服務(wù)的方式，使不合理利用土地的土地所有者最終得不到利益.4、研究的重點(diǎn)與方向我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，制定和實(shí)施土地利用規(guī)劃要充壬考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律, 自覺運(yùn)用經(jīng)濟(jì)機(jī)制把積極的經(jīng)

18、濟(jì)手段與政府的規(guī)劃意圖、社會(huì)的整體利益結(jié)合起來，制定出適用于刁；同地區(qū)、時(shí)段的經(jīng)濟(jì)政策，為規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造良好氛圍。國(guó)家要完善保障規(guī)劃實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，如建立和完善土地利用稅收調(diào)節(jié)體系，提高新增建設(shè)用地的門檻，提高存量土地保有成本，促進(jìn)存量土地節(jié)約集約利用，以及規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為，防范不合理擴(kuò)張用地；規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，加大對(duì)農(nóng)用地的建設(shè)力度，提高土地使用者保護(hù)耕地的積極性等措施，引導(dǎo)土地利用行為朝著規(guī)劃確定的目標(biāo)發(fā)展;加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，建立健全土地收購(gòu)貯備和土地基金制度，利用地價(jià)與土地收益分配政策調(diào)節(jié)土地供求等。地方要在完善國(guó)家確定的經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)上，在保障規(guī)劃實(shí)施的前提下,積極探索促進(jìn)規(guī)劃實(shí)

19、施的激勵(lì)機(jī)制。研究制定有利于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域用地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)措施，探索土地整理折抵、建設(shè)用地置換、農(nóng)村建設(shè)用地減少與緘鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤等機(jī)制解決建設(shè)用地指標(biāo)“時(shí)空”不匹配的問題.（三）規(guī)劃實(shí)施的行政手段 土地利用規(guī)劃作為一項(xiàng)國(guó)家措施和政府行為，仍需要依靠行政組織運(yùn)用行政手段采用命令、指示、規(guī)定、制度、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)等行政方式來組織規(guī)劃的實(shí)施。其主要功能在于為規(guī)劃實(shí)施提供良好的環(huán)境，規(guī)范和約束土地管理者和用地單位的行為，保障規(guī)劃的頃利實(shí)施。它屬于非經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期管理手段，其優(yōu)點(diǎn)在于集中統(tǒng)一管理,具有較強(qiáng)的針對(duì)性，手段比較靈活，缺點(diǎn)是容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。1、國(guó)

20、內(nèi)現(xiàn)狀 根據(jù)土地管理法和其他相關(guān)法律法規(guī)，在規(guī)劃實(shí)施過程中逐步建立了規(guī)劃實(shí)施責(zé)任制、土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)用地報(bào)批規(guī)劃審查、土地利用規(guī)劃的監(jiān)督檢查等制度,在土地管理中發(fā)揮了重要作用。有效地引導(dǎo)、調(diào)控和規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用，促進(jìn)了土地資源的集約合理利用和耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。各地在落實(shí)土地利用規(guī)劃基本管理制度中，還根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行了大量的探索,完善了規(guī)劃實(shí)施制度，并在土地管理中發(fā)揮了重要作用。 上海市根據(jù)上海市建設(shè)項(xiàng)目審批中用地規(guī)?？刂乒芾碓囆修k法，在現(xiàn)有項(xiàng)目審批、規(guī)劃選址以及土地手續(xù)辦理流程中,進(jìn)一步強(qiáng)化了土地預(yù)審工作. 四川省在年度計(jì)劃的管理上，制定了四川省實(shí)施土地利用計(jì)劃

21、管理辦法的規(guī)定，根據(jù)四川實(shí)際規(guī)范了土地利用年度計(jì)劃的編制與下達(dá),使用與管理的操作辦法。四川省人民政府下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的通知,對(duì)于用地規(guī)模大、用地情況復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目，還需委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)按預(yù)審的有關(guān)要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)審，提出預(yù)審評(píng)估報(bào)告。 湖北省進(jìn)行了計(jì)劃指標(biāo)體系改革，將閑置土地消化利用指標(biāo)、城市經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)指標(biāo)和重點(diǎn)口子鎮(zhèn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用啟動(dòng)指標(biāo)納入年度計(jì)劃。 江蘇省建立了土地利用計(jì)劃前置管理的模式，所有建設(shè)用地項(xiàng)目在用地報(bào)批前，都必須取得國(guó)土資源部門核發(fā)的土地利用計(jì)劃通知書,方可申請(qǐng)用地，無土地利用計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，一律不予批準(zhǔn)土地。福建省將土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施管理納入各級(jí)政

22、府的國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任制,由省政府向設(shè)區(qū)市政府，設(shè)區(qū)市政府向縣政府逐級(jí)下達(dá)責(zé)任書，并每年組織考核，有力強(qiáng)化了各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的土地規(guī)劃意識(shí)，樹立了規(guī)劃的權(quán)威.2、存在的問題 一是計(jì)劃管理體制沒有理順.年度計(jì)劃指標(biāo)的設(shè)置、編制方法不夠完善，省級(jí)以下計(jì)劃的內(nèi)容未能適應(yīng)管理需要；計(jì)劃下達(dá)的方式需要調(diào)整；一些地方重編制輕實(shí)施，缺乏執(zhí)行管理的有效手段，使事前調(diào)控變成事后統(tǒng)計(jì);計(jì)劃確認(rèn)、臺(tái)帳管理和執(zhí)行情況報(bào)告制度在很多地方?jīng)]有落實(shí);指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)管理不夠規(guī)范，一些地方存在計(jì)劃外用地、超計(jì)劃用地現(xiàn)象。 二是建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作介入滯后，許多地方?jīng)]有按照法律規(guī)定在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段或核準(zhǔn)過程中進(jìn)行預(yù)審，影響到預(yù)

23、審效果；預(yù)審的覆蓋面有限,許多地方只對(duì)單獨(dú)選址項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)審，而對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)（包括各類園區(qū))項(xiàng)目用地沒有進(jìn)行預(yù)審；預(yù)審工作深度不夠，特別是缺少劉用地合理性的審查；預(yù)審權(quán)限與用地審批權(quán)限不一致，影響有關(guān)工作的銜接。 三是規(guī)劃審查制度被忽視,重批地輕規(guī)劃審查的現(xiàn)象普遍存在。 四是規(guī)劃調(diào)整不規(guī)范，缺少相應(yīng)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、調(diào)整的制度。3、其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)(1) 建立專門機(jī)構(gòu)協(xié)助政府制定和實(shí)施規(guī)劃。韓國(guó)政府極其重視國(guó)：規(guī)劃組織的建設(shè)，除主管國(guó)土規(guī)劃的建設(shè)交通部外，還設(shè)立了專門的國(guó)：規(guī)劃研究機(jī)構(gòu);成立國(guó)土政策委員會(huì)、首都圈整備委員會(huì)等國(guó)土規(guī)劃的調(diào)性機(jī)構(gòu),由國(guó)務(wù)院總理任委員長(zhǎng),財(cái)政部部長(zhǎng)和建設(shè)交通部部長(zhǎng)任副員長(zhǎng)

24、;為保障規(guī)劃的執(zhí)行,還設(shè)立了專門的大型公營(yíng)企業(yè)，負(fù)責(zé)國(guó)土資源開發(fā)和一些全國(guó)性大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè).(2) 完善的土地用途管制制度。美國(guó)的土地用途分區(qū)管制實(shí)施條款，規(guī)定特定社區(qū)的土地使用及人口密度等性質(zhì)及一些防止過分擁擠的辦法，區(qū)劃對(duì)各類用地的開發(fā)規(guī)定了很嚴(yán)格的約束條件,其核心內(nèi)容是控制土地利用密度和容積率,控制城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，以有效保護(hù)農(nóng)用地。(3) 嚴(yán)格的規(guī)劃許可制度。1995年臺(tái)灣公布(國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃法)草案,制定了全面實(shí)施許可制度，即凡需要變更土地使用分區(qū)的行為必須取得地方政府的規(guī)劃許可：凡需要配置發(fā)展所需要的公共設(shè)施及劃分基地的行為必須取得當(dāng)?shù)卣拈_發(fā)許可;凡在建筑基地進(jìn)行建設(shè)的

25、必須4、研究的重點(diǎn)與方向 各級(jí)國(guó)土資源管理部門都要在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上完善規(guī)劃實(shí)施的管理制度，并根據(jù)規(guī)劃實(shí)踐需要?jiǎng)?chuàng)造新制度，加大規(guī)劃實(shí)施工作的深度與廣度。 探索建立規(guī)劃許可制度,依據(jù)規(guī)劃調(diào)控土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間布局和時(shí)序，切實(shí)解決脫離土地利用總體規(guī)劃選址、立項(xiàng)的問題；改進(jìn)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)設(shè)置與管理方式；加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的各項(xiàng)制度建設(shè)，完善各級(jí)各類用地預(yù)審的程序、內(nèi)容和操作辦法；建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督評(píng)價(jià)訴整機(jī)制、健全規(guī)劃管理責(zé)任制；制定規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)；探索農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤等實(shí)施機(jī)制。(四）規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)手段社會(huì)監(jiān)督與公眾參與是保證規(guī)劃實(shí)施的重要手段.監(jiān)督是

26、指在規(guī)劃實(shí)施過中，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的狀況、效果以及規(guī)劃實(shí)施環(huán)境變化等進(jìn)行監(jiān)督、測(cè)定、預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，保證規(guī)劃實(shí)施能根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要進(jìn)行調(diào)整，防止不合理變更規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo). 公眾參與就是要讓公眾參與規(guī)劃決策與實(shí)施,有知曉規(guī)劃內(nèi)容、參與規(guī)劃實(shí)施的權(quán)力，這是保證規(guī)劃可操作性的重要措施。1、國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀 由于不同層級(jí)土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容與特點(diǎn)存在差異,對(duì)土地利用活動(dòng)干預(yù)的直接程度不同，規(guī)劃監(jiān)督的方式、公眾參與的積極性與有效性也存在差異，公眾參與的地位與作用也不同。 全國(guó)規(guī)劃在編制過程中,積極邀請(qǐng)各職能部門、各?。▍^(qū)、市）、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與到規(guī)劃編制中,充分發(fā)表意見，在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上形成

27、規(guī)劃方案；在規(guī)劃實(shí)施過程中,通過編制和實(shí)施年度計(jì)劃與各職能部門和各省(區(qū)、市)密切協(xié)作，保證社會(huì)各界廣泛參與到規(guī)劃實(shí)施中來。我國(guó)部分地區(qū)也開始重視規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)手段,在這方面也做了不少工作。在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督監(jiān)察方面，廣東省出臺(tái)了廣東省國(guó)土資源監(jiān)察條例，根據(jù)該條例，廣東省將建立國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查制度，重點(diǎn)對(duì)城鄉(xiāng)接合部、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用情況進(jìn)行巡查。 在公眾參與方面,天津市通過展示、公布方式引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃的編制與實(shí)施，在政府網(wǎng)站上，以問答題的形式向公眾宣傳規(guī)劃的具體規(guī)定、規(guī)劃管理的主要手續(xù)、市政府對(duì)土地管理的具體規(guī)定，這為公眾參與規(guī)劃、了解規(guī)劃和遵守規(guī)劃創(chuàng)造了有利條件,有力地支持了

28、規(guī)劃的貫徹實(shí)施。江蘇各地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在規(guī)劃編制與實(shí)施前后通過規(guī)劃方案公示、標(biāo)牌、標(biāo)語、條幅、電視廣播、座談會(huì)等形式專門進(jìn)行宣傳，提高公眾參與規(guī)劃管理的程度。2、存在的問題 新土地管理法中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在批準(zhǔn)后應(yīng)實(shí)行公告制度,但是僅僅公示規(guī)劃內(nèi)容是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還沒有充分發(fā)揮社會(huì)在規(guī)劃決策、參與實(shí)施等方面的作用，不能適應(yīng)建立和諧社會(huì)發(fā)展的要求. 在規(guī)劃的公眾參與方面，公眾參與面窄，參與深度不夠，公眾真正參與規(guī)劃內(nèi)容非常有限,基本上停留在規(guī)劃編制成果的公示層面，仍然只是規(guī)劃的被動(dòng)接受者. 在規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督方面，規(guī)劃實(shí)施的人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督運(yùn)用不夠充分，尚未建立起有效的社會(huì)制約機(jī)制。

29、 此外，各地還存在重事后查處，事前防范、事中監(jiān)督不夠；重個(gè)案查處，主動(dòng)的、經(jīng)常性的全面檢查不夠；重違規(guī)批地占地行為的檢查和查處，對(duì)規(guī)劃指標(biāo)不落實(shí)、下級(jí)規(guī)劃突破上級(jí)規(guī)劃等檢查和查處不夠等問題。3、其他國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家中規(guī)劃實(shí)施的透明度很高，在規(guī)劃實(shí)施的不同階段社會(huì)公眾有著知情、參與決策、監(jiān)督的權(quán)力，使得規(guī)劃能夠站在公眾利益的立場(chǎng)上反映土地利用中互不相同的價(jià)值取向，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，這也是規(guī)劃方案能夠順利實(shí)施的必要條件。 加拿大各省的法律對(duì)土地規(guī)劃過程中的公眾參與都有明確的規(guī)定，規(guī)劃管理的各個(gè)階段都要向公眾公開，并舉辦聽證會(huì)。 臺(tái)灣都市計(jì)劃法的規(guī)定,土地權(quán)利關(guān)系人為促進(jìn)其土地使用，

30、可以自行擬定或變更細(xì)部計(jì)劃，主要計(jì)劃擬定之后，在報(bào)送政府都市計(jì)劃委員會(huì)之前,應(yīng)于直轄市、縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等公共場(chǎng)所展示30天，任何公民或團(tuán)體都可以在公展期間以書面形式向政府提出意見,由政府都市計(jì)劃委員會(huì)審議,并報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府核定,經(jīng)審議批準(zhǔn)后,計(jì)劃方案還要向民眾公告，然后才可以實(shí)施。4、研究的重點(diǎn)與方向 規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)手段就是發(fā)動(dòng)社會(huì)大眾參與規(guī)劃的制定、監(jiān)督和維護(hù)規(guī)劃的實(shí)施。在規(guī)劃實(shí)施保障體系設(shè)計(jì)中社會(huì)監(jiān)督保障應(yīng)主要包括三個(gè)制度的建設(shè)即規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度、規(guī)劃管理公開制度。 建立規(guī)劃公眾參與制度就是明確規(guī)劃程序中公眾的職責(zé)與權(quán)益、參與的渠道與途徑，通過集思廣益比較準(zhǔn)確地表達(dá)社會(huì)需求調(diào)整土

31、地利用的整體利益和個(gè)體利益，減少?zèng)Q策失誤。完善規(guī)劃公示制度，不應(yīng)僅僅停留在規(guī)劃批準(zhǔn)之后,規(guī)劃管理的各個(gè)步驟都體現(xiàn)公開透明的原則。 建立規(guī)劃管理公開制度是指公開規(guī)劃的內(nèi)容,公開實(shí)施規(guī)劃的政策和有關(guān)要求，公開工作制度和辦事程序，公開按規(guī)劃審批和審查用地的結(jié)果等。上述三個(gè)制度是互為補(bǔ)充共同作用的社會(huì)監(jiān)督保障措施，其目的都是宣傳土地利用規(guī)劃的法律規(guī)定和要求，調(diào)動(dòng)公眾潛力和主動(dòng)意識(shí),賦予土地使用者知曉、參與決策、監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)力，促使政府部門公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生.（五)規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段內(nèi)容十分廣泛，主要涉及規(guī)劃監(jiān)測(cè)理論和方法、研究標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、信息化建設(shè)、實(shí)施效果評(píng)價(jià)、技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)等方面，這些方面既對(duì)當(dāng)前的規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生影響，又對(duì)規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有決定性的作用,因此也可稱之為土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)保障管理。1、國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀國(guó)土資源部在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和信