淺談行政復(fù)議制度的行政化困境與司法化模式選擇

1、淺談行政復(fù)議制度的行政化困境與司法化模式選擇我國的行政復(fù)議制度，隨著行政復(fù)議法頒布實(shí)施，已?日益成為人民群眾維護(hù)自己合法權(quán)益的重要法律手段，也日益顯示出其對(duì)促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，構(gòu)建和諧社會(huì)起著巨大的推動(dòng)作用。然而十多年來，行政復(fù)議制度功效的發(fā)揮未能達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目的。根據(jù)資料顯示，有70未?過行政復(fù)議的行政爭(zhēng)議案件直接進(jìn)入行政訴訟，與該制度設(shè)計(jì)應(yīng)有70行政爭(zhēng)議案件進(jìn)入行政復(fù)議的目標(biāo)正好顛倒，應(yīng)然與實(shí)然如此之大的差距，引起了學(xué)界的熱切關(guān)注，引起了國家最高領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。我國的學(xué)者、實(shí)際工作者從各個(gè)方面和不同層面提出許多見解和完善辦法。筆者認(rèn)為：我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度陷入了“行政化困境

2、”，完善行政復(fù)議制度應(yīng)從體制模式上加以研究解決。一、現(xiàn)行行政復(fù)議制度實(shí)施狀況我國行政復(fù)議法于1999年4月29日頒布，同年10月1日施行，國務(wù)院、省、市政府對(duì)貫徹實(shí)施該法均專門頒發(fā)文件，這是一般法律的貫徹實(shí)施所不能期及的。然而，行政復(fù)議制度的運(yùn)行狀況并未達(dá)到預(yù)期的效果。我們從行政復(fù)議案件受理、處理狀況考察行政復(fù)議制度的功能與作用的發(fā)揮情況。可從三個(gè)階段進(jìn)行考察：第一階段（1950-1990年），行政復(fù)議條例頒布實(shí)施以前的期間。在這一階段，雖然我國從建國初的1950年就開始建立行政復(fù)議制度，到黨的十一屆三中全會(huì)前，當(dāng)時(shí)僅局限于財(cái)政、海關(guān)等有限部門有該項(xiàng)制度，更由于當(dāng)時(shí)是純行政手段管理的年代，幾乎

3、沒有行政復(fù)議案件；黨的十一屆三中全會(huì)以后到1990年底，我國雖已有100多部法律規(guī)定了行政復(fù)議，由于缺乏行政復(fù)議案件辦理程序，這些規(guī)定幾乎未能發(fā)揮作用。在這期間，案件也不多，即使有些行政爭(zhēng)議案件，亦被作為信訪案件處理。此時(shí)各級(jí)行政機(jī)關(guān)并無專門辦理行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)和人才。第二階段（1991-1999年），國務(wù)院行政復(fù)議條例頒布實(shí)施后到行政復(fù)議法頒布實(shí)施時(shí)的期間。在這一階段，由于行政復(fù)議條例具體規(guī)定了行政復(fù)議案件受理、處理的機(jī)構(gòu)、人員、范圍、申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人的資格條件、審查標(biāo)準(zhǔn)，案件受理、審理、裁決的期限、要求等程序，以及違反條例規(guī)定的法律責(zé)任等。行政復(fù)議制度的功能與作用開始得到發(fā)揮。行

4、政復(fù)議案件逐步增多，無錫市從90年代初的每年50件左右上升到90年代中期每年100件左右，到90年代末，逐步穩(wěn)定并略呈下降趨勢(shì)。90年代初，向市政府申請(qǐng)行政復(fù)議的案件全年只有5件左右；90年代中期每年15件左右； 90年代末每年50件左右。第三階段（20xx-20xx年），國家行政復(fù)議法頒布實(shí)施至今的期間。行政復(fù)議法的頒布實(shí)施，行政復(fù)議案件受案范圍擴(kuò)大到一切具體行政行為，行政復(fù)議案件的受理、處理標(biāo)準(zhǔn)、程序都比行政復(fù)議條例的規(guī)定更科學(xué)，更有利于行政復(fù)議制度功能與作用的發(fā)揮。行政復(fù)議案件的數(shù)量，從全國范圍來說，比行政復(fù)議法實(shí)施前增加近一倍，由不到4萬件突破8萬件大關(guān)。20xx年，無錫市整個(gè)行政轄區(qū)

5、內(nèi)收到行政復(fù)議案件235件，比行政復(fù)議條例實(shí)施期間最高年受理案件100件高近1.5倍左右，其中市政府直接受理辦理的行政復(fù)議案件近100件。無錫市自20xx年以來，歷年的行政復(fù)議案件受理、審理和結(jié)案情況如下：20xx年：收到235件，受理212件，不予受理23件，維持98件，撤回76件，撤銷11件，變更3件，責(zé)令履行1件；20xx年收到240件，受理215件，不予受理20件，作其他處理5件，維持95件，撤回94件，撤銷9件，變更5件；20xx年收到245件，受理218件，不予受理22件，作其他處理5件，維持129件，撤回73件，撤銷9件；20xx年收到251件，受理213件，不予受理26件，作其

6、他處理12件，維持119件，撤回70件，撤銷10件，變更2件，責(zé)令履行3件；20xx年收到260件，受理219件，不予受理24件，作其他處理17件，維持135件，撤回61件，撤銷10件，變更2件，責(zé)令履行3件；20xx年收到251件，受理227件，不予受理12件，作其他處理12件，維持126件，撤回93件，撤銷4件； 20xx年收到375件；20xx年收到366件。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明：在行政復(fù)議法頒布實(shí)施之后，行政復(fù)議案件數(shù)量有一個(gè)突破性進(jìn)展之后，每年的案件數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)， 20xx年達(dá)到最高為375件。然而，行政爭(zhēng)議案件的數(shù)量恰遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出該數(shù)量。以20xx年無錫市的情況，20xx年無錫市全市

7、信訪案件有關(guān)行政爭(zhēng)議案件數(shù)量約為20xx0件左右，全市行政復(fù)議案件數(shù)量卻只有260件，不到1%。全國的情況也基本如此，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國20xx年的行政爭(zhēng)議案件至少為1400萬件，而行政復(fù)議案件只有8萬件，占整個(gè)案件數(shù)量的0.5%。這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與行政機(jī)關(guān)每年作出的具體行政行為數(shù)量相比，更是微乎其微。20xx年，無錫市各級(jí)行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織作出的包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政裁決等具體行政行為數(shù)量至少40萬件左右。260在40萬中的比例微乎其微，可見人們對(duì)采用行政復(fù)議手段維護(hù)自己合法權(quán)益的，幾乎可以忽略不計(jì)。人們?nèi)郧嗖A于信訪手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，信訪案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大

8、于行政訴訟和行政復(fù)議案件的數(shù)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20xx年全國縣以上黨政信訪部門受理群眾來信來訪總量達(dá)1373.6萬件（人）次，比上年增長(zhǎng)13.4；20xx年全國法院審理行政訴訟案件數(shù)量為95192件；20xx年全國行政復(fù)議案件數(shù)量為81833件。信訪案件比行政訴訟案件、行政復(fù)議案件相差均為170倍之多，非規(guī)范化行政爭(zhēng)議解決方式信訪手段急劇膨脹，規(guī)范化行政爭(zhēng)議解決方式行政復(fù)議手段幾乎不起作用。“大信訪、小復(fù)議”的狀況仍未得到改變。現(xiàn)行政復(fù)議制度與信訪制度相比，比信訪制度優(yōu)越得多。行政復(fù)議具有信訪可以節(jié)省成本的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)比信訪具有更嚴(yán)格的程序性，更便捷簡(jiǎn)便性，只要申請(qǐng)，即可得到正式的行政復(fù)議決定。信訪的

9、最大弊端是非正式程序性。新修訂的信訪條例雖在程序上作了完善，但仍缺乏具體的運(yùn)作規(guī)則，信訪結(jié)果和期限都具有不確定性。人們似乎沒有看到行政復(fù)議的優(yōu)越和信訪的缺陷，仍一如既往，思維不改，層層上訪。是人們不知道行政復(fù)議制度的這許多優(yōu)越性，還是國人天生喜歡上訪式的解決方式，筆者認(rèn)為介而有之，但只是極少數(shù)。喜歡好的東西，是人類的天性。人類最大特點(diǎn)就是趨利性。行政復(fù)議制度是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展，體現(xiàn)了對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)和加強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。對(duì)我國來說，行政復(fù)議制度是泊來品，不是我國本土資源，引進(jìn)后，總有些水土不服。但，作為人類文明進(jìn)步的共同成果，對(duì)維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益

10、，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，具有積極的作用，對(duì)他們解決行政爭(zhēng)議確實(shí)是一個(gè)“好的東西”，人們必然會(huì)奔走相告，愛不釋手。然而，令人不愿看到的客觀現(xiàn)實(shí)卻是絕大多數(shù)人們沒有采用這一手段?，F(xiàn)行行政復(fù)議制度的功能和作用未能發(fā)揮，立法者的價(jià)值追求未能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行行政復(fù)議制度處于失靈狀態(tài)。本文稱之為行政復(fù)議制度陷入困境。二、現(xiàn)行行政復(fù)議制度陷入困境的?因分析行政復(fù)議制度不是我國的本土資源，對(duì)該制度的研究，必然首先考察西方行政復(fù)議制度，把握行政復(fù)議制度的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，才能找出我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度陷入困境的?因，提出解決問題的辦法。（一）西方行政復(fù)議制度行政復(fù)議制度是近代民主政治的產(chǎn)物。在資本主義早期，由于奉行“

11、管得最少得政府是最好得政府”得?則，政府很少干預(yù)?濟(jì)，充當(dāng)“守夜人”得角色，行政機(jī)關(guān)很少與行政相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議，行政復(fù)議制度沒有存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但，進(jìn)入資本主義壟斷時(shí)期，尤其是上世紀(jì)30年代以后，?恩斯主義開始盛行。政府為了控制和調(diào)整本國?濟(jì)，以便有更大的實(shí)力參與國際競(jìng)爭(zhēng)和壟斷，由?來的不干預(yù)轉(zhuǎn)向廣泛地干預(yù)社會(huì)?濟(jì)生活。政府干預(yù)活動(dòng)的大幅度增加，使得行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議急劇增多。為了使廣泛擴(kuò)充的行政權(quán)力不至于威脅公民的基本權(quán)利，西方主要國家紛紛在行政系統(tǒng)之外建立和加強(qiáng)司法審查制度。大量的行政爭(zhēng)議案件涌向法院，司法資源的有限和司法程序的特殊，又使法院無力承擔(dān)這么多的案件，導(dǎo)致許多行政案件

12、久拖不決，嚴(yán)重影響行政效率。行政復(fù)議作為行政裁決的制度，由于其比法院更為廉價(jià)、方便、迅速，而日益受到社會(huì)實(shí)踐的青睞。這樣，行政復(fù)議制度便以其特有的功能，在這種歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。各國紛紛在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和加強(qiáng)行政復(fù)議制度。雖然以英美為代表的普通法系國家和以法德為代表的大陸法系國家，在行政復(fù)議制度上各有特點(diǎn)。但，在行政復(fù)議本質(zhì)特征上，是基本一致的。1、英國的行政復(fù)議制度。英國行政復(fù)議制度為行政裁判制度。十九世紀(jì)后，隨著英國自由資本主義逐漸向國家壟斷資本主義過渡，行政爭(zhēng)議數(shù)量日益增多，普通法院難以及時(shí)公正地予以處理，于是英國的行政裁判制度應(yīng)運(yùn)而生，并在法律中規(guī)定建立行政裁判所，解決行政上的爭(zhēng)端。

13、英國的行政裁判機(jī)構(gòu)，是依法獨(dú)立設(shè)立行政裁判所，不作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。行政裁判所主席和成員通常由樞密院任命的精通法律和具有行政?驗(yàn)的人士組成，裁決案件適用具有司法性質(zhì)的行政裁判程序。其特點(diǎn)是:裁判所不屬于普通法院系統(tǒng)，在組織上與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系，在活動(dòng)上則保持獨(dú)立性;各行政裁判所的程序規(guī)則可以不盡一致，但必須?過案件的受理、證據(jù)的收集、庭審辯論等環(huán)節(jié)，根據(jù)事實(shí)和法律作出裁決，不受其他機(jī)關(guān)的干涉；行政裁判所不需要象法院那樣必須遵守嚴(yán)格的訴訟程序規(guī)則，也不接受普通法院必須遵守先例的?則機(jī)制，比普通法院有更大的靈活性，方便、迅速，費(fèi)用低；對(duì)行政裁判所的裁決不服，當(dāng)事人可以向法院提起上訴。2、美國行政復(fù)

14、議制度。美國的行政復(fù)議制度亦為行政裁判制度。美國的行政裁判機(jī)構(gòu)，是依法獨(dú)立設(shè)立的行政聽證局（office of nistrative hearings，簡(jiǎn)稱“oah”），在州政府部門內(nèi)，行政法官由該局任命和管理。行政法官必須具有律師的資格和?驗(yàn)，屬于州行政聽證局的官員。行政法官不只為一個(gè)機(jī)關(guān)服務(wù)，而是根據(jù)聽證局的指派，可以在不同的機(jī)關(guān)服務(wù)。行政法官的職責(zé)是專門審理案件，非有文官功績(jī)制委員會(huì)的正當(dāng)理由和?過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級(jí)、降薪或臨時(shí)解雇；而且，行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不得任意變更。審理案件依照專門的法定程序，行政法官獨(dú)立處理案件，不受行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的干撓。

15、3、法國行政復(fù)議制度。法國行政復(fù)議制度也為行政裁判制度。法國最初的行政法院（國政院）制度與英美國家的“行政裁判制度”相仿，因?yàn)樾姓ㄔ涸诮M織上完全屬于行政系統(tǒng)（現(xiàn)在形式上依然如此，只是在實(shí)質(zhì)上是獨(dú)立的），獨(dú)立性很差。只是隨著行政法院的獨(dú)立化和司法化，才逐步發(fā)展成為類似于英美的司法審查制度。（二）西方行政復(fù)議制度模式的歷史演變西方國家行政復(fù)議制度模式的建立，是一個(gè)根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的客觀要求，在實(shí)踐中逐步認(rèn)識(shí)和發(fā)展的過程。西方各國行政復(fù)議制度，因各國民族文化、習(xí)慣、法律淵源以及政治、?濟(jì)發(fā)展水平不同，建立、發(fā)展的過程各異，所使用的名稱也各不相同。但，在行政復(fù)議模式上采用行政化模式時(shí)，均遇到了一個(gè)相

16、同的問題，該制度的功能和作用難以發(fā)揮，有走不下去的感覺，人們甚至懷疑行政復(fù)議制度有無存在的價(jià)值。英國、美國和法國均?歷了一個(gè)從非獨(dú)立的完全從屬或隸屬于行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議模式本文稱之為“行政復(fù)議行政化”模式，逐步變革為相對(duì)獨(dú)立，地位中立的反映行政裁判特征的模式，行政復(fù)議制度才得到健康穩(wěn)定地發(fā)展，從而發(fā)揮了行政訴訟和其他制度無法替代的作用，有效地解決了因“行政國”的出現(xiàn)，行政急劇膨脹，行政爭(zhēng)議日益增多，公民的基本權(quán)利得到及時(shí)救濟(jì)的問題。德國行政復(fù)議制度模式一直采用的是非獨(dú)立的完全從屬于或隸屬于行政機(jī)關(guān)的模式，即 “行政復(fù)議行政化模式”。德國為大陸法系國家，審判的方式不受英美法系所遵守的先例?則限制

17、，行政復(fù)議制度模式亦采用與英美不同的模式?？赡芘c德國本土民族文化、傳統(tǒng)、習(xí)慣相聯(lián)系。但幾十年的行政復(fù)議實(shí)踐證明，這種模式?jīng)]有能夠使行政復(fù)議制度的功能與作用得到應(yīng)有的發(fā)揮。德國行政復(fù)議制度發(fā)展至今，可以說，正在走進(jìn)死胡同。其表現(xiàn)在公民對(duì)該行政復(fù)議制度已缺乏信任感，就連該國法學(xué)界對(duì)該制度是否需要再存在已產(chǎn)生質(zhì)疑。許多州已?或正在以立法的方式取消行政復(fù)議制度。德國行政復(fù)議制度發(fā)展受阻，不是說德國不適合行政復(fù)議制度，恰恰說明德國現(xiàn)行行政復(fù)議制度發(fā)生異化，未能反映行政復(fù)議制度的本質(zhì)，不能夠有效保障解決行政爭(zhēng)議所必須具備的公正性的實(shí)現(xiàn)。法國的行政復(fù)議制度模式，從最初非獨(dú)立的行政法院，逐漸增強(qiáng)其獨(dú)立地位，演

18、變?yōu)閷?shí)際上的純司法審查的制度模式。這也不能適應(yīng)解決行政爭(zhēng)議案件的實(shí)際需要。因此，法國又建立了新的行政復(fù)議制度善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)制度模式。（三）行政復(fù)議本質(zhì)行政裁判行政復(fù)議，在各國的名稱可能不一樣，但其本質(zhì)應(yīng)該是相同的。英、美、法、德等國家的行政復(fù)議制度均為行政裁判制度，凡符合行政裁判特征的，行政復(fù)議制度的功能與作用就能得到充分發(fā)揮，如英、美、法國家；凡不符合行政裁判特征的，行政復(fù)議制度的功能與作用就難以得到充分發(fā)揮，如德國。在我國，根據(jù)我國行政復(fù)議法的定義，從名詞層面考察：是指行政相對(duì)人（包括利害關(guān)系人）認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法利益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，

19、行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。從動(dòng)詞層面考察，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在相對(duì)人（包括利害關(guān)系人）申請(qǐng)下，對(duì)引起爭(zhēng)議的行政決定，依法進(jìn)行審查，重新做出行政決定的活動(dòng)。根據(jù)這一定義，行政復(fù)議本質(zhì)就是“行政裁判”。因此，我國的行政復(fù)議制度模式必須符合行政裁判的特征，才能在解決行政爭(zhēng)議案件中充分發(fā)揮作用，從而使“大信訪、小復(fù)議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶⌒旁L、大復(fù)議”。（四）我國行政復(fù)議制度異化行政化行政復(fù)議制度異化，是指行政復(fù)議制度的設(shè)計(jì)，偏離了行政復(fù)議的本質(zhì)特征，形成另一個(gè)并不屬于本概念的事物。我國行政復(fù)議制度行政化傾向，就是行政復(fù)議本質(zhì)的異化。根據(jù)

20、前述的結(jié)論，行政復(fù)議制度的本質(zhì)特征是：1、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)；2、行政復(fù)議人員必須具備專門的職業(yè)技能法律知識(shí)與能力；3、具有嚴(yán)格的法定程序控制；4、以該機(jī)構(gòu)名義獨(dú)立行使行政復(fù)議職權(quán)；5、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)地位中立。我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度模式的特征是：1、層級(jí)監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間行政爭(zhēng)議案件的審查處理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員；2、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，無獨(dú)立性?？h級(jí)以上各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，對(duì)具體行政爭(zhēng)議案件進(jìn)行審查，但無獨(dú)立裁決權(quán)，必須服從行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的意志；3、行政復(fù)議人員無專門職業(yè)技能法律的知識(shí)與能力的要求。因?yàn)?，職業(yè)技能法

21、律的知識(shí)與能力并不是公務(wù)員的必備要求，更不是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)“官”的必備要求。當(dāng)前，我國各級(jí)政府行政復(fù)議人員，具備法律知識(shí)與能力的人所占比例不到30%，取得律師資格或通過國家司法考試的人不到10%，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)具備專門法律知識(shí)與能力的人所占比例就更低。以無錫市為例，全市各級(jí)機(jī)關(guān)行政復(fù)議人員共約500人，具有專門法律知識(shí)與能力的不到100人，取得律師資格和通過國家司法考試的不到50人。行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)具有專門法律知識(shí)與能力的不到5；4、行政復(fù)議機(jī)關(guān)地位不中立。上級(jí)行政機(jī)關(guān)面對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人，具有天然的不中立的因素。由此可見，我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度模式特征與行政復(fù)議本質(zhì)特征相差較大，其表征的事物已

22、不屬于行政復(fù)議這一概念，是異化了的行政復(fù)議，本文稱之為行政復(fù)議行政化模式。（五）行政復(fù)議制度行政化模式是一個(gè)脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理想化模式行政復(fù)議制度行政化模式在理想化的狀態(tài)下，具有其他模式無法比擬的幾大優(yōu)點(diǎn)：一是充分顯示出行政復(fù)議審查與司法審查的區(qū)別。行政復(fù)議審查是行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使，復(fù)議機(jī)關(guān)雖然是?處分機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，但在行政系統(tǒng)內(nèi)部，這是一個(gè)上下級(jí)隸屬關(guān)系，下級(jí)機(jī)關(guān)必須服從上級(jí)機(jī)關(guān)。上級(jí)機(jī)關(guān)本身就具有對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的情況了解、檢查、督促和糾正權(quán)力，有利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議又恰好是啟動(dòng)了上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序，便于上級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)把握下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)定和相關(guān)政

23、策情況，又可及時(shí)維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，天衣無縫，一舉多得。這樣的審查與法院的司法審查界線十分明確。二是程序簡(jiǎn)潔，效率十分突出。法院司法審查程序嚴(yán)謹(jǐn)，繁瑣冗長(zhǎng)，一般的人是打的起官司，卻耗不起。行政復(fù)議行政化模式，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)本專業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)政策比下級(jí)機(jī)關(guān)掌握得更全面、更準(zhǔn)確。所謂“外行看熱鬧、內(nèi)行看門道”就是此理。三是無需增加新的機(jī)構(gòu)和人員，減少行政成本開支。行政復(fù)議行政化模式，上級(jí)機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)處室承擔(dān)這一職責(zé)，?本就應(yīng)該具有對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)得監(jiān)督職責(zé)，從這一意義上來說，等于未增加職責(zé)，因此，沒有必要另設(shè)機(jī)構(gòu)，以免增加大量的與行政復(fù)議業(yè)務(wù)無關(guān)的行政人員。同時(shí)，在不改變現(xiàn)有機(jī)構(gòu)格局的情況下，可以

24、迅速實(shí)施行政復(fù)議制度。四是行政復(fù)議可以不收費(fèi)，減少行政相對(duì)人的維權(quán)成本。行政復(fù)議行政化模式，行政復(fù)議程序啟動(dòng)的是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的審查程序，是行政機(jī)關(guān)自身固有的法定職責(zé)，從此種意義上講，未增加新的行政成本，因而可以不收費(fèi)。一方面是減少行政相對(duì)人的維權(quán)成本，另一方面也是鼓勵(lì)相對(duì)人積極維權(quán)，以便上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)更加全面的監(jiān)督。由于此等種種的優(yōu)點(diǎn)與好處，世界各國無論是英美法系國家還是大陸法系國家，在開始建立行政復(fù)議制度時(shí)，基本上都是按照行政化模式建立的。仍至今天，大陸法系國家如德國仍在采用這種模式，盡管走不下去。中國也基本吸收了德國的模式。效果比德國還要差，似乎一開始就走不下去。在人類生存的這一

25、客觀現(xiàn)實(shí)的社會(huì)中，任何一部法律，任何一個(gè)制度都是要靠人去實(shí)施的。人有生活習(xí)慣、文化程度、個(gè)人喜好、七情六欲等差別，使得一部理想的法律制度的貫徹實(shí)施就變得復(fù)雜化。中國是一個(gè)具有幾千年文明史的國家，是一個(gè)禮儀之邦，禮尚往來，人情事故更甚。這是無法避免的客觀存在，依靠人的信念、信仰和對(duì)人的教化、社會(huì)道德，可以使人們自我制約一些行為，但沒有辦法完全制約。任何行為，只有靠制度制約。我們的社會(huì)學(xué)家、法學(xué)家在設(shè)計(jì)一部法律，設(shè)計(jì)一個(gè)制度時(shí)必須注意到這個(gè)問題。行政復(fù)議制度行政化模式一放到社會(huì)的實(shí)踐中就發(fā)生了如下的問題，而且可以說是致命的問題：一是地位不中立，導(dǎo)致缺乏公證性。上下級(jí)機(jī)關(guān)之間在工作上存在著天然的聯(lián)系

26、，上下級(jí)工作人員之間的感情相當(dāng)密切，下級(jí)機(jī)關(guān)的有些決定甚至都是請(qǐng)示過上級(jí)機(jī)關(guān)，?上級(jí)機(jī)關(guān)同意的。上級(jí)機(jī)關(guān)又如何定奪？這時(shí)人們的情感這個(gè)很微小的人們看不見的東西往往在起著決定性的作用，尤其是在相關(guān)制度制約不到的環(huán)境下，這是第一；第二，有些情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是?處分機(jī)關(guān)。?機(jī)關(guān)要能夠糾正自己的決定，是十分難得的，因?yàn)槿说奶煨跃陀幸环N自我維護(hù)的意思，自我糾正的情形甚難；第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不相對(duì)獨(dú)立，即使有個(gè)別行政復(fù)議工作人員仗義直言，依法行事，但必須屈服于行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)，晉升、任免、崗位等等，則全掌握在行政首長(zhǎng)手中。而且最后決定，必須?行政首長(zhǎng)同意簽字才能作出決定；第四，中國行政復(fù)議制度還多了一

27、項(xiàng)規(guī)定，中華人民共和國行政訴訟法第二十五條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的機(jī)關(guān)是被告。?復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持具體行政行為的，作出?具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@條規(guī)定的本意是界定?處分機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)何種情況下作被告。但因立法者行政化的指導(dǎo)思想，未將行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政裁判機(jī)構(gòu)看待，在復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更或撤銷決定的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)將成為被告。復(fù)議機(jī)關(guān)往往怕當(dāng)被告“惹火燒身”，作出維持決定，最簡(jiǎn)易了事。至于決定是否正確，讓當(dāng)事人與?處分機(jī)關(guān)打官司到法院去吧。又何談公證性。本文前面的統(tǒng)計(jì)資料可以說明

28、這一問題，維持率占到50以上，撤銷、變更、責(zé)令履行的占不到5，我們的執(zhí)法水平確實(shí)達(dá)到如此高的程度了嗎？二是效率低。行政復(fù)議制度的最大優(yōu)勢(shì)是效率高，但行政復(fù)議制度行政化模式由于人的因素的影響，其效率性大打折扣，甚至比直接行政訴訟還要拖延。首先是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的承辦人員，往往為其他崗位抽調(diào)來的公務(wù)員，絕大多數(shù)缺乏行政裁判所必備的法律知識(shí)和能力。遇到一些疑難復(fù)雜案件不知任何下手。尤其是當(dāng)前的行政復(fù)議案件比較集中于房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)、工傷認(rèn)定等民事和行政往往交織在一起的案件，沒有系統(tǒng)的法律知識(shí)和相當(dāng)?shù)男姓ぷ?驗(yàn)，是很難及時(shí)作出正確判斷的。其次是有些案件明知是不能維持，確又不得不維持。

29、行政首長(zhǎng)交代任務(wù)，往往只看結(jié)果，不管過程。復(fù)議案件承辦人員此時(shí)只能多次d調(diào)，或者冷處理，最后期限到來是，勸解不了申請(qǐng)人，有些硬著頭皮作出維持決定；有些則就是不作出復(fù)議決定。據(jù)半月談報(bào)道，一樁行政復(fù)議案件竟然四年“腸梗阻”，遼寧省葫蘆島市龍港區(qū)政府強(qiáng)行拆除民營企業(yè)廠房后，該企業(yè)提起行政復(fù)議申請(qǐng)。葫蘆島市政府雖受理申請(qǐng)，但拖延3年作不出決定。當(dāng)事人向市中級(jí)人民法院起訴后，市中級(jí)人民法院判決市政府履行法定職責(zé)，該市政府卻置若罔聞。之后，省政府作出行政復(fù)議決定，龍港區(qū)政府卻拒絕執(zhí)行。該案雖是特例，但也能說明一些問題。公證性和效率性行政復(fù)議制度的基石，人們?nèi)绻麑?duì)行政復(fù)議制度的公正性和效率性產(chǎn)生了信任危機(jī)

30、，往往就不再愿意采用這一手段去維護(hù)自己的合法權(quán)益，而是要么向人民法院直接提起行政訴訟，要么就去信訪。我國雖然正式施行行政復(fù)議制度已?18年，但至今仍然呈大信訪，中行政訴訟，小行政復(fù)議的格局。其根本?因是立法者未吸取西方主要國家行政復(fù)議制度發(fā)展過程中的?驗(yàn)教訓(xùn)，基本上照搬大陸法系國家德國的做法，在選擇行政復(fù)議制度模式時(shí)，把我們的政府官員太理想化了，在完全理想化的環(huán)境下考察了行政復(fù)議制度行政化模式的各種優(yōu)點(diǎn)。但一接觸中國社會(huì)的客觀實(shí)際，情況比德國更嚴(yán)峻，因?yàn)橹袊说摹叭饲槲丁备?，在理想化環(huán)境下看上去無關(guān)緊要的問題，一旦到了適合它的環(huán)境下，立即成為扼殺該制度的殺手。因此，我國行政復(fù)議制度的發(fā)展陷入

31、了困境，其根本?因在于該制度采用了“行政化模式”。綜上分析，我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度陷入困境的主要?因，是現(xiàn)行行政復(fù)議制度發(fā)生異化行政化，偏離了行政復(fù)議的本質(zhì)特征。三、行政復(fù)議制度司法化模式選擇（一）行政復(fù)議制度司法化模式的概念與特征行政復(fù)議制度司法化模式概念，迄今為止，國內(nèi)學(xué)界雖提出許多司法化模式，但對(duì)這一概念均未具體概括抽象而明確提出，國外也未涉及這一概念，國外根本不需要這一概念。行政復(fù)議的概念，在國外也不存在，其內(nèi)o就是行政裁判。中國的行政復(fù)議制度就是引進(jìn)國外的行政裁判制度。本文為說明問題的需要，而對(duì)行政復(fù)議制度行政化模式這一概念加以抽象概括，不一定十分準(zhǔn)確，以拋磚引玉。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議制

32、度司法化模式，是指行政復(fù)議依法在相對(duì)獨(dú)立的具有行政主體性質(zhì)的行政裁判機(jī)關(guān)主持下，依照司法裁判所必要的程序，公正、簡(jiǎn)潔、高效、獨(dú)立地依法裁判雙方或多方當(dāng)事人之間地行政爭(zhēng)議的制度模式。該制度模式符合特征：1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)是一個(gè)獨(dú)立地裁判機(jī)構(gòu)。獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立受理、審理行政爭(zhēng)議案件，以自己的名義獨(dú)立作出裁判決定，不受其他行政機(jī)關(guān)的干撓和影響。2.行政復(fù)議機(jī)關(guān)是一個(gè)中立的裁判機(jī)構(gòu)。在審理行政爭(zhēng)議案件中，對(duì)雙方或多方當(dāng)事人，不偏不倚，依法公正地處理、裁決案件。3.行政復(fù)議人員是由具備法律專業(yè)技能和一定行政工作?驗(yàn)的人員擔(dān)任，具有能夠承擔(dān)依法公正裁決此案件的能力和素質(zhì)。其職務(wù)的晉升、任免、調(diào)任由上

33、一級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。行政復(fù)議人員非因違法不得免職，非因個(gè)人要求或晉升事由不得調(diào)離行政復(fù)議崗位。4.行政復(fù)議程序是堅(jiān)持遵守司法裁判中必要的程序，突出行政程序中的簡(jiǎn)潔、效率的要求。5、具有良好、有效的監(jiān)督機(jī)制。（二）行政復(fù)議制度司法化模式類型中國行政復(fù)議制度在發(fā)生機(jī)制失靈的情況下，國內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)界紛紛研究探索，尋找問題的癥結(jié)，提出種種模式。對(duì)司法化模式有以下幾種類型：1.行政法院模式行政法院模式，是廢止法院的司法審查權(quán)，合并法院行政庭和現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，以中央、省、市、縣（區(qū)）四級(jí)設(shè)置法院，獨(dú)立受理、審理、裁決案件。在審理程序上，有別于法院的司法程序，以簡(jiǎn)潔、效率為?則，吸取司法程序中必要的不可缺少

34、的程序。行政法院屬于行政主體體系。這一模式是參照美國行政復(fù)議制度的做法，設(shè)立行政法官制。其優(yōu)點(diǎn)是突出了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、中立和對(duì)行政復(fù)議人員資格條件要求，將行政爭(zhēng)議解決的行政程序與司法程序合而為一，既可以保證行政裁判的效率性，又可以實(shí)現(xiàn)公正性，尤其避免了各行政機(jī)關(guān)普設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，各法院普設(shè)行政庭所導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。但，這與世界上現(xiàn)代法治國家所采取的行政復(fù)議并非最終程序，司法審查則為最終程序相悖。法國采用了行政法院模式，最初很好地解決了行政復(fù)議公證性問題。但隨著行政法院的獨(dú)立地位不斷上升，逐步走向純司法審查。最后，不得不另行重新設(shè)置行政復(fù)議制度新的善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)制度。同時(shí)，這需要合并行政復(fù)

35、議制度與行政訴訟制度。這一改革并非易事。2.雙軌制模式雙軌制模式是在基本維持行政復(fù)議體制不變的前提下，在少數(shù)特定的領(lǐng)域（如社會(huì)公正率、稅務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）率先列入獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的裁判所，與現(xiàn)行的行政復(fù)議制度并行發(fā)展。這一模式是參照了英國行政復(fù)議制度的做法，對(duì)發(fā)生行政爭(zhēng)議或發(fā)生侵犯相對(duì)人利益的領(lǐng)域，設(shè)置專門的行政裁判委員會(huì)或裁判所獨(dú)立裁判。但，在現(xiàn)行行政復(fù)議制度下，即使設(shè)立專業(yè)裁判委員會(huì)或裁判所，也難以獨(dú)立裁判。因?yàn)榛拘姓?fù)議制度的體制未變。同時(shí)，大多數(shù)領(lǐng)域的行政復(fù)議體制未變，仍采用“行政化模式”，是不能夠?qū)⒅袊姓?fù)議制度帶出機(jī)制失靈的區(qū)域的。3.行政復(fù)議委員會(huì)模式行政復(fù)議委員會(huì)模式是在

36、其縣級(jí)以上人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，即設(shè)置四級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)：中央人民政府（國務(wù)院）行政復(fù)議委員會(huì)，省、直轄市、自治區(qū)人民政府行政復(fù)議委員會(huì)、市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)，縣（區(qū)）人民政府行政復(fù)議委員會(huì)。相對(duì)獨(dú)立于其他各行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立受理、審理行政爭(zhēng)議案件，并以行政復(fù)議委員會(huì)名義作出裁決。行政復(fù)議人員必須具有法律專業(yè)技能、知識(shí)和一定的行政工作?驗(yàn)。這一模式是參照西方主要國家行政復(fù)議制度，并根據(jù)中國國情提出的一種模式。其優(yōu)點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度作了較大改進(jìn)，體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，又在行政體系內(nèi)，有別于法院的司法裁判，將現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)松散在各行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資源整合，更具統(tǒng)一性、規(guī)范性。能夠?qū)崿F(xiàn)公

37、證性。并且符合中國國情，行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé)人由黨委考察決定，人民代表大會(huì)任命。排斥了行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的決定權(quán)。其缺點(diǎn)是名稱為行政復(fù)議委員會(huì)。因?yàn)?，國人的?xí)慣是政府下面的“委員會(huì)”往往是虛設(shè)機(jī)構(gòu)，其人員組成基本上是以官銜來確定的，如市長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)、各政府工作部門的首長(zhǎng)，可能設(shè)有一個(gè)復(fù)議專業(yè)人員。委員會(huì)下設(shè)的辦公室是具體做事的，專業(yè)人員都在辦公室內(nèi)，辦公室則又為非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不能真正獨(dú)立行使裁判權(quán)，公正審理行政復(fù)議案件。4.政府法制工作機(jī)構(gòu)模式政府法制工作機(jī)構(gòu)模式是縣級(jí)以上政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政爭(zhēng)議案件的裁判承辦機(jī)構(gòu)是政府法制工作機(jī)構(gòu)，構(gòu)成四級(jí)政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。即中央政府（國務(wù)院）、省政府、市

38、政府、縣級(jí)政府。由政府法制工作機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦案，根據(jù)不同情況，區(qū)別處理行政復(fù)議事務(wù)：對(duì)在本轄區(qū)內(nèi)有重大影響的行政復(fù)議案件作出行政復(fù)議決定，報(bào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（即政府首長(zhǎng)）同意，其他的行政復(fù)議案件以及對(duì)行政復(fù)議案件的程序處理，一律由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)（即政府法制工作機(jī)構(gòu)）以自己的名義獨(dú)立作出。這一模式是對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的微調(diào)，其優(yōu)點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)體系不作大的變動(dòng)，與現(xiàn)行機(jī)制容易銜接。但，筆者認(rèn)為，這種模式的缺陷是明顯的，不能夠從根本上改變目前的現(xiàn)狀。因?yàn)槠錄]有從根本上解決行政復(fù)議制度行政化模式的問題。可以說，這一模式仍然是行政化模式而非司法化模式?？梢詳嘌裕揽窟@一模式，我國的行政復(fù)議很難走出困境。(

39、三)我國行政復(fù)議制度司法化模式選擇我國行政復(fù)議制度司法化模式，根據(jù)前面所述的4種類型，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)選擇第3種類型模式行政復(fù)議委員會(huì)模式。但，筆者對(duì)該模式作以下幾方面變革：一是不采用“行政復(fù)議委員會(huì)”名稱，可直接成為“行政復(fù)議局”，即設(shè)置四級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)：國家行政復(fù)議局、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政復(fù)議局、市（自治州）行政復(fù)議局、縣（自治縣、市、區(qū)）行政復(fù)議局，作為各級(jí)政府的一個(gè)獨(dú)立工作部門，獨(dú)立對(duì)外直接受理、審理行政爭(zhēng)議案件，并以自己的名義作出裁決。二是為確保獨(dú)立辦案，在建制上，高半級(jí)配備干部，局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)均由上一級(jí)行政復(fù)議局提名，本級(jí)黨委決定，本級(jí)人大任命。非因違法或超過任用期限或到法定退休年

40、齡，不得調(diào)離行政復(fù)議崗位。三是為減少機(jī)構(gòu)重疊，充分利用現(xiàn)有現(xiàn)有復(fù)議資源，行政復(fù)議局與政府法制機(jī)構(gòu)可兩塊牌子一套班子。四是行政復(fù)議人員，從局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)到一般辦案人員均必須取得律師資格或國家司法資格，并具有一定的行政工作?驗(yàn)。這一模式既吸取了西方現(xiàn)代法治國家行政復(fù)議制度建設(shè)發(fā)展過程中的?驗(yàn)教訓(xùn)，又符合中國目前的具體國情，同時(shí)對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的改革的工作量并不大，?來縣級(jí)以上政府工作部門承擔(dān)行政復(fù)議職能，是由該部門法制處（科）室在負(fù)責(zé)，人員1-2人，還承擔(dān)了大量法制工作的其他方面職能，現(xiàn)在取消行政復(fù)議職能，非但沒有影響，而且是減輕壓力。在改革中幾乎沒有變動(dòng)，這是第一。第二，縣級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)在改革的工作量上，只是增加一塊“行政復(fù)議局”牌子，再增加12個(gè)處（科）室建制，設(shè)立立