農(nóng)地征收中的法律問題法學(xué)畢業(yè)論文

1、農(nóng)地征收中的法律問題目錄目錄1內(nèi)容提要：2一、 農(nóng)村土地征收過程中涉及的法律問題3（一）土地征收的目的3（二）對所征收土地的補(bǔ)償4二、我國農(nóng)村土地征收過程中存在的主要問題4（一）在農(nóng)地征收過程中，對“公共利益”界定不明確4（二）在農(nóng)地征收中，補(bǔ)償和安置存在問題7三、對農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)的法律問題提出的幾點建議8（一）明確公共利益的界定8（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償主體，增加補(bǔ)償安置方式10（三）強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制12結(jié)語13原創(chuàng)性聲明15內(nèi)容提要：作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民、農(nóng)村問題一直就是我們的重中之重，而農(nóng)民問題的關(guān)鍵是土地問題。隨著社會發(fā)展的進(jìn)步，城市化進(jìn)程的加快，大量人群涌入城市，城市可用土

2、地日益減少，地方政府越來越多的征收農(nóng)村集體用地。但由于對農(nóng)村集體土地的征收沒有一部明確的法律或者法規(guī)可依，各地通常是參考土地管理法，有些地方政府則出臺相應(yīng)的規(guī)定，對農(nóng)地進(jìn)行征收。因征收過程的暴力，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償不能得到農(nóng)民的認(rèn)同等問題，出現(xiàn)了“釘子戶”、引發(fā)了集體上訪、甚至自焚等嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定的事件。本文從農(nóng)地征收過程中公共利益的界定、征地補(bǔ)償兩方面簡單闡述農(nóng)地征收中的法律問題，并提出一些解決對策。關(guān)鍵詞：公共利益 界定 征地補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn)近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程速度加快，新增建設(shè)用地急劇增加，大量的農(nóng)村土地被征用，出現(xiàn)了大規(guī)模的“圈地運(yùn)動”。 農(nóng)村的集體土地被征收

3、，農(nóng)民由于不能得到充分的補(bǔ)償，生活相當(dāng)?shù)钠D難再加上民意表達(dá)渠道的不暢通，很容易引發(fā)群體事件，給社會的和諧帶來不穩(wěn)定的因素。違法征收農(nóng)村的土地帶來的不僅是部分人的生活問題，更為建設(shè)和諧社會埋下隱患。有的地方還存在著暴力征收，強(qiáng)制拆遷等問題，更容易引起暴力沖突。作為農(nóng)民權(quán)益最強(qiáng)有力保障的法律制度的缺失和滯后，加重了農(nóng)民權(quán)益屢遭侵犯的現(xiàn)狀。在農(nóng)村土地征收過程中，重要的環(huán)節(jié)、關(guān)鍵的問題就是征收合法性和補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。一?農(nóng)村土地征收過程中涉及的法律問題農(nóng)地征收即農(nóng)村土地征收，是指國家基于公共利益的需要,將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性收歸國有并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男袨?其帶來的法律后果是土地

4、所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有轉(zhuǎn)為國家所有。在這個過程中，主要存在兩方面的法律問題，一是為什么進(jìn)行征收，即土地征收的目的。 二是征收后，對土地原有主人怎樣進(jìn)行補(bǔ)償。（一）土地征收的目的中華人民共和國憲法第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。中華人民共和國物權(quán)法第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。從法律法規(guī)中可以看出，農(nóng)地征收的前提一定是為了“公共利益”的需要。因為土地征收權(quán)的核心在于不需要征得土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地，公共利益使土地征收有了合法的理由，但對公共利益

5、的解釋在各國和地區(qū)一直都是普遍爭議的焦點。（二）對所征收土地的補(bǔ)償農(nóng)村土地征收，讓農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，甚至完全改變了其今后的生產(chǎn)生活方式，對其所遭受的損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是公平原則的基本要求。各國土地立法中，均規(guī)定了土地征收補(bǔ)償制度。有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t大致有三種，完全補(bǔ)充原則、不完全補(bǔ)充原則和相當(dāng)補(bǔ)充原則。我國關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)膬煞N理論學(xué)說，一種是完全補(bǔ)償說，即要確保當(dāng)事人的合法權(quán)益完全恢復(fù)到受損前的狀況；另一種是從社會義務(wù)觀念出發(fā)，對補(bǔ)償?shù)姆秶蛿?shù)額做出限制。從我國立法來看，我們遵循的是第二種學(xué)說。因為是基于公共利益，出于我國傳統(tǒng)的對國家的奉獻(xiàn)精神，被征者得到的是補(bǔ)償而非賠償，并且被

6、征者很自然地被冠以承擔(dān)某種義務(wù)責(zé)任的色彩。二、我國農(nóng)村土地征收過程中存在的主要問題（一）在農(nóng)地征收過程中，界定不明確公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益，簡稱公益。然而由于公共利益概念抽象和內(nèi)容不確定，對公共利益內(nèi)涵的認(rèn)定學(xué)界存在著眾多的爭議，主要表現(xiàn)為以下的幾種觀點1 周林彬，何朝丹. 公共利益的法律界定探析j.甘肅社會科學(xué)，2006，（01）.：一是整體利益論。既公共利益是社會整體利益，而并不是社會成員中單個利益的累加；二是多數(shù)利益論既認(rèn)為強(qiáng)調(diào)公共利益能夠被每個公民所分享到的假定是過于理想化和不現(xiàn)實的，而應(yīng)將其現(xiàn)實地修正為社會中占絕大多數(shù)人群的利益；第三是利益虛空論。該觀點認(rèn)為公共利

7、益只是一個幻影任，何所謂的公共利益追溯到底歸其本質(zhì)都體現(xiàn)為某種私人利益，實際上不存在超越私益的社會公共利益；第四，利益平衡論是指各種利益集團(tuán)經(jīng)過討價還價，爭斗和妥協(xié)所達(dá)成的一種利益平衡，這種利益的平衡和妥協(xié)過程，實際上是探測利益偏好的密集度和優(yōu)先順序，然后將其合成一個相對令人滿意的結(jié)果。綜合上述觀點，可以看出在一個價值多元化的社會中盡管存在著許多相互競爭、相互沖突的利益，但人們還是有著共同期許的目標(biāo)和基本一致的利益，如生活環(huán)境的改善，社會文明的進(jìn)步，對自由、安全、自我價值的追求等等，不同群體和個人的利益交集就構(gòu)成了社會的公共利益我們認(rèn)為，公共利益是全體社會成員基本目標(biāo)的綜合，更多地代表一種規(guī)范

8、性和指向性的作用，但在實證中若要求每項公共利益都能使每一個社會成員受益，則過于理想化并且界定成本過高，公共利益在現(xiàn)實中更多地表現(xiàn)為各種利益爭斗妥協(xié)所達(dá)成的平衡.公共利益之所以經(jīng)常代表多數(shù)人的利益，是因為在這個利益平衡的討價還價過程中，多數(shù)人的利益權(quán)重更大，影響力則更強(qiáng)。但是公共利益決不是各種力量角斗的戰(zhàn)利品，它是在規(guī)范目標(biāo)的指引下對各種利益的協(xié)調(diào)和平衡，其目的是使社會中各種沖突的利益能夠和諧共存，為各種利益和價值目標(biāo)的實現(xiàn)營造一個共同的、堅實的基礎(chǔ)。我國除了憲法和土地管理法中籠統(tǒng)的規(guī)定外，對“公共利益”涵義法律沒有明確的界定，但在相關(guān)的法律列舉了一些公共利益的范圍。從 這些法條中我們初步抽象出

9、現(xiàn)行法律中列舉出的公共利益的一些共同點：2 郭楊 論公共利益的界定j.法制與社會，2009，（26）.直接關(guān)系到社會絕大多數(shù)成員的共同利益；不特定人的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益；非以贏利為目的。無論是根本大法憲法、還是物權(quán)法，以及具體的規(guī)定征收相關(guān)問題的土地管理法中，我們都找不到成文的公共利益到底是什么的法條，但法律卻規(guī)定了為了公共利益，可以征收土地。中華人民共和國憲法第10條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。中華人民共和國物權(quán)法第42條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。從法律

10、法規(guī)中可以看出，農(nóng)地征收的前提一定是為了“公共利益”的需要，但因為在現(xiàn)有的法律法規(guī)中卻沒有具體說明什么是“公共利益”，對“公共利益”的界定比較模糊，這就導(dǎo)致了超出“公共利益”界定范圍的大量征收農(nóng)地。（二）在農(nóng)地征收中，補(bǔ)償和安置存在問題在我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收中存在著嚴(yán)重的補(bǔ)償問題。首先補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?，F(xiàn)在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的是1998年制定的土地管理法中的規(guī)定。如果按這種規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯較低，即便按法律規(guī)定的最高比例補(bǔ)償，農(nóng)民得到的征地款僅僅值10年的土地收入，這顯然是不公平的。同時，單純的貨幣補(bǔ)償使失地農(nóng)民大量涌入城市，這也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。3 郭潔. 土地征用補(bǔ)償法律問題探析j. 當(dāng)代法

11、學(xué), 2002,(08) .其次，補(bǔ)償發(fā)放主體及收益主體不明確。土地法對由誰發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用沒有規(guī)定。到底是由政府發(fā)放，還是由被征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會發(fā)放，或者用地單位或企業(yè)等來發(fā)放，都缺乏法律的明確規(guī)定。在實際征地中，這幾種情況都存在著。因此，經(jīng)常出現(xiàn)征地中農(nóng)民權(quán)益被截留。我們法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬集體經(jīng)濟(jì)所有，但是到底誰是集體，集體的組織形式又是怎樣的？法律沒有作出明確規(guī)定。農(nóng)民土地權(quán)屬登記制度并沒有建立起來，村委會、村民都希望得到補(bǔ)償金。因此，在發(fā)放中常常出現(xiàn)糾紛。這里有一個關(guān)于奧運(yùn)征地的案例。4 中國經(jīng)營報.北京奧運(yùn)項目征地“順義糾紛”.2005年8月15日.順義區(qū)在爭取奧運(yùn)水

12、上場館的競爭中勝出，順義區(qū)奧管委的資料顯示，在順義區(qū)馬坡鄉(xiāng)，將建設(shè)一個占地為1375畝的奧運(yùn)會水上項目運(yùn)動中心 。奧運(yùn)水上項目運(yùn)動中心所要征占的這1375畝的土地全部為農(nóng)用地，且為耕地。此外，還涉及到600多畝的安保設(shè)施用地將長期租用，總共需要圈占土地2000余畝，據(jù)當(dāng)?shù)卮迕窠榻B，這些土地涉及三個自然村，牽涉人口將近萬人。征地補(bǔ)償協(xié)議書顯示，本次征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝萬元，征地賠償費(fèi)用總額為96250000元。根據(jù)北京市2004年下發(fā)的148號文件，征地補(bǔ)償款不能分發(fā)到個人，需由鄉(xiāng)村政府統(tǒng)一管理，“要用這筆錢建立一個資本公積金賬戶，用這筆錢產(chǎn)生的收益，支付失地農(nóng)民的生活保障費(fèi)用?！钡制珉S之產(chǎn)生

13、，村民表示，如果按照這樣的操作方式進(jìn)行補(bǔ)償，那么每人每年獲得的生活補(bǔ)償就只有356元，“我們怎么生存？平均每天的生活費(fèi)用才九毛多錢！” “我們都很支持奧運(yùn)，但征地也要確保我們村民的利益 ”這是被征地農(nóng)民的一句話，可以看出農(nóng)民的希望就是將征地補(bǔ)償款切實分發(fā)到個人 。我國法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)分為四個部分：土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)償費(fèi)，地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)。這四項費(fèi)用中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放給所有者。在現(xiàn)實狀況中，農(nóng)民能夠見到錢的部分就是青苗及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)了。三、對農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)的法律問題提出的幾點建議（一）明確公共利益的界定關(guān)于“公共利

14、益”的涵義目前還沒有定論，根據(jù)憲法及一些相關(guān)法律中對公共利益范圍的界定，我國學(xué)者總結(jié)出了公共利益應(yīng)該具備的一些屬性。一是社會共享性性。公共利益影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員， 即其對象要具有普遍性或非特定性，針對的是大多數(shù)人的利益，而非特定人的利益。同時這種利益的實現(xiàn)主要依賴于以政府為代表的公共選擇機(jī)制，一般是難以通過市場等私人選擇機(jī)制來實現(xiàn)。二是合理性。由于公共利益與私人利益不總是一致的，一種公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以其他公共利益和私人利益的減損作為代價的，因此界定公共利益時就應(yīng)該遵循合理性原則（或者比例性原則）：要對局部的公共利益與整體公共利益、短期公共利益與長期的公共利益加以權(quán)衡；對可能

15、減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權(quán)衡；對實現(xiàn)公共利益的不同方式加以權(quán)衡。三是正當(dāng)性。公共利益的界定事關(guān)廣泛的公眾利益，立法機(jī)關(guān)，尤其是地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛的聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定是基于廣泛的民意之上。 公共利益的立法界定方式也存在著不同的觀點：5 熊成喜,陳銀蓉. 征地制度中公共利益的界定研究j. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技, 2008,(12) .第一，正面規(guī)定說。一些學(xué)者認(rèn)為許多地方政府以公共利益的名義濫用行政權(quán)力，侵害公民的財產(chǎn)權(quán)利，引發(fā)社會矛盾，因此非常有必要在物權(quán)法中對公共利益做出明確界定，來充分保護(hù)公民的權(quán)益。第二，否定列舉說。公共利益因其涉及的領(lǐng)域和問題的廣泛

16、性和復(fù)雜性而無法進(jìn)行正面的列舉，但其應(yīng)該可以從否定的角度做出界定，應(yīng)將某些明顯不是公共利益的商業(yè)利益排除在外，對社會常見的以公共利益之名侵害公民權(quán)利的行為類型也應(yīng)明確規(guī)定為非公共利益。第三，維持抽象說。由于公共利益概念的寬泛性，內(nèi)容的發(fā)展性，不確定性及層次的復(fù)雜性決定了在法律上對其類型化是困難的。所以法律仍然應(yīng)該維持現(xiàn)行的抽象的表述，不必從正面以及反面做出界定。筆者認(rèn)為宜在立法上將“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)類型化。由全國人大專門制定法律確定哪些事項屬于公共利益。由于公共利益的不確定性及發(fā)展性，的確很難做出具體的規(guī)定，但是為了切實保護(hù)公民的合法權(quán)益，我們也迫切地需要對公共利益予以法律權(quán)威性的列舉，不能逃避

17、這個關(guān)鍵。關(guān)于這個范圍的界定，筆者認(rèn)為，應(yīng)該包括：國防、軍事設(shè)施建設(shè)；公共安全；搶險救災(zāi)及社會福利；發(fā)展科技、教育、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)；公共衛(wèi)生；能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；環(huán)境保護(hù)；其他由政府舉辦的以公益為目的的事業(yè)，但征收征用個案中對公共利益的界定不具有規(guī)范意義。同時，鑒于公共利益的不能窮舉性，也需要明確哪些肯定不屬于公共利益，比如不能僅以商業(yè)利益為目的。但并非規(guī)定即可實施，因此在實踐中也需要嚴(yán)格征收程序，結(jié)合實際情況，認(rèn)定利益的公共與否，以此來保障征收過程的公益性。（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)償主體，增加補(bǔ)償安置方式征地補(bǔ)償是指國家為了公

18、共利益的需要，依法對農(nóng)民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補(bǔ)償。首先，應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。 即便不采用完全補(bǔ)償原則，也應(yīng)保障被征收人生活水平不低于征收之前水平。其次，正確界定補(bǔ)償中的各方主體。雖然農(nóng)民作為土地征收法律行為的直接利害關(guān)系人，但是在征收的過程中卻因為應(yīng)有的主體地位不明確，大部分補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

19、組織。而由于村委會等集體組織自身能力的缺陷往往不當(dāng)使用和處分了土地征收補(bǔ)償款，造成了農(nóng)民利益上的巨大損失。因此應(yīng)該在法規(guī)中具體規(guī)定征收土地補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放主體及被發(fā)放主體，其中最重要的是被發(fā)放主體，應(yīng)該明確規(guī)定把補(bǔ)償費(fèi)用直接發(fā)放給失地農(nóng)民；同時還要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)地征收補(bǔ)償程序。6李麗平. 我國現(xiàn)行土地征收法律制度存在的問題及完善建議j. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì), 2008,(03).再次，應(yīng)該增加補(bǔ)償安置的方式，而不應(yīng)拘泥于貨幣形式。筆者認(rèn)為，對于近郊的農(nóng)村集體土地，國家在實行公益性征地、拆遷的過程中，可以留出一塊土地給農(nóng)民進(jìn)行安置并發(fā)展企業(yè)，可以將土地征用費(fèi)的一部分用于給農(nóng)民辦理養(yǎng)老醫(yī)療等保險，并采用自愿入股的

20、方式，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織，妥善安置勞動力，從而保障農(nóng)民對村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的收益能夠持續(xù)發(fā)展，以維持長遠(yuǎn)生計。即使不能預(yù)留出安置農(nóng)民的土地，也應(yīng)該在制度上向失地農(nóng)民提供養(yǎng)老醫(yī)療保險，解決勞動力就業(yè)，保證失地農(nóng)民的最低生活保障。對被征收土地上的農(nóng)民進(jìn)行安置, 應(yīng)堅持保護(hù)農(nóng)民的合法利益，使農(nóng)民在失去土地后還能生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的原則，建立健全社會保障體系。（三）強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制一是強(qiáng)調(diào)國家公權(quán)力的監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)管部門的監(jiān)管。為使監(jiān)管有效進(jìn)行，應(yīng)該確保監(jiān)管部門的獨立性，并賦予其足夠的查處權(quán)，使其可以獨立辦公，不受地方各級政府掣肘。在監(jiān)管機(jī)制上，要從征收農(nóng)地立項開始，到農(nóng)民妥善安置，各個時期，各個環(huán)節(jié)一絲不茍的監(jiān)督管理，并且在征地結(jié)束后及時回查，對出現(xiàn)的問題堅決處理，絕不姑息，從監(jiān)督上制約腐敗等問題的滋生。二是賦予被征地農(nóng)民司法救濟(jì)權(quán)，當(dāng)其認(rèn)為自己的權(quán)利被侵害時，農(nóng)民可以通過一種有效的法律途徑尋求保護(hù)?，F(xiàn)在失地農(nóng)民多采取集體到上