現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢一

1、現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢一引 言改革開放以來，我們黨和國家不斷總結(jié)治國的經(jīng)驗教訓(xùn)，高度重視民主政治建設(shè)。二十多年的法制建設(shè)，碩果累累，尤其是行政法制建設(shè)更是取得了令人矚目的成就，這不僅表現(xiàn)為立法機關(guān)及時制訂治安、工商、稅務(wù)、金融、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等部門行政法，使得部門行政法體系日漸完善;還表現(xiàn)為行政機關(guān)的執(zhí)法水平也有了較大程度的提高，基本上能做到文明執(zhí)法、依法行政;更表現(xiàn)為成功地制定、實施了一系列基本的行政法律，例如，行政訴訟法(1989)的出臺，改變了傳統(tǒng)行政法重視行政權(quán)、輕視公民權(quán)的不恰當作法，既有助于保護公民、法人與其他組織的合法權(quán)益，又有助于維護、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，在中國行政法制

2、建設(shè)中具有里程碑意義。在行政訴訟法的促動下，最近10多年相繼制定了行政復(fù)議條例(1990)、國家賠償法(1994)、行政處罰法(1996)、行政復(fù)議法(1999)、立法法(2000)等重要法律、法規(guī)，基本上保證了行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟與司法審查的有法可依。特別是在入世前后，我國有關(guān)機關(guān)依據(jù)我國憲法、法律和WTO法律及我所作的承諾，對我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋進行大清理，及時進行立、改、廢，這樣既保證了我國法制的統(tǒng)一性，又使我國的法律體系更鮮明地體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的要求。此外，行政許可法、行政強制法等一批重要的行政法律的制定工作也被提上了立法議程，這些即將出臺的行政法律，必將進一步豐

3、富我國的行政法制體系，推動我國的行政法制建設(shè)。歷史經(jīng)驗表明，一國行政法制建設(shè)，既不能與其法律傳統(tǒng)一刀兩斷，更不能脫離現(xiàn)實的經(jīng)濟、政治、文化等社會結(jié)構(gòu)，行政法制建設(shè)只有通過對傳統(tǒng)行政法律文化的創(chuàng)造性改造，不斷地完善行政法律制度、改善行政執(zhí)法水平、健全司法審查制度，才能及時地回應(yīng)行政法制建設(shè)的現(xiàn)實需要。由于行政法制建設(shè)所依賴的政治、經(jīng)濟、文化條件的演變具有歷史連續(xù)性，因此，我們就有可能通過解釋行政法制建設(shè)的歷史、描述分析行政法制建設(shè)的現(xiàn)狀，比較理性地預(yù)測行政法制的發(fā)展趨勢。概而言之，影響我國行政法制發(fā)展的主要動因包括五個方面：第一、市場經(jīng)濟的發(fā)展。這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的最基本動因。從世界范圍看，近

4、幾十年來，市場經(jīng)濟覆蓋了全球的絕大部分經(jīng)濟領(lǐng)域。市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，正逐步改變著各國的政治和社會結(jié)構(gòu)。就中國而言，市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，加上政府的主導(dǎo)作用，對原有的政治體制和行政法律制度體系產(chǎn)生了較大沖擊，直接推動著現(xiàn)代行政法制的發(fā)展。第二、民主政治建設(shè)。民主政治是平等、權(quán)利等價值觀念在制度層面上的反映。民主政治的發(fā)展程度，直接決定著與其聯(lián)系密切的行政法制的發(fā)展水平。改革開放以來，我國民主政治建設(shè)成就斐然，這就為行政法制建設(shè)的“更上一層樓”準備了基礎(chǔ)。第三、法治理念的確立。法制建設(shè)與法治理念密不可分，現(xiàn)代行政法制建設(shè)，必然要有法治理念引導(dǎo);而依法治國方略的提出以及建設(shè)社會主義法治國家戰(zhàn)略目

5、標的確立，就使得“走向法治政府”之勢不可逆轉(zhuǎn)。第四、信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化。近年來，信息產(chǎn)業(yè)突飛猛進，信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度的提高，對行政法制建設(shè)不斷提出新挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)化的一個重要特點是信息的公開化和迅速傳播，它不僅促動了行政管理觀念與行政管理方式的變革，而且還拓寬了監(jiān)督行政渠道。經(jīng)濟全球化進程不可避免地推動著行政法制朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展。我國加入WTO，在法制統(tǒng)一、透明、非歧視，正當法律程序，司法審查的范圍和標準等諸多方面，直接推動著具體行政法律規(guī)范的立改廢。因此，在經(jīng)濟貿(mào)易領(lǐng)域，國際共同法律規(guī)則的形成是我國現(xiàn)代行政法制發(fā)展趨勢的重要動因之一。第五，行政法學(xué)理論研究的深化。如果說，市場經(jīng)濟，民主政治

6、，信息化、網(wǎng)絡(luò)化與全球化等諸要素是決定行政法制現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的“硬件”，那么，行政法學(xué)理論則是影響行政法制現(xiàn)代化的“軟件”。行政法制史與行政法學(xué)史之間的密切聯(lián)系表明：行政法制建設(shè)不可避免地要受到行政法學(xué)理論的深刻影響-就像行政法學(xué)研究無法離開行政法制實踐一樣。就此而言，行政法學(xué)理論研究-尤其是基礎(chǔ)理論研究，包括吸收相關(guān)學(xué)科的優(yōu)良成果，也是促成行政法制現(xiàn)代化的重要動因之一。受以上諸多因素的綜合作用，在鄧小平理論與江澤民“三個代表”理論的指導(dǎo)下，我認為，我國行政法制建設(shè)已經(jīng)表現(xiàn)出以下八個發(fā)展趨勢：行政法制觀念進一步更新、行政法價值取向更趨合理、行政法權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)趨向平衡、行政程序價值日益重視與法

7、典化、行政法機制更加完善、行政管理方式趨于多樣化、權(quán)利救濟趨于多元化與有效性、行政法制方法更加豐富。一、行政法制觀念的進一步更新行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強的互動性。盡管一個社會的行政法制觀點具有相對的穩(wěn)定性，但它不可能一成不變，當行政法制觀念改變了，具體的行政法律制度也將由于失卻社會正當性而遲早被新制度所取代。在我看來，我國行政法制觀念的進一步更新主要表現(xiàn)在三個方面：1、法治觀念改革開放以來、特別是最近十年，我國發(fā)生了兩種根本性的觀念轉(zhuǎn)變，一是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的“經(jīng)濟觀念”的轉(zhuǎn)變，二是從人治到法治“治國觀念”的轉(zhuǎn)變，正是這兩種根本性的觀念轉(zhuǎn)變，使得國家與社會發(fā)生了翻天覆地的變化

8、。毫無疑問，這兩種深入人心的觀念轉(zhuǎn)變必將在新世紀里對我國的行政法制建設(shè)產(chǎn)生更大的影響。江澤民同志曾在十五大報告中對依法治國的內(nèi)涵作了準確的詮釋，即“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行。逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！睂嵤┮婪ㄖ螄铰?，對于政府與普通老百姓而言，都是一件新事物，這就必然需要進行一系列的行政法制觀念更新：對于國家機關(guān)工作人員而言，應(yīng)該樹立行政法治觀念，依法辦事，并在推行法治活動中發(fā)揚主導(dǎo)和表率作用;

9、對于公民、法人與其他組織而言，一要強化守法意識，不做違法的事，二要樹立參與意識，積極依法參與立法、執(zhí)法，三要具有權(quán)利意識，通過相關(guān)的行政程序，行政復(fù)議與行政訴訟等法定救濟途徑維護自己的正當權(quán)益。只有政府工作人員與老百姓進一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、樹立法治觀念，真誠合作、共同推進行政法制建設(shè)，行政法治與依法治國才有可能全面實現(xiàn)。需要指出的是，現(xiàn)代行政法治不僅要追求形式法治，重視行政法律規(guī)范的地位和作用，而且還要關(guān)注實質(zhì)法治，以確保行政法律規(guī)范的正當性，符合現(xiàn)代社會的價值觀念、順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流、符合人民群眾的根本利益。也就是說，現(xiàn)代行政法治應(yīng)當是“法律至上”與“法律正當”的有機統(tǒng)一，以實現(xiàn)亞里士多德所謂

10、的“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”的法治狀態(tài)。2、平等觀念行政法曾經(jīng)被視為一種不平等的法。這種觀念在傳統(tǒng)行政法制建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著世界各國民主政治建設(shè)的發(fā)展，這種觀念受到越來越多的挑戰(zhàn)。我國憲法規(guī)定：“法律面前人人平等”。我認為，憲法中的“人”，不僅指自然人，還應(yīng)當包括經(jīng)濟主體和行政機關(guān)，行政機關(guān)和相對方同樣應(yīng)當遵循平等原則。傳統(tǒng)行政法學(xué)認為，在行政領(lǐng)域的法律關(guān)系中，行政機關(guān)處于管理者的地位，公民處于被管理者的地位，兩者關(guān)系不可能平等。我們認為，這是對行政領(lǐng)域法律關(guān)系的一種誤解。盡管從強制性的行政實體法律關(guān)系上看，行政機關(guān)居于管理者地位、處于

11、優(yōu)勢，公民居于被管理者地位、處于弱勢;但這只能說明行政機關(guān)與公民在強制性的實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不對等，并非意味著雙方在整體法律地位上的不平等;因為，一則，在行政程序法律關(guān)系中，公民可以運用行政程序權(quán)利制約行政權(quán)-例如行政處罰法規(guī)定的聽證程序、公民陳述和申辯的程序等都旨在制約行政權(quán)濫用;另則，在行政訴訟法律關(guān)系中，由于被告承擔(dān)證明被訴行政行為合法的舉證責(zé)任，因此，較公民而言，行政機關(guān)處于不利的地位。在非強制性的關(guān)系中，行政機關(guān)還可能要為自己設(shè)定義務(wù)，行政相對方可能從中獲得相應(yīng)的權(quán)益，這也是現(xiàn)代行政法制的一個特點。正因為如此，我們認為，與民事法律關(guān)系不同的是，行政法關(guān)系是由若干個

12、不對等的法律關(guān)系構(gòu)成的，通過這些倒置的不對等關(guān)系構(gòu)成行政主體與行政相對方法律地位的總體平等。3、平衡觀念究其根本而言，行政法的核心矛盾是行政權(quán)與相對方權(quán)利之間的“關(guān)系”問題，對于這種關(guān)系的不同理解與不同回答，形成不同的行政法理論基礎(chǔ)模式以及不同的行政法制模式，我們將這些理論模式概括成為“管理論”、“控權(quán)論”與“平衡論”;將與之對應(yīng)的行政法制模式概括為“管理法”、“控權(quán)法”與“平衡法”。我國改革開放之前的計劃經(jīng)濟體制下，人們一般將行政法看作政府進行行政管理的工具，不太重視保障相對方的權(quán)利而僅強調(diào)其必須履行的義務(wù)，我們稱此種行政法觀念為“管理論”，它實際上是一種義務(wù)本位的行政法制觀念，并且，義務(wù)主

13、體僅僅是行政相對方，而不包括行政機關(guān)。顯然，這種行政法觀念顯然不符合現(xiàn)代民主與法制的發(fā)展潮流。改革開放以后，由于商品經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的發(fā)展，人們越來越重視民主法制建設(shè)，有些人又深受英美行政法傳統(tǒng)理論的影響，主張行政法旨在保護公民權(quán)利、控制行政權(quán)，我們稱之為“控權(quán)論”。盡管這種行政法觀念強調(diào)遏制行政權(quán)的濫用以保障相對方權(quán)利，具有一定的積極意義，但是，由于它忽視了行政法也具有制約相對方濫用權(quán)利與激勵行政機關(guān)積極行政的功能，而與我國目前經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型時期對于精干、高效行政的要求難以謀合。因此，我們認為，無論是“管理論”、“管理法”還是“控權(quán)論”、“控權(quán)法”，盡管它們之間存在著“權(quán)力本位”與“權(quán)利本

14、位”上的根本區(qū)別，但是，它們有一點非常相似-在設(shè)計與構(gòu)建行政法制時都采用“主體”視角，都是以行政權(quán)為核心來構(gòu)建整個行政法律制度體系，從而出現(xiàn)行政法的“一邊倒”現(xiàn)象：要么倒向片面地保護行政權(quán)、要么倒向片面地控制行政權(quán)。鑒于“主體”視角與“以行政權(quán)為核心”的傳統(tǒng)行政法制模式所存在的弊端，我們嘗試轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的研究范式，嘗試從“關(guān)系”視角研究行政法，并比較不同研究范式所構(gòu)建的理論體系之間的異同。在我們看來，現(xiàn)代行政法應(yīng)當在維護、監(jiān)督行政主體依法行政與保護公民、法人、其他組織的合法權(quán)益之間，謀求一種平衡-一種通過對行政主體與行政相對方的有效激勵和制約、實現(xiàn)行政權(quán)與相對方權(quán)利的結(jié)構(gòu)性均衡，以兼顧公共利益和個

15、人利益，確保社會的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。不言而喻，現(xiàn)代行政法的“平衡論”體現(xiàn)出一種權(quán)利義務(wù)并重、公益私益兼顧的行政法觀念，它不僅與現(xiàn)代行政法制的發(fā)展方向相一致，而且與我國傳統(tǒng)法律文化所推崇的和合、中庸、兼容精神相通。二、行政法價值取向更加合理行政法價值取向與行政法制模式息息相關(guān)。行政法價值取向的合理性具有歷史性與地域性，不存在絕對的合理性。我們認為，現(xiàn)代行政法價值取向中的秩序、公平與自由之間的關(guān)系會日益趨向和諧、合理，這是現(xiàn)代行政法制發(fā)展的一個基本趨勢。1、秩序秩序意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性9.秩序的價值主要在于保證行為的可預(yù)期性。行政法律秩序既要求行政領(lǐng)域內(nèi)

16、的公民、法人與其他組織的行為具有可預(yù)期性，也要求行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為具有可預(yù)期性，對任何一方的偏廢，都會對行政法律關(guān)系的確定性與合理性產(chǎn)生負面影響。因此，雖然傳統(tǒng)行政法也強調(diào)維護行政法律秩序，但是，“管理法”與“控權(quán)法”往往只強調(diào)某一方行為的可預(yù)期性，而忽視了另一方。有鑒于此，現(xiàn)代行政法所追求的行政法律秩序，應(yīng)對行政主體與行政相對方雙方的行為都進行必要規(guī)范，從而保證雙方行為的可預(yù)期性。較傳統(tǒng)行政法而言，現(xiàn)代行政法所要維護的行政法律秩序的范圍漸次擴張。這種秩序，不僅包括傳統(tǒng)的國家行政管理秩序，還包括其他公共行政管理秩序;不僅要調(diào)整人與人之間形成的社會關(guān)系，還要協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系以實

17、現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展;不僅包括傳統(tǒng)的“有形世界”內(nèi)的行政法律秩序，還包括電子空間這種“虛擬世界”內(nèi)的行政秩序，等等。2、公平與效率行政法內(nèi)的公平，其核心內(nèi)容是指公民、法人與其他組織受到平等對待。公平之所以成為現(xiàn)代行政法的重要價值之一，主要在于公平往往是與競爭機會均等連在一起的，市場經(jīng)濟離不開公平競爭，這就決定了現(xiàn)代行政法必然要具有維護公平的法律價值;而且，由于行政法所確認的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)在實質(zhì)上就是對社會資源進行配置、對社會利益進行分配與再分配，因此，行政法是否有助于實現(xiàn)社會公平，就成為一個敏感而重要的問題。我們認為，行政法的公平價值，既是指執(zhí)法公正與司法公正，更是指立法過程中的平等對待;既指同代人之

18、間的機會均等與分配公平，還要兼顧隔代的資源配置公平，不能對后代的資源提前透支使用。談公平無法回避效率問題。行政法不僅要解決公平問題，還得妥善處理公平與效率之間的關(guān)系。如果說公平所要解決的是一個如何合理地分配蛋糕的問題，那么效率就是一個如何把蛋糕做大的問題。我們認為，行政法內(nèi)的公平與效率關(guān)系非常復(fù)雜，不能一概而論，具體而言：在內(nèi)部行政行為中，應(yīng)是效率優(yōu)先、兼顧公平;在抽象行政行為中應(yīng)是公平優(yōu)先、兼顧效率;在強制性行政行為中，應(yīng)是效率優(yōu)先、兼顧公平;在非強制性行政行為中，應(yīng)是公平優(yōu)先、兼顧效率。3、自由自由是現(xiàn)代行政法的重要價值。當然，這種“自由”是指公民的自由，而非行政機關(guān)的自由;是指行政法范圍

19、內(nèi)的自由，而非沒有邊際、為所欲為的自由。也就是說，行政法的自由價值是指公民、法人與其他組織不受任何組織與個人-當然也包括行政機關(guān)-的非法干涉，能夠在法定范圍內(nèi)自主決策、自由行動。自由的價值之所以在現(xiàn)代行政法中越來越被重視，主要是市場經(jīng)濟與民主政治進一步發(fā)展的需要，因為，經(jīng)濟自由與政治民主從來都是形影不離的，這就要求現(xiàn)代行政法不僅要將行政相對方從傳統(tǒng)行政法的束縛中解放出來，做一個能夠自主決策的主體;而且，還要求行政機關(guān)能夠積極行政，充分保障公民自由的全面實現(xiàn)。行政法的自由價值表現(xiàn)為一個不斷發(fā)展的過程。在自由資本主義時期，奉行“權(quán)利本位主義”，個人利益至上，行政法上的公民自由與“自由放任”的經(jīng)濟政

20、策綁在一起。實踐表明，自由放任經(jīng)常會引起經(jīng)濟波動與社會無序，現(xiàn)代還堅持這種自由觀的，已日趨減少。我們認為，我國在現(xiàn)代行政法制建設(shè)過程中，要注意處理好個人自由和法律責(zé)任、個人自由與社會責(zé)任、個人利益與公共利益、自由競爭與經(jīng)濟秩序之間的關(guān)系，既不能片面強調(diào)公共利益而過分限制個人自由、束縛個人發(fā)展、制約自由競爭，也不能置公共利益于不顧，片面追求個人的自由自在、浪費社會資源、破壞社會秩序。三、 行政法權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)趨向平衡如何調(diào)整公民權(quán)利與行政權(quán)力之間的關(guān)系，這是行政法制建設(shè)的主要內(nèi)容。我們認為，在現(xiàn)代社會，從總體上看，行政法主體的法律地位應(yīng)趨于平等，行政主體的行政權(quán)與相對方權(quán)利應(yīng)該趨于平衡，雙方的利

21、益呈現(xiàn)均衡化。行政法的這種權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)性的變化，順應(yīng)了現(xiàn)代民主政治與市場經(jīng)濟的客觀需要，也符合憲法要求，它是現(xiàn)代行政法制的重要發(fā)展趨勢之一。在行政法制實踐中，行政法權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)的失衡普遍存在，失衡形態(tài)可大致地分為兩類：一類失衡是行政權(quán)過于集中和強大，對私人事務(wù)、社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域控制得過多過死，導(dǎo)致社會缺乏生機活力，并誘致行政權(quán)濫用和行政尋租，不利于保障公民權(quán)利;另一類失衡是行政權(quán)過于分散或弱小，該管理的領(lǐng)域得不到有效管理，存在著權(quán)力空白或者權(quán)力不到位現(xiàn)象，從而出現(xiàn)權(quán)利濫用問題，社會無序甚至混亂，背離了行政法的秩序價值。顯然，這兩種行政法失衡都不利于行政法公平與效率價值目標的實現(xiàn)，有必

22、要加以調(diào)整。改革開放前，我國在城市通過單位體制、在農(nóng)村通過人民公社體制對社會行使非常強大和集中的控制權(quán)，政府統(tǒng)攬一切，干預(yù)經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域，個人與社會則喪失了獨立性和自主性。在立法上，一方面，當時眾多的行政法規(guī)和規(guī)章將行政職權(quán)規(guī)定得非常廣泛，法律規(guī)范模糊，留下很大的任意解釋空間，容易導(dǎo)致行政機關(guān)隨意擴大權(quán)力范圍;另一方面，對公民權(quán)利或者不加規(guī)定，或者作簡略規(guī)定，且缺乏實現(xiàn)這些權(quán)利的程序規(guī)定以及在這些權(quán)利受到侵犯時予以救濟的規(guī)定。實踐證明，這種權(quán)利結(jié)構(gòu)的嚴重失衡既是經(jīng)濟發(fā)展與社會進步缺乏活力的原因，也是民主政治發(fā)展不充分的結(jié)果。改革開放后，尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟目標模式的提出，與市場經(jīng)濟體制逐步建立和發(fā)展相適應(yīng)，我國的政府職能發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，權(quán)利(力)結(jié)構(gòu)得到逐步調(diào)整，日益重視公民權(quán)利在行政法律規(guī)范體系中的地位。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，公民權(quán)利性規(guī)范在法律規(guī)范體系中逐步增加，正在改變重權(quán)力輕權(quán)利、重實體輕程序狀況。第二，調(diào)整非強制性行政